天气指数保险开发中的困境与对策

李伟光 张京红 车秀芬 陈小敏

(海南省气候中心 海南海口 570203)

农业是高风险产业，而农业风险多由灾害性天气引起，此类发生频率不高、造成损失较大的灾害性天气，危害着农作物正常生长、影响农民稳定增收。政府和社会开发了许多风险管理工具，提高农民抵御风险的能力。农业保险是转移和分散农业风险的重要手段之一。

随着农业保险的实践和发展，传统农业保险的弊端逐渐暴露，保险公司经营农业保险的成本居高不下，费率高、费用高与农民购买力低之间的矛盾日益加剧，道德风险和逆向选择难以防范［1］。这些问题长期困扰着传统农业保险的发展。

1 天气指数保险的发展历程与现状

为突破传统农业保险发展的束缚，一批费率低、理赔速度快、道德风险低的指数保险产品被开发了出来。1997年，世界上第一种天气指数保险在美国诞生，主要用于补偿能源行业因异常天气造成的损失。当前，发达国家（主要是美国和加拿大）的农业指数保险主要有地区产量指数保险（以某一地区的平均产量为指数）、植被绿色指数保险（以卫星图像显示的草场和牧场颜色为指数）、天气指数保险（以降水和温度等为指数）以及牲畜价格指数保险等形式，但总体市场份额较小［2］。

在世界银行、世界粮食计划署、国际农业发展基金等国际组织的资助与扶持下，中国、印度、阿根廷、南非、马拉维、肯尼亚、埃塞俄比亚等发展中国家在农业脆弱区域也推出了天气指数农业保险。发展中国家的天气指数保险，多数为降水指数保险，以作物生长季或生长关键期的累积降水量为指数，承保干旱或涝灾风险［2］。

中国的天气指数保险起步较晚。2007年，上海安信农业保险公司推出了中国第一个西瓜天气指数保险，为西瓜种植过程中因强降雨及连续阴雨天气造成的损失提供保险。此后，天气指数保险的试点范围不断扩大，相关的理论研究和实践成效也不断涌现。2014年8月，国务院发布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，提出“探索天气指数保险等新兴产品和服务”［3］；2015年9月，中国保监会出台了《关于做好农业气象灾害理赔和防灾减损工作的通知》，要求各财产保险公司“加快推进天气指数保险”［4］。到2019年，中国已经开发了种类繁多的天气指数保险产品。从保险标的来看，国内天气指数农业保险主要以特色作物为主，占天气指数保险试点产品的95%以上［5］。目前天气指数保险已经覆盖十几个省，浙江的茶叶天气指数保险、山东的苹果天气指数保险、广西的荔枝天气指数保险、海南的橡胶树天气指数保险等，甚至某些省有数十份天气指数保险产品［5］。可以说，中国的天气指数保险发展过程就是特色作物天气指数保险扩张的过程。但天气指数保险产品所占据的市场份额仍然较小，不足农业保险的1%。天气指数保险过度依靠财政保费补贴、基差风险大、产品数量多、保单价值低、单个产品覆盖面小等特点制约着其快速发展。2019年财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合发布《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》［6］，提出推动农业保险“保价格、保收入”，防范自然灾害和市场变动双重风险，到2022年，收入保险成为中国农业保险的重要险种。收入保险和价格保险在财政的支持下迅速发展；天气指数保险随着财政补贴力度减少而锐减，未盛而衰。

2 特色作物天气指数保险的优势

特色作物天气指数保险经过十几年的试点实践，优势与弱点逐渐显现，其独有的科学优势也被广泛认同。

2.1 运营成本低、赔付效率高。

传统农业保险存在运营成本高、定损赔付流程复杂和赔付难度大等问题。传统农业保险高额的投保、查勘理赔运营成本不仅影响了保险赔付效率，增加了保险公司的赔付压力，也影响了救灾资金的利用效率和恢复生产的实际效果。2018年中国农业保险保费总收入578亿，赔付支出401亿元，运营成本占31%［7］。农业保险作为财政资金政策性补贴农业的重要手段，保费收入的60%～80%来源于财政补贴［5］。结合赔付比例来看，30%左右的补贴资金没有进入到农民手中，这是财政资金“漏出”［8］。相比传统农业保险，指数保险赔付流程简单、经营成本低，发展天气指数保险可有效地减少财政资金“漏出”，增强政策性补贴资金的有效性。

