浅谈我国打击治理跨境赌博工作领导小组机制的特点与效益

俞旭植

跨境赌博犯罪案件，包括面向境内外招揽赌客设置赌博平台、运营运维、股东高管等构成跨境赌博违法犯罪行为的各环节之一有在境外的涉赌案件，以及主要罪名与跨境赌博密切相关的开设赌场罪、赌博罪，组织、运送他人偷越国（边）境罪等也可归入。这类案件直接危害着人民群众的财产安全、国家经济安全和社会安全稳定。因此，党中央对此高度重视，作出了一系列决策部署进行打击治理[1]。公安部根据党中央的重要指示精神，牵头成立了专项工作机制，即打击治理跨境赌博工作领导小组机制，也称“122”机制，推动前端监管部门综合施策、协同发力，进一步加强重点行业源头监管，以遏制跨境赌博犯罪高发态势。

一、打击治理跨境赌博形势严峻

自公安部2017年开展“断链”行动以来，全国各地持续推进打击治理跨境赌博工作，取得了显著成效。以浙江省为例，全省共侦办跨境网络赌博刑事案件3166起，其中2017年589起，2018年1118起，2019年1459起，2018年、2019年环比分别上升89.8%、30.5%。打处犯罪嫌疑人、打掉为网络赌博提供技术支撑的网络运营商、追缴的涉案金额等也呈逐年上升趋势，其中涉案金额增幅最为明显（2017年9728.9万元，2018年25282.5万元，2019年35718.5万元）。从另一方面来说，该类犯罪层出不穷，打而不减，打击治理形势严峻，涉赌人员、资金迅猛增长，波及地域越来越广，境外赌博集团向国内全方位渗透，招赌吸赌势头猖獗，跨境赌博问题严重。

跨境赌博问题决不是一件小事，而是严重影响我国经济安全、社会稳定和国家形象的大事。现阶段的跨境赌博有如下四个明显的特点：首先是跨境赌博对象及方式等发生了转变。招赌方式从传销式转变为代理人专门物色，招赌对象从亲戚朋友转向企业主、拆迁户等经济条件优越者[2]，赌客过境方式由原来的非法偷越国（边）境逐渐转向合法出境旅游，但非法出入境依然存在。其次是非法彩票和网络游戏成为主要载体，网络赌博披上游戏的外衣，容易造成“合法”错觉，更容易吸引青少年群体参与其中。因网络平台不受时间、空间、地域限制，参与人员遍布全国，其社会危害性不容低估，甚至产生影响社会稳定的风险。再次是犯罪产业化特征明显[3]。跨境赌博犯罪呈链条长、节点多、手段化、层级复杂化等特征。犯罪“产业链”如招揽目标赌客、组织出境、境外出码、催讨债务等主体环节，与掩饰转移赌资、地下钱庄（包括黑卡、取现、非法买卖外汇、虚假贸易、贸易对冲等犯罪环节）等诸多非法产业端环环相扣，但各模块又单独运营、高度分离，具有极强的反侦查和抗打击能力。最后是犯罪聚合化趋势显著，包括多种犯罪交织聚合，非法资金流转聚合，黑灰产业链聚合，偷越国边境、非法拘禁、故意伤害、洗钱等严重侵害边境地区安定的犯罪活动将日益猖獗[4]。跨境赌博案件的以上特点和当前数字经济繁荣的现状也让打击治理跨境赌博工作面临的形势趋于严峻，体现在以下几个方面：

（一）互联网产业体量递增，打击治理压力较大

以杭州为例，其作为“数字经济第一城”，互联网科技产业体量庞大，网络企业监管压力较大。据统计，该市互联网备案网站总数达30万个、网站备案主体总数达22.4万个，互联网接入服务企业的网站数达177万个，位居浙江省第一；持有增值电信业务经营许可证的企业4718家，位居全国第一。受利益驱使，部分知名公司也为网络赌博平台提供资金通道和推广引流。

（二）境内外人员勾结犯罪，反侦查意识日益增强

侦查发现，境外犯罪窝点通过挂靠境外拥有赌博专营许可的博彩公司或缴纳巨额保护费，得到当地势力庇护。资金链上，犯罪团伙通过地下钱庄或第三方支付的资金池进行隔绝；信息链上，实行作案工具与生活工具物理隔离，并运用物联网卡技术进行灰产链隔离；技术链上，利用APP加壳、非正常途径购买注册网站、DNS解析等方式，对开发者、运行者、赌客进行网络隔离，给侦查研判带来极大难度。

（三）灰产链结成灰产网，外迁趋势明显

因跨境网络赌博犯罪环节多、链条长、专业性强，滋生了非法买卖银行卡（银行账户）、第三方支付账号，二维码跑分洗钱，网站暗链跳转和APP开发维护等大量“黑灰产业”，涵盖了银行卡买卖、各类社交购物平台注册养号、店铺注册、空包及结算支付等灰产环节，甚至延伸到售后如何规避风控，已形成了庞大的灰产网，且网络结构遍布境内境外，灰产犯罪窝点前往境外趋势明显[5]。

