地方国企环境监管困境及解决措施的思考——以北海市铁山港违法倾倒堆填案为例

李兴确，熊 超

一、问题的提出

2018年，中央第五环保督察组进驻广西，收到群众举报反映铁山港海港码头存在违规倾倒堆填、严重污染环境的情况。2016年7月第一轮中央环保督察期间，该问题也被群众举报过，但北海市核查后回复督察组，“手续齐全、不存在违规堆填倾倒”。据此，中央督察组到北海进行现场检查发现，北海诚德镍业有限公司（以下简称“北海诚德公司”）自2013年6月投产以来在未经行政部门批准的情况下，将80余万吨废渣堆填在北海的铁山港码头的填海区域。广西瑞德环保科技有限责任公司是利用处置诚德公司精炼炉渣的下游企业，以综合利用为名，行违规倾倒之实，露天堆存的精炼炉渣约30万吨。堆填区域的废渣已经大面积板结，呈乳白色，明显有盐碱的析出，严重威胁到北部湾近海域的生态环境安全。此外，北海诚德公司的大股东为广西壮族自治区国有资产管理委员会独资的广西北部湾国际港务集团（以下简称“北部湾港务集团”）。

生态环境部后续公布的信息显示，北海市环保局2012年以来，针对北海诚德公司废渣污染问题累计下达整改通知和行政处罚文件多达20余份，铁山港区政府2016年以来多次约谈涉事企业。2017年，北海市环保部门将相关情况书面报告北海市党委、政府，但并未对企业进行督促整改，反而在同年9月给予北海诚德公司的下属公司产业扶持资金2968万元[1]。最终该问题被中央环保督察组披露，造成了极其恶劣的社会影响[2]。

该案件被环保督察组披露，反映出地方高行政职级、大经济规模国企的环境监管出现了问题。前期的公众举报曾因政府不真实回函而不了了之，行政部门多次流于形式、缺乏实质的监管，未能切实解决问题。

二、地方国企环境监管困境

地方国企由地方政府或者地方政府的国资委独资控制。在我国的体制下，地方国企具有行政职级。行政职级与控股地方政府或者国资委的行政职级相关联。地方国企的环境监管，包括内部监管与外部监管。内部监管依靠国企环保理念的贯彻、环境政策的落实而实施。外部监管则由行政监管、社会监管以及司法监管组成。从铁山港案件来看，大型地方国企缺乏自律的环境管理，内部监管无从谈起。同时，社会监管、行政监管和司法监管组成的外部监管在现实中缺位或者缺乏实效。

（一）地方国企缺乏自律环境管理

地方国企由地方人民政府或者地方国有资产管理委员会独资控股。铁山港案件中的违法企业北海诚德公司的大股东北部湾港务集团持有公司51%的股份。北部湾港务集团是广西壮族自治区资产管理委员会独资的国企。因此，北海诚德公司在当地是高职级、大规模的国企。国企的一大重要作用，是履行社会责任。2020年11月发布的《企业社会责任蓝皮书（2020）》显示，国企社会责任发展指数连续12年领先于民营企业与外资企业[3]。国企对地方的社会发展，具有重大的贡献。2018年广西壮族自治区工信委、广西企业与企业家联合会发布的“2018广西制造企业50强”排行榜当中，北海诚德公司以4514142万元的年营业收入，位列第三[4]。北海诚德公司对当地财政创收有着重要的作用。北海市政府鉴于北海诚德公司对当地GDP的贡献，对其监管手段不尽严格。过于严厉的监管手段，可能会导致该企业的生产经营受到影响，从而影响北海市的GDP。因此，这样的环境下，地方国企的环境管理需要依靠内部自管。