2.2 赔付参照指标客观，减少道德风险

天气指数保险主要以“气象站”监测的客观指标为理赔依据，这种理赔方式避免了伪造数据、骗保行为，既规范了农业保险市场环境，又保护了保险公司的利益。当农业生产过程中发生保单约定的气象灾害时，农户自动获得约定的相应气象指标所对应的理赔金额，在维护农户权益的同时，有效地减轻了保险公司查勘、赔付工作压力。由于不需要保险公司实地查勘，即使不具备定损赔付人员的区域也能推广指数保险业务，扩大了保险业务的覆盖范围，具备为所有农户理赔的便利，体现了保险保障全部农民的优越性。

2.3 保险产品开发速度快

在农业保险产品销售过程中，需要根据市场需求，快速开发保险产品。特色经济作物存在规模小、地块分散，前期相关研究少、数据不全等情况，难以迅速建立传统保险产品。天气指数保险依托观测规范、历史延续性好的气象资料厘定风险与费率，能够快速开发出满足市场需要的特色作物天气指数保险产品［9］。

3 天气指数保险发展的困境

尽管天气指数保险优势巨大，但仍有一些弱点亟须克服。

3.1 基差风险

在天气指数保险的实践过程中，基差风险是最大的障碍。基差风险即保险赔付金额与实际灾害损失之间的不一致。天气指数保险的基差风险主要来自两方面：一是气象站点对区域内影响作物生长的环境要素监测能力不足；二是约定的保险指数科学性不足、保险指数对实际损失的解释能力有限［10］。气象站点空间分布离散，会出现监测到的气象灾害范围和实际受灾范围不一致的情况，导致受灾的农户得不到赔付或没受灾的农户得到赔付，或者虽然赔付了但是赔付的金额有误差。此外，单个气象站点覆盖区域内因土壤等生产环境异质性导致的灾害损失差异，农户也会归因于天气指数保险补偿程度的不确定，担心自己的损失不能够完全得到保障。保险指数设计过程中，参与计算的气象要素越多，解释灾害损失的能力往往越好，但又必须综合考虑保险指数的友好性，使其通俗易懂、容易计算。因此，需要权衡取舍，用更少的指数解释尽可能多的损失。这在很大程度上削弱天气指数对实际损失的解释能力，也增加了天气指数保险产品推广的难度。

基差风险会引发“逆向选择”。基差风险大导致很大一部分农户受灾却得不到赔付，或者没受灾却得到了赔付，这违背保险风险管理的初衷，影响天气指数保险的信用；另外，基差风险还会逐渐促使农户进行自主选择，即该赔偿却没有获得赔偿的农户逐渐退出天气指数保险，而潜在的不该赔偿却经常得到赔偿的农户则更多地加入。逆向选择使保险公司和农户的利益都不能得到完全保障，也违背了保险救助被保险人损失的初衷。这种具有明显的人为区分性的投保无法起到分散风险的作用，将导致保险产品的失效。

3.2 天气指数保险产品的系统风险

天气指数保险的保险对象往往是当地特色作物，保险对象的空间范围小，往往局限在附近几个县区内。考虑到气象灾害发生时往往整个地区都遭受气象灾害，各风险单位之间不是独立的，一损皆损。部分气象灾害（比如干旱、低温）发生时一般范围较大，往往覆盖省一级行政区域，虽然保险公司通过收集不同保单来分散风险，但所有农作物都会遭受此类气象灾害胁迫，导致农业保险公司分散风险方面的困难。天气指数保险产品主要在时间维度上分散风险，气象灾害分布概率统计过程以年计算，灾害分布回归周期长［11］。而特色作物天气指数保险市场寿命较短，导致从时间维度上分散灾害风险困难。考虑到气象的周期性波动，可能连续数年发生超额赔付，造成保险产品连续亏损，保险公司丧失推广该产品的意愿。