（四）部门监管滞后，检测技术支撑不足

从案件中发现，部分上市互联网企业风控措施内松外紧，甚至出现法务部指导风控部规避法律风险的情况，对企业风控相关立法的缺失致使管理部门无从管理，互联网企业违法受益远高于违法成本。空壳公司大量存在，为后续的对公账号、第三方支付对公账号、购物平台商铺注册提供了基础要件。

二、“122机制”工作特点

（一）中央部署，多方联动

2020年10月16日，最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合印发《办理跨境赌博犯罪案件若干问题的意见》；2020年11月26日，结合上述文件和本省司法实践，浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院和浙江省公安厅联合印发《关于办理跨境赌博相关刑事案件若干问题的纪要（试行）》；2021年1月26日，最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合印发《关于敦促跨境赌博相关犯罪嫌疑人投案自首的通告》。一系列新法案的发布，为打击治理跨境赌博提供了新的指引和方向。

国家打击治理跨境赌博工作领导小组机制（又称“122”机制），是经报请党中央同意，由国家防控治理跨境网络赌博活动协调机制（简称“105机制”）调整优化设立的。中央明确，国家“122”机制由公安部牵头，下设多个专项工作组。各省（自治区、直辖市）公安厅参照国家模式建立省一级“122”机制，下设对应工作组和相应工作专班。各市“122”机制由市公安局牵头。以杭州市为例，机制专项办公室设在杭州市公安局治安支队，下设10个专项工作组，具体为：市公安局牵头情报打击和出入境管控工作，市文化广电旅游局牵头旅游管控工作，市外事办公室牵头外事相关工作，市金融办牵头金融监管工作，市委网信办牵头网络监管工作，市委政法委牵头法律支撑工作，市商务局牵头对外投资劳务监管工作，市财政局牵头彩票监管工作，市委宣传部牵头新闻宣传和网络游戏监管工作。

公安机关与多部门横向联动，形成行政管理和刑事打击等部门联动的管理全闭环。以现有机制为抓手，统筹三级打击力量，在大要案上发起规模大、覆盖广、战力强的集群战役，实现了“大兵团”作战优势，为顺利完成打击任务夯实基础。

（二）职能明确，确保成效

“122”机制的主要职能是坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，按照“严厉打击、有效管控、打防并举、综合施策”的工作原则，严厉打击跨境赌博犯罪，兼顾打击与其关联的涉黑、洗钱、绑架、拐卖、偷渡等多类犯罪，坚决遏制跨境赌博犯罪高发态势，有效维护经济安全、社会稳定和国家形象。

职权法定是各政府部门机构行使权力、履行职能的首要原则，“122”机制下的各机构遵循该原则设立，其设立有明确的法规依据，通过行政法规授予其职权。根据职权法定的要求，“122”机制下各机构的职权范围必须由相应的法规明确规定，不允许其行使未经授权的权力[6]。一方面，必须通过法规赋予机制办一定职权，使其正当履行职能，打击治理跨境赌博案件；另一方面，“122”机制内的各机构案件办理范围也是严格受到约束的，防止权力的滥用。在案件办理过程中，若是涉及不属于自己管辖的案件，则会上报上级部门，让上级部门进行协调，将案件移交给相关负责部门办理。

明确的职能分工不仅使得打击治理跨境赌博工作在法制轨道下运行，同时也保证了其工作更具有针对性，能够确保对跨境赌博案件打击治理的有效性。“122”机制作为打击治理跨境赌博案件的专门模式，不仅考虑了其在职能上的合法性，也注重了效率性。由此可见，组织效率原则对“122”机制运行具有重要价值。根据组织效率原则，办理案件应当以动用最少的警力资源获取最大的治理效益为目标。例如杭州市公安局机制办公室由治安支队牵头，再抽调边防、基层派出所骨干精英组成。因为跨境赌博案件本就属于治安支队管辖范围，因此这种设立方式不仅确保了机制办公室组成人员的专业性，同时也充分节约了警力资源，能够充分保证办公室工作的效益。

（三）机构精简，流程严密

领导小组下设“一办四组”，全面统筹各项工作。各机构分工负责，职权明晰，且相互协作，彼此之间具有一套严密的工作流程，以确保打击治理任务保质保量完成。具体分为：专项办公室，主要负责统筹、指导、协调、督促各项打击治理跨境赌博工作，负责构筑工作组织体系，组织实施领导小组的日常工作和文件的起草、处理、保密管理等工作；基础排摸组，主要负责围绕警情流、人员流、资金流、技术流等环节，规范相关警情汇总梳理工作，全面排摸各类涉赌重点人员，全面排摸各类网络科技服务公司，全面排摸有赴重点涉赌国家旅游业务的旅行社，通过群众举报、走访调研等形式，深入排摸收集跨境赌博情报线索等；研判打击组，主要负责依托涉网新型网络犯罪侦查中心和大数据资源开展研判，研发跨境赌博嫌疑分析模型，为基础排摸工作和侦查打击工作提供技术支撑。实行分类分级侦办，刑侦部门具体负责部厅两级公安机关督办、交办的重点案件侦办工作；治安部门具体负责组织整体侦办打击工作；政治安全组主要负责提高政治敏感性，加强对跨境赌博背后可能存在的政治渗透活动专案侦查，严防各方势力利用跨境涉赌问题插手我国事务，严防各方势力通过赌场向政治领域渗透，严防跨境赌博犯罪向政治领域传导，坚决捍卫国家政治安全；出入境管控组主要负责协助做好涉赌人员边境管控“黑名单”和旅游目的地“黑名单”，常态研判民众的重点出入地，关注相关人员在落地国家的活动规律，动态掌握持旅游签证赴重点关注国家地区逾期不归人员，配合治安、刑侦等部门严厉打击偷越国边境活动。