然而，企业追求营利，地方国企的环境自管缺失动力。一方面，追求短期利益，企业将环境产业结构政策、环境技术管理政策的落实，置于经济利益之后的顺位[5]。基于对营业利润的追求，面对经济利益与环境利益的权衡，国企的天平会向经济利益倾斜。企业追求短期经济利益的现实境况下，其自我环境管理难以实现。我国环境管理的立法关注环境的末端治理，对企业的环境管理也不例外[6]。当前的管理状态是激励性政策缺乏，环保守法成本高、违法成本低。另一方面，企业环境守法缺乏引导机制[7]。以间接引导为目的的行政监管执法机制欠完善，以直接引导为目的的企业守法激励机制过于原则化，操作性不强。既追求短期经济收益又缺乏守法引导的现状下，国企自律性环境管理难言可观。国企总体上就环境管理欠缺自律，其内部的环境监管亦是得过且过。董事长、总经理等高管是重经济利益、轻环境保护决策的作出者，指望他们来实现国企内部的环境监管，自然不可行。同时，国企内部亦欠缺环境监管专员，无法及时发现企业的环境问题。事实上，即使存在环境监管专员，如果不处理好环境专员人事编制归属，这一负担企业内部环境监管职责的人员，亦会因为国企的整体决策、董事等高管的压力，陷入不敢监管的境地。由内部人员实施的环境监管，在企业内部不重视环境保护的情况下，具体存在的环境问题只能是“关起门来”解决，内部环境监管形同虚设。

（二）行政监管处境尴尬

地方政府缺乏环境监管的动力。《环境保护法》规定，地方政府对行政区域内的环境质量负责，地方环保部门负责该地区环境工作的统一监管。国企入驻地方，将对地方的社会发展提供较大贡献。从前文提到的数据可知，北海诚德公司对北海市的经济发展具有重要作用。对北海诚德公司的污染行为采取严格的监管措施，会波及北海当地的GDP。经济考核指标向来是地方政府政绩考核指标中的重要组成部分。监管涉及自身利益的情况下，地方环境管理会出现形式监管的问题。分税制改革后，地方政府财政收入减少，财政支出增长，这样的现实情况下，地方财政难免陷入困境。地方政府为缓解财政压力，与企业联动，吸引大型企业进入地方投资建厂，以获取足够的财政收入。企业能够给地方带来财政收入，对地方的发展有所助益。因此，地方政府对于企业是缺乏监管动力的。即便《环境保护法》第六条第二款①《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。规定了地方政府的环境责任，但具体的政绩考核指标还有待细化。过于原则化、抽象化的环境考核指标，实践当中会导致地方政府存在“不犯错、无责任”的心理，不利于环境监管工作的实际开展，对潜在环境事件的发生埋下隐患。

同时，环保部门难以作为。从铁山港案件披露的信息来看，环保部门自2012年起，多次对北海诚德公司下达过整改通知书、行政处罚书等文件，但均无法解决问题。直到2018年铁山港码头倾倒堆填现象被环保督察组披露后，才切实得到解决。可以看到，在长达6年的时间里，环保部门的执法行为并不能切实解决北海诚德公司倾倒堆填损害生态环境的问题。虽然根据《环境保护法》《行政处罚法》《行政强制法》等法律的规定，对于损害环境的企业，环保部门可以作出责令停产停业的处罚决定，但在后续披露的案情里，并未看到环保部门依法实施强制措施。经济与环境之间的关系是此消彼长的，发展经济的同时，环境必然会受到影响。以环境保护为职责的环保部门，因此具有“反GDP”的性质。地方政府基于政绩方面的考量，将地区经济利益置于首位。而环保部门的人权与事权受制于地方政府，面对重大污染且涉及当地大型企业的情形，环保部门难以得到地方政府的支持[8]。存在地方政府限制的情况下，环保部门自然不能采取强硬的环境监管措施。

同时，对地方国企的环境监管，环保部门还存在行政职级层面的压力。铁山港案件涉及的北海诚德公司由北部湾港务集团控股。北部湾港务集团由自治区国资委独资管理，行政职级是副厅级，而地级市的环保部门的行政职级为正处级。环保部门对国企监管，存在“小管大”的局面。地方环保部门在实践中迫于行政级别上的压力，难以实施强有力的环境监管措施。监管措施缺乏实效性，导致环境污染行为无法得到遏止，环境损害持续发生。

