浅论“必须模范（地）遵守宪法和法律”的立法逻辑

2021-12-06秦正

法制与经济 2021年2期

秦正

我国法律明确必须模范遵守宪法和法律的主体一共四类，分别是全国人民代表大会代表、监察人员、军人及适用军人相关法律的人民武装警察。“立善法于天下，则天下治，立善法于一国，则一国治”，习近平总书记在党的十八届四中全会等多场合引用该古语，强调国家立法的重要性。我国为他们设定必须模范遵守的守法标准，既是对他们职业特性的认同和守法价值的肯定，也蕴含着深刻的立法逻辑。

一、“必须模范（地）①在不同的法律的表述中，有“模范遵守”，也有“模范地遵守”。遵守宪法和法律”的语义分析

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）对四类主体守法要求的立法用语，采取了相似的语法和措辞。分别为《宪法》第76条：“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律”；《国防法》第60条：“军人必须模范地遵守宪法和法律”，第71条：“本法关于军人的规定，适用于人民武装警察”；《监察法》第56条：“监察人员必须模范遵守宪法和法律”。相关人员与遵守宪法和法律的关联词均为“必须”和“模范”。我们理解该法条的具体含义,必须从分析这两个关联词的语义开始。

（一）“必须”的语义分析

作为表达强调的副词,“必须”在我国法律条文中被大量使用。尤其在规范具体行为和强化执行责任的时候，“必须”一词的使用十分常见。比如《宪法》中便使用了17个“必须”。根据《现代汉语词典》第7版,“必须”表示事理上和情理上的必要[1]70。参考全国人大法工委《立法技术规范（试行）》（一）第14项“应当，必须”规定：“‘应当’与‘必须’的含义没有实质区别。法律在表述义务性规范时，一般用‘应当’，不用‘必须’。”这说明在立法规范上“应当”与“必须”的含义虽然没有实质区别，但性质上仍略有不同。在立法实践中,“必须”和义务性规范一并使用时，常表达一种程度的加重。比如《刑法》第四十八条：对于应当判处死刑的犯罪分子，如果不是必须立即执行的，可以判处死刑同时宣告缓期二年执行。该法条中的“应当”和“必须”便是一种程度上的强调和区分。根据汉语词类的划分，“应当”为助动词，属于虚词，表示应该，在语义上并没有实意,但是必须作为副词，属于实词，是有实际意义的。在法律体系中，这种强调的实意表现为对权利和义务的确定化和明确化。比如《国防法》和《退役军人保护法》在现役军人和退役军人守法的规定上便分别使用了必须和应当。

（二）“模范”的语义分析

四类主体的表述中只有监察人员是模范遵守，其他三类都是模范地遵守。根据《现代汉语词典》第7版，模范指可以作为榜样的，值得学习的意思，有名词和形容词两种词类[1]978。遵守是动词，其前面是不能直接使用形容词或名词的，即“模范+遵守”应为“模范地+遵守”的省略用法。此语句中，“模范地”是状语，在动词遵守的前面表示一种程度的修饰。“模范”属于褒义词，适用的对象多指好的，其本身是道德层面的用语,并不实质产生法律权利和义务的变化。根据消极守法、积极守法和自觉守法的守法境界划分标准，模范守法应属于最高标准的自觉守法。处于该境界的人，不仅遵守有形的法条，更能高度自觉地遵守无形的法治精神和原则。模范遵守的组合更多地表达了立法者对高标准践行法律的提倡和建议。

（三）“必须模范”的语义分析

法律语言并没有自己独立的语法结构，但在长期的立法实践中形成了一些独特的用语风格。“必须模范”的用法便是法律语言上的一种独特用语。程度上强于“应当”的“必须”，一旦和“模范”一起组合使用，便将道德性的守法要求变成了一种具有法律意义的强制性规范。其所代表的是一系列法律权利和义务的形成。限于“模范”本身所具有的标榜作用，这种超验式的守法标准，其实给相对人提出了很高的法律责任。比如法律并没有为公民设定见义勇为的强制义务，但《中国人民解放军纪律条令》依据“必须模范”的立法逻辑，规定在人民群众的生命财产或者国家公共财产遇到危险时，见危不救的军人将受到纪律处分。

从法律的视角，理解“必须模范”所提倡的守法行为，要先理解促使这种用语风格形成的法律特性。一方面，法律规范中有许多道德性质的法条,在执行层面存在较大的操作空间。比如国务院办公厅《关于促进养老托育服务健康发展的意见》提出弘扬尊老爱幼的社会风尚的法治要求，便是一种道德性规定。另一方面，法律规范中的原则性规定,往往需要对其立法逻辑进行道德性解读。比如《民法典》中不得违背公序良俗的原则，其法律规则的法理依据便是社会道德。此外基于法律是社会道德最低标准的立法现实，在法律语言的表达空间中便先天性地预留了“必须”的提升空间。比如《中华人民共和国英雄烈士保护法》和《刑法修正案（十一）》都提到对侮辱、诽谤英雄烈士的违法行为进行打击,但是只有达到一定危害程度才能进入这些法律规范的调整范围。可以说“必须+模范+遵守”的组合进入法律规范，既是一种对法律局限性的弥补，也体现了立法者对一味固守法制法条的摒弃和对社会主义法治价值的追求。