在“122”机制内各单位协调办理跨境赌博案件过程中，有一套严密的线索成案流程，这是机构能够平稳有效运行和发挥效用的必然要求。具体是由专项办公室将基础摸排组从重点人员、重点机构、重点涉赌平台APP、重点支付平台、警情案件、人力情报和群众举报等各个渠道收集的和上级部门督办交办的重点线索汇总分类并进行研判，筛选出优质线索，将优质线索经呈请领导后分发给各地各警种，随后各地各警种选拔抽调办案骨干入驻侦查中心，对有关案件进行立线侦查，最终通过侦查部门立线侦查，交由研判打击组完成打击办案。在此过程中，专项办公室对整个办案流程进行督导推进，使整个工作流程井然有序。

三、“122”机制工作评估办法与效益体现

各部门定期对“122”机制内各部门进行专项绩效评估，确保各部门在打击治理跨境赌博案件上的实效。评估内容充分结合常态工作和平时战果进行通报，让各地根据相应评估办法开展自评，并提供相应的证明材料，结合上级部门掌握的情况，经相关机制部门复核，公示后进行评估。评估指标主要有三个：一是组织部署工作情况，包括部署推动、信息报送、任务交办、办案协作和宣传防范；二是案件打击工作情况，重点评估案件侦办、人员打击质量、案件打深打透、情报研判等四个方面工作；三是综合治理工作，包括参赌人员治理、出入境管控工作和黑灰产业治理。

全国部署“122”机制以来，各地领导小组从打击、治理两个方面着手，在各方面都收获了不错的效益。以杭州为例，其利用互联网产业高地资源优势，持“最高站位、最硬措施、最强攻势”，成立了“122机制办”，取得了令人欣慰的战果，具体体现在以下“五大效益”上：

一是打击效益。杭州市“122机制办”累计侦办案件389起，同比增长49.74%，案件总量暂居全国省会城市前三，摧毁涉案团伙180个，抓获犯罪嫌疑人2517名，查扣冻结涉案资金10.1亿元，占全省17%，打掉实体赌场和网赌平台47个，特别是彻底摧毁了缅北地区最大的赌场金鑫国际赌场。二是治理效益。依托市公安局指挥警务操作系统，增设“自行列管涉赌人员”类别，对全市2737名涉赌重点人员全部落实三级分类管控，管控人员占全省38.2%。三是管控效益。累计抓获妨害国（边）境犯罪嫌疑人85名，报列出入境“黑名单”3823人，劝阻办证5909人，不批准办证14人，劝阻办证人数同比上升381%，杭州籍人员前往15个重点国家和地区的人数占全省比例从27.85%降至3.65%。四是社会效益。“122机制办”对全市案件、线索一个口子协调，特别是根据公安部严禁逐利性执法的条令，第一时间通过合法性审查，对接浙江省“122机制办”，确保企业合法经营不受影响，保护了合法，打击了非法。五是样板效益。杭州市公安局“122机制办”成功侦办3起国家“122机制办”督办案件和9起省督案件，数量居浙江省第一，在全省率先制定出台全链打击规范、外地来杭协作规范、跨境赌博案件办理指引、涉赌人员行政处罚指引，为多地办理多种类型案件提供了可供借鉴的样板。

四、结语

党中央历来高度重视打击治理跨境赌博问题，特别是2019年以来，习近平总书记先后6次作出重要批示指示。“122”机制设立以来，跨境赌博案件打击治理成果十分丰硕。“122”机制特点鲜明，使多个部门的优势得以充分发挥，在打击治理跨境赌博工作上取得了优异成绩。“122”机制下各机构分工科学，配合紧密，形成了一套公安机关办理跨境赌博案件的标杆工作模式，对各类型案件的办理都具有借鉴意义，推动了整个公安工作的发展。此外，各级公安机关也应在此工作机制下主动拥抱科技、拥抱数据、拥抱研判，立足长效，紧盯综合治理，与有关部门密切协作，坚持“边打边治”，持续推进网络黑产治理，按照协调有力、运转高效、力量专业的标准，全面整合人力、技术等资源，保障案件侦办，带动打击治理工作向新时代迈进。