（三）环境社会监管缺乏实效

从铁山港案件披露出的信息来看，案件直到2018年才被中央环保督察组披露。2016年，群众向中央环保督察组的举报，因为北海市政府的不真实回复而不了了之。该次举报环保督察组核实途径是与地方政府的往来函件。在地方政府隐瞒真实信息的情况下，以公众举报、批评和建议等形式表现出来的环境社会监管，难以发挥实质效用。一方面，中央督察组进驻某个地区进行专项督察，基于督察组人员的有限，面对众多的群众举报不可能一一现场核实。另一方面，地方政府面对督察组的发函询问隐瞒真相，导致督察组对群众举报信息真实性的误判。

环境社会监管发挥实效，很大程度上依赖于政府部门的回应与配合。地方政府消极对待公众的参与监管，社会监管则会表现无力。面对高行政职级、大经济体量的地方国企，地方政府对社会环境监管的态度尤为冷漠。从铁山港案例披露的信息来看，北海市政府对于环境非法损害行为的存在是知情的，但鉴于绩效考核、利益驱动等原因，对非法损害环境行为监管不力。案件中的责任主体北海诚德公司是大型国企，从前文提及的数据可知，其是北海铁山港临海工业区中的重要企业，对北海市的GDP发展、政府财政创收具有重要作用。这样的模式下，社会公众向地方政府举报环境违法行为，会因得不到地方政府的真实回应而缺乏实际效用。

（四）司法监管缺位

司法上对国企进行的环境监管，主要表现为环境公益诉讼。环境公益诉讼包括环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼以及环境刑事附带民事公益诉讼。环境公益诉讼所保护的是社会公众的生态利益，为严重破坏生态环境等损害公共利益的行为提供了司法救济的途径。然而在持续长达五六年的铁山港案件当中，环境公益诉讼并未发挥作用。在生态环境遭受损害的情况下，无论是适格的行政部门、社会组织还是检察院，均未能积极行使诉权。面对大型的国有企业，行政部门基于前文所述的原因，自然不会积极行使诉权，启动环境民事公益诉讼程序。多数社会组织则是迫于资金不足、缺乏诉讼专业知识、搜集证据困难等原因，一般不具备起诉的物质条件。而检察机关虽属司法机关，不由地方政府领导，但在涉及地方重大经济利益的情况下，主动介入监管并启动司法程序的热情不高。且《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一条、第二十八条①《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一条 人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。第二十八条 人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。的规定，检察机关提起公益诉讼的前提是履行职责过程中发现污染环境侵害社会公共利益的行为。只要检察机关履行职责未发现违法行为，就不具备启动公益诉讼的条件。

在铁山港案件当中，还存在着行政机关怠于行使环境监管职能的现象。遗憾的是检察机关未能积极履行职责、获取案源，从而发起行政公益诉讼程序，以督促行政机关履行职责。实践当中，检察机关启动公益诉讼程序，多是通过群众提供的举报线索或是其他部门移送的案件信息，其中群众提供的线索是检察机关主要的案件来源。在铁山港案件当中，针对环境问题，社会公众的信息反馈渠道聚焦于行政部门，而忽略了可以通过检察机关发起公益诉讼的司法途径。这也是检察机关较少通过行政公益诉讼程序介入环境监管的原因之一。

三、地方国企环境监管完善路径

地方国企现有的环境监管困境，有待从内部监管及外部监管两个视域加以解决。内部监管层面，需要加强国企内部环境管理，严格落实环境政策、环境社会责任，设置环境督察专员。同时，外部监管层面的行政监管、社会监管实效机制有待完善，司法监管应当积极介入。