二、“必须模范（地）遵守宪法和法律”的立法逻辑

国家制定每一条法律,都遵循着一定的法理逻辑,以获得合理性。“必须模范遵守宪法和法律”作为最严守法标准，其适用对象的确定必定蕴含着丰富的立法逻辑。只有深刻理解其中的理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑，才能准确理解立法的初衷。

（一）“必须模范遵守”的理论逻辑

“模范遵守”的用法在我国法律规范中比较普遍。全国人大、国务院及其各部门制定的法律、法规、部门规章中都有类似规定。一些部门规章和规范性文件，对特定的业务规范还使用了“必须模范遵守”的用法。但这种限制范畴后的用法,更多体现的是对本职业务的严格要求,同四类主体必须模范地遵守宪法和法律的法理依据还是有区别的。2018年《监察法》第五十六条将原《中华人民共和国行政监察法》第九条“监察人员必须遵纪守法”的守法义务改为“监察人员必须模范遵守宪法和法律”。《〈中华人民共和国监察法〉释义：第七章对监察机关和监察人员的监督第五十六条》对于此种转变的法律解读为，监察机关设定必须模范的立法初衷是因为监察人员责任重大，只有自身过硬才能挺直腰杆去监督其他人员。第十三届全国人民代表大会第一次会议上，起草委员会关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明中列举了制定新《监察法》的五项重要意义，凸显监察人员责任重大的同时，也印证了立法者将监察人员适用新的守法规定同其新的职能定位相关联的逻辑脉络。

有权必有责，权责相适应。该规定的立法逻辑体现着权责对等的立法原则。某类人员行使越大的国家权力便应当承担更多的法律责任,接受更严的法律约束。正如毛泽东主席在黄克功案件的回信中指出，“正因为黄克功不同于一个普通人，正因为他是一个多年的共产党员，是一个多年的红军，所以不能不这么办。共产党员与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律”[2]。适用该规定的四类主体都是行使国家权力的重要机构，无论是全国人民代表大会代表的国家立法和重大事项决议职能，军队和武警对武装暴力的运用职能，还是监察机关对行使公权力人员的全覆盖监督职能，都在法律运行的各环节中发挥着中流砥柱的作用。为这些重要权力设定更高的守法义务，充分彰显了权力越大、责任越重的立法逻辑。

（二）“必须模范遵守”的历史逻辑

监察人员的相关规定在四类主体中最晚形成。军人和武警的相关规定次之，最早记载于1997年审议通过的第一部《国防法》中。根据权责对等的立法原则，追寻军队职能的变迁史，以探索该组合更早的使用记录。首部《国防法》中关于军队职能的提法,延续自“82宪法”的相关规定。受制于新中国建立初期特殊的时代特色，“82宪法”以前，我国宪法规定军队的任务主要是对外的。

1982年，随着“82宪法”在《序言》部分明确：国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。在宪法规范中我军的任务也首次包含了为人民服务的职能。所以制定首部《国防法》时，在宪制层面我军的任务已经得到拓展。也是在“82宪法”中，我国首次提出了全国人大代表必须模范地遵守宪法和法律的规定。“82宪法”是对“54宪法”的继承和发展，而“54宪法”是我国第一部宪法，其中充分体现了我党治国理政的政治要义。如同《国防法》起草委员会在第八届全国人民代表大会第五次会议上所做的关于《中华人民共和国国防法(草案）》的说明，指出制定《国防法》的指导思想是贯彻党关于国防建设的思想。探索“必须模范遵守”的更早用法，还应沿着党内法规的路线探寻新中国成立前的脉络。

1945年七大《党章》首次规定了党员的义务与权利，便将模范地遵守革命政府和革命组织的纪律，纳入党员应当履行的义务。这也是我党首次在党章中明确地方政府纪律的法律地位和提出了模范的守法标准。1969年九大《党章》将党员义务的遵守原则统一改为“必须”后，便正式在党内法规层面形成了“必须模范”的用法。

1945年七大《党章》的修订距离1928年修订六大《党章》已经过了近17年。七大《党章》关于模范遵守地方纪律的提法是有着深刻的历史逻辑的。模范遵守地方纪律的原则是党领导革命斗争的经验总结，也是马克思主义普遍真理同中国革命具体实践结合的产物。1938年，毛主席在《中国共产党在民族战争中的地位》中便点出模范守纪律是时代赋予党员的责任，“我们的战争，是在困难环境之中进行的，因此，共产党员不能不自觉地担负起团结全国人民克服各种不良现象的重大的责任。……共产党员在八路军和新四军中，应该成为……遵守纪律的模范[3]”。