（一）加强国企内部环境管理

打破地方国企监管僵局，应从源头上遏制企业实施违法损害生态环境的行为。遏制环境违法行为的实施，内部环境管理是关键。国企基于自身特殊的性质，关注的应当是长期利益而非短期收益。履行社会责任不仅包括经济贡献，还应当有环境保护的内容。2010年5月财政部发布的《企业内部控制应用指引第4号——社会责任》强调，企业应当建立环境保护与资源节约制度，防范环保投入不足。环境保护，是企业履行社会责任的重要组成部分。国企较之一般的民营企业，更应切实履行环境保护的义务，将环境保护与企业生产结合起来，切实严格按照《环境保护法》等法律的规定进行生产，严格落实“三同时”等基本环境制度。

为加强国企的内部自管，还应当完善现有的守法引导性机制。行政监管执法方面，应当对部分较为原则性的规定加以具体化。落实行政处罚等监管执法措施的程序性规定，让监管措施更具操作性。明确具体的行政监管执法措施，治理效果会更明显。企业的违法成本高，会间接促进企业内部环境自我管理。同时，应当完善各类激励性政策措施。对企业守法的环保补贴、环保奖励等激励性规定，应当具体化，以减少国企的守法成本，让国企的环境守法得到适当的经济支撑。

在落实环境自律管理的前提下，应当明确国企内部的环境监管主体。存在环境监管困难的多为高行政职级、经济体量大的地方国企，这类国企规模大，要实现良好的内部环境监管，可以由国资委在国企内部设立环境督察专员，环境督察专员的编制由国资委负责。企业的环境违法行为，会对作为独资股东的国资委的长期经济收益和社会声誉带来不良影响。国资委通过设立的环境督察专员，及时向社会公众公布获取的环境信息，从而进一步完善地方国企的信息公开，避免国资委与大型国企在生产经营过程中获取环境信息滞后。环境的内部监管应当注重全过程的监管而非污染末端的治理，在企业生产的全过程中注重环境保护理念的贯彻落实，实现经济效益、社会效益与环境效益的统一。因此，具体的环境监管也应当落实到企业生产的全过程当中。设立环境督察专员，是大型国企生产实现全过程环境监管的一大保障。

（二）完善行政监管路径

地方政府层面，应当严格落实环境责任指标。《环境保护法》第六条强调地方政府的环境保护职责，规定地方各级政府对本行政区域内的环境质量负责。2016年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》提到，要进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任，将生态环境质量状况作为地方领导班子的考核指标。可见，现阶段政府环境责任，是改革中的一大重点内容。生态文明建设的大背景下，地方政府应当严格履行环境监管职责，在确保环境质量的前提下发展地方经济。针对地方经济发展可能严重损害地方生态环境利益的情形，要严格履行环境监管职责。同时，与环境考核指标相关的法律规定、政策规定应当具体化，具备可操作性。过于原则性的指标，容易导致地方政府只注重环境末端治理，对于不造成重大生态环境损害的行为不会采取严格监管措施。

地方环保部门层面，一方面逐步实现省级环保部门对地市级环保部门的垂直管理，另一方面构建平等职级的环保部门与国资委间的沟通协调机制。目前环保部门的机构垂改下，县级环保部门作为市级环保部门的派出机构，不再受县级政府的行政领导。机构垂改仅仅针对县级环保部门，不能排除市级政府对市级环保部门的干扰。环保部门受上级环保部门与本级人民政府的双重管理，而人力、财力又受制于本级政府。环保部门夹在双重领导者之间，面对环境损害行为的发生，扮演的更多是一种信息传达者而非实际决策者的角色。在本级政府领导拍板之前，环境监管执法难以落到实处。逐步实现省级环保部门对地市级环保部门的垂直管理，是对地方环保部门独立执法的切实保障。国企具有行政职级，是我国经济体制下的产物，短期内取消并不现实。地方环保部门限于职级上的高低关系，面对大型国企的高行政级别，存在不敢严格监管的现象。在垂直监管的前提下，由省级环保部门来直接管理，可以避免行政职级上的不平等而带来的监管效果不良的影响。地方环保部门面对行政职级高于本部门的地方国企，可以上报上级环保部门，由上级环保部门与管理国企的国资委进行协调，从而起到对地方国企的实质性监管作用。我国实施的中央环保督察机制下，中央环保督察组进驻某一地区，先行与该地区的省级环保部门对接。省级环保部门有中央环保督察组作为后盾保障，大大加强了与省级国资委协调机制的实效性。

（三）重视社会监管实效

2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》指出，生态文明治理体系的完善，需要贯彻“共治”理念。“共治”理念的贯彻，社会公众的积极参与十分重要。《环境保护法》第六条亦明确了社会公众的环境保护义务。公众参与环境治理，直接目的是保护生态环境，确保生态环境可持续发展。生态环境的好坏，关乎公众的生产生活以及未来发展。社会监管的完善能够弥补行政监管的不足，增添环境监管的多元化。在政策、法律均有明文规定的情况下，环境社会监管机制主要存在的问题是缺乏实效。公众在实施了监管行为之后，无法实现所期待的目的。鉴于此，可从加强环境监管知识普及、发挥社会组织作用等方面来完善社会监管。

首先，应夯实公众参与监管的基础。社会公众了解相关知识后，监管路径不明的问题自然得以解决。社会监管知识包括社会监管法律法规、社会监管途径等内容。环境社会监管的法律法规包括《环境保护法》《海洋环境保护法》《环境信息公开办法》等。我们国家对于社会公众参与环境监管的立法相对完善，不足的是法律的普及不够全面。此外，社会监管的途径也应是环境监管知识普及的另一重点内容。为了保障公众的环境信息知情权、检举权和建议权而建立的环境信息公开制度，拓宽了公众参与环境监管的途径。对环境违法行为的举报，可以通过互联网在政府部门的官方网站上向相应的政府部门反映问题。目前，针对环境违法问题，社会公众多是向政府部门检举，在政府部门消极回应的情况下，缺失后续救济途径的了解。面对这一问题，可以加大向社会公众宣传环境公益诉讼法律制度的力度。在政府部门消极回应的情况下，可以将环境违法、行政部门消极不作为的信息向检察机关反馈，为检察机关启动环境行政公益诉讼提供线索。

其次，应当重视社会组织的作用。存在众多社会组织的基础上，如果能够发挥社会组织在参与社会监管方面的作用，必定可以大大推进环境社会监管的实效。如何发挥社会组织作用，可以借鉴徐州市环保部门联合社会组织的相关做法[9]。地方环保部门可以联合高校、社会等方面从事环保活动的社会组织，建立合作机制，为环保社会组织进行环保知识普及、参与社会监管提供资源与平台。社会组织向公众普及社会监管知识，可以充分弥补行政部门人力方面的不足。此外，还应关注专门从事环境保护事务社会组织的作用，积极探索适格社会组织启动环境公益诉讼的路径。较多从事环境保护的公益组织缺乏启动公益诉讼的资金及技术，地方环保部门在与社会组织联动过程中，达成有效的合作，实现地方环境民事公益诉讼与环境行政监管之间的联动，积极探索地方环境治理的先进经验。

最后，扩宽社会监管的途径。目前，环境社会监管的实现，一般路径是公众发现环境问题后向政府部门检举。向政府部门检举之后，社会监管在现实意义上已到尽头。检举之后的效果如何取决于政府部门如何处理。在铁山港案件当中，对于社会公众的举报，北海市政府处理不当。究其原因，是涉及地方经济利益的环境违法线索举报，地方政府的处理结论，可能不会据实作出。因此，在属地政府部门处理不当的情况下，应当构建社会公众对接属地政府上级部门的监管信息反馈途径。这方面的信息反馈途径，可以通过互联网技术，建立环保举报APP、环保举报公众号。公众通过互联网平台反馈信息，多级环保部门均可接收，为社会公众的环境监管行为发挥实效提供了一定的保障，一定程度上缓解地方保护主义下环境违法信息隐瞒的问题。