（三）“必须模范遵守”的实践逻辑

中国共产党独立领导革命发端于南昌起义，探寻实践的逻辑起点要从党对军队的领导开始。我们的军队是党缔造和领导的，从建军之初，军队就以贯彻党的理论和主张为根本原则。党的先进性及对军队的绝对领导，使得党内法规在对党员和军人的行为引导上具有相当的一致性。

军队一开始就建立了严明的群众纪律。1927年毛主席领导秋收起义时便明确要求部队官兵严守群众纪律，并逐步形成了军队严守“三大纪律八项注意”的优良传统。从此军民鱼水情的新型军民关系，便成为我军获得不竭动力的源泉。土地革命战争时期，我们建立工农民主统一战线，从星星之火到燎原之势；抗日战争时期，我们坚持军民一致的原则，逐步发展成为抗日的主力军；解放战争时期，陈毅元帅说淮海战役的胜利是人民用手推车推出来的。新中国成立后我军继续坚持和贯彻党的群众路线，弘扬密切联系群众的优良传统。唐山、汶川地震，1998年洪水灾害、2008年冰冻灾害，“非典”、新冠肺炎疫情等，每一次灾害面前，军人都是模范的风景线。

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出维护制度权威、保障制度执行，是纪检监察机关的重要职责。2018年《监察法》审议通过以来，监察机关在原有实践成果的基础上,进一步强化政治认识，加强人员作风建设，不断提升监察质量与效能。在全国开展的2018—2020年三年扫黑除恶专项斗争中，监察机关发挥了巨大作用。全国人民代表大会代表人民行使管理国家的权力。作为国家最高权力机关的组成人员，全国人大代表的最高守法标准，几乎是和改革开放同步的。正是依托于全体人大代表对宪法和法律的尊崇与坚守，我国才能最大限度地凝聚全国人民的力量，不断克服困难，推动改革开放乘风破浪。

中国共产党是中国的执政党，我党执政的力量来自人民，必须坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。这些起着中流砥柱作用的机构不仅要保证自身不折不扣地执行党的政策，更担负着支撑和维护党的意志的重任。中共七大修改党章的报告更是一针见血地指出，人民信赖我党不只因为党的纲领和政策，还有严密的组织和铁的纪律[4]。正是因为人民的信赖，我党才能带领人民不断从胜利走向胜利。面对百年未有之大变局，要担负起党和人民赋予的新时代使命任务，国家工作人员有必要、也有义务不断提高守法的自觉性，做守法的模范人。

三、“必须模范（地）遵守宪法和法律”中的限权思想

“必须模范守宪法和法律”的规定，在四类主体具体列明的法律条文中并不是孤立存在的，后面都会再接上一段和具体岗位履职相关联的法律规定。比如军人和武警接续的遵守军事法规，监察人员接续的忠于职守、秉公执法和全国人民代表大会代表接续的保守国家秘密等。《〈中华人民共和国监察法〉释义：第七章对监察机关和监察人员的监督第五十六条》指出，该法律条文整体是关于监察人员守法义务和业务能力等方面要求的规定。

如何理解这些规范中业务能力与最高守法标准的关联，也是我们理解立法初衷的重要途径。业务能力通常指处理各行业办理具体事务的实践能力。其处理事务的前提便是遵守各自行业的职业规范。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”对于四类特殊主体而言，守法只是业务开展的基础,而必须模范守法才是立法者对他们执法的真正要求。法治的关键在于制约权力，因为权力拥有者的违法行为对法治的破坏比其他社会主体更严重[5]。对我国国家工作人员而言，其在开展业务工作、处理具体事务时,必须在法律的框架中进行，要将权力关进制度的笼子。该立法布局还包含了我们党守法限权的思想内核在四类主体上的体现。

我党很早以前便认识到在具体工作中应当坚持两者的结合,才能形成辩证的良性互动。1943年邓小平在《敌占区的组织工作与政策适用》中指出“在敌占区建立小块游击根据地仍然是一个艰难的创造，……以模范的纪律和明确的政策去扩大影响,……我们便有可能……坚持当地的经常的游击战争”[6]。我国执法者的权力是人民赋予的，要为人民用好权，让权力在阳光下运行。无论是哪一级的领导干部首先都要坚守好法律的精神和原则，防范出现官僚式的权力思维和钻法律漏洞式的公权私用，才能够正确运用手中的权力，做到为党分忧、为国干事、为民谋利。

我国法律体系中出现“必须模范遵守宪法和法律”的用语,同中国共产党领导下的中国特色社会主义法治思想密不可分。党的十八大以来，党中央以前所未有的勇气和定力推进全面从严治党，不断强化对权力运行的制约和监督，保证权力在正确轨道上运行，督促公正用权、依法用权和廉洁用权。公正、依法、廉洁的用权思想，体现的便是我党一以贯之的从严用权思想，是对有权者采取比依法更高的、必须遵守法治精神的限权思想的具体运用和实践。