（四）司法监管积极介入

以环境公益诉讼为重点的环境司法，是近年来司法实务界关注的重点。2018年，全国检察机关共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件[10]。为了让公益诉讼制度在实践中更具操作性，最高人民检察院、最高人民法院先后颁布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等司法解释。这些文件的发布，让公益诉讼介入环境监管具备操作性、可行性。

司法监管相对于其他形式的环境监管而言，监管主体是国家的司法机关，代表国家的意志，具有权威性。司法监管介入地方国企的环境监管可以切实作用于不同的主体，如可直接对违法企业提起民事公益诉讼、对行政主体提起行政公益诉讼，具有其他形式的监管所不可替代的作用。以环境公益诉讼为表现形式的司法监管，可以通过以下途径实现：

通过诉前程序促使行政机关履行职能。环境公益诉讼介入处理与解决地方国企的环境监管问题，需要重视检察机关的作用。检察机关作为法律监督机关，依据《行政诉讼法》的规定，在行政机关存在怠于履职而致公共利益受损时可以启动行政公益诉讼程序。行政公益诉讼程序包括诉前程序以及诉讼程序。目前实践当中，检察机关办理的公益诉讼案件多采用诉前程序。在地方国企环境行政监管效果不佳的情况下，检察机关通过公益诉讼的诉前程序介入，能够积极发挥环境司法的作用，弥补环境行政监管的不足，督促行政部门履职。地方行政机关在面临被司法机关起诉、陷入行政诉讼风险的境地下，会因为顾及行政绩效、社会效应等方面的因素而履行职责。入选2020年最高检“守护海洋”检察公益诉讼典型案例的“防城港市污水直排污染红树林生存环境”行政公益诉讼案，便是通过诉前程序促使行政机关履行环境监管职责。

若诉前程序无法解决问题，诉讼程序则是环境公益诉讼的最后保障。诉讼程序是检察公益诉讼刚性的表现。向涉事行政机关发出检察建议，仍无法解决其怠于行使职责的问题，检察机关可作为原告，将涉事行政机关诉诸法院。在环境民事公益诉讼当中，检察机关也应积极行使诉权。在行政机关、符合条件的社会组织怠于行使诉权时，检察机关可以发出诉前公告。在诉前公告限定的时间内若行政机关与社会组织仍不提起诉讼，检察机关则可作为原告提起环境公益诉讼。同时，可积极发挥地方环保组织的作用，鼓励符合条件的环保公益组织作为原告提起环境公益诉讼，从而参与到环境司法当中。社会组织提起公益诉讼时，检察机关也可视情况支持公益诉讼，以发挥司法机关在环境司法中的作用。

此外，要发挥环境司法的作用，还应当完善检察机关的信息获取渠道。良好的案件信息来源，是检察机关积极发起公益诉讼程序的前提。要充分获取案件信息，检察机关应积极加强与其他行政机关之间的合作，共享关乎公共利益的案件信息。同时，向社会公众普及公益诉讼知识，发挥互联网征集案件信息的渠道作用，鼓励公众积极向检察机关举报相关案件。在大力发展公益诉讼的背景下，检察机关可以探索建立专门的案件线索举报APP或者微信小程序，为社会公众参与环境监管提供便利。社会公众信息获取渠道的多样性、主体的多元化，能够为检察机关获取充足的案件线索来源带来巨大帮助。

四、结语

高行政职级、大经济体量地方国企的环境监管问题由来已久，采取内部监管与外部监管相结合的环境监管模式，能有效解决地方国企监管的困局。强调国企内部环境管理，从源头上预防国企的环境违法行为，推动国企全面履行社会责任；完善行政监管机制，让政府部门的监管能够落到实处，避免行政监管流于形式；社会监管是环境监管的有效补充，社会监管主体的广泛性、途径的多样性，能够有效助力环境监管工作的实施；具有权威性的司法监管，具备其他形式监管所不具备的作用与效果。从多种形式的环境监管入手、实现多元共治的国企环境监管，对现阶段地方国企环境监管问题的解决具有建设性的作用。