3.3 特色作物天气指数保险产品开发的困难

特色作物对栽培技术要求较高、种植范围小及相关资料研究不足等特点造成天气指数保险产品开发困难。特色作物经济价值高，农民具有较高的投保意愿。特色作物对栽培技术的要求普遍较高，灾情调查过程中，难以区分损失是由于气象灾害还是栽培失误造成的。特色作物产量、灾害等统计数据缺失，保险产品开发中可参考的信息过少，导致建立的理赔阈值与实际灾损的偏差大。部分特色作物在当地种植历史短，没有经历全部类型的气象灾害，可能遗漏影响较重的气象灾害，造成农户损失大而保险不赔的现象，损害保险信誉。特色作物相对于传统粮食作物而言，空间上种植更加分散，发育时间也不一致。以海南毛豆为例，移栽日期前后相差4个月以上，涵盖秋冬两季。气象灾害时空分布的不均匀也增添了天气指数保险产品开发的困难。产品开发过程中一般通过缩小空间范围、细化发育期等方式解决。精细化的保险产品可推广范围减小，个别保险产品仅销售几百亩。单险种收入低，减小了保险公司推出特色作物天气指数保险新险种的意愿。

3.4 新型指数保险产品及新型查勘技术的挑战

随着科技的发展，价格指数、遥感指数保险产品，以及高新技术在查勘定损中的应用，进一步挤压了天气指数保险的发展空间。价格指数保险是以标的价格为保险责任的一种保险，在保险期间内农产品平均价格指数低于约定的价格时，视为保险事故发生，保险公司按约定给予赔偿［12］。价格指数保险产品较天气指数保险产品更容易为农民所接受。一方面价格指数保险产品约定的指数更加清晰可见，几乎没有基差风险；另一方面，农民心理上更容易获得补偿的满足［13］。此外，地理信息、卫星无人机遥感和地面移动查勘技术的综合应用显著降低了农业保险查勘定损成本。保险公司通过与专业科技公司合作，建立耕地图斑库，实现农户耕地标的物的精确匹配［14］。承保理赔时第一时间调出卫星影像，汇总分析受灾程度和面积，为查勘定损提供数据支持，显著提高了查勘定损的精确性和时效性，也弥补了天气指数保险的基差风险。以上新技术更满足保险公司实际需求，也更容易被接纳，因此发展较快。

4 天气指数保险发展的对策

4.1 重新认识政策性农业保险的定位

中国需要利用世界上7%的耕地养活20%的人口，农业生产的稳定是首位。发展特色作物种植是提高农民收入、脱贫攻坚、乡村振兴最有效且重要的措施之一。由于中国加入WTO后面临一些规则限制，使得支持收入的补贴政策无法实施。在此情况下，由于农业保险属于“绿箱政策”，符合WTO农业协定的相关规则，且具备财政补贴的灵活性和隐蔽性，因此可成为补贴农业的一项有效措施。中国政策性农业保险的目标，不仅仅是分散灾害风险，更是对农民收入的支持［6，15］。

目前，中国农业生产仍以小规模农户为主，常采用多元化种植、参与非农就业等手段分散风险，单纯依靠农业保险作为分散风险工具的农户相对较少。农户对农业保险风险管理作用的需求较弱，但对国家政策性收入支持需求较大［16］。新型农业经营主体（专业大户、家庭农场、农民专业合作社以及农业产业化龙头企业）与传统农户相比，经营规模大、涵盖生产和流通环节、利润率高，但在转变经营方向上灵活性弱，一旦遭遇气象灾害，损失巨大。

保险公司根据新型农业经营主体与小规模农户对农业保险需求的差异开发具有针对性的保险产品才能满足分散风险、稳定社会发展的需要。对小规模农户和种植粮食作物的新型农业经营主体予以政策性、普适性收入保险，目标定位为收入支持，“保价格、保收入”，保障粮食安全，维护社会稳定。对从事特色作物种植的小规模农户和新型经营主体叠加商业性天气指数保险，防范自然灾害，让其成为风险管理工具。

4.2 依据天气指数调节地区间政策性收入保险

既然政策性农业保险的初衷是补贴农业，因此保证财政补贴高效、直达一线农户手中是最重要的。影响农业生产、农民收入稳定的最大因素是气象灾害。气象部门拥有全国覆盖范围最广的气象灾害监测网和最准确的灾害评估数据，可在地区间救灾资金调拨、收入保险资金分配中发挥更大作用。

依据各地灾害性天气发生的范围和频率，开发适宜大范围气象灾害（干旱、洪涝、低温灾害）评估的指数，根据地区间气象灾害严重程度差异，调整地区间赔付资金的分配。覆盖全国范围的政策性、普适性天气指数保险，可满足保险在空间上分散灾害风险的要求［17］。如果某地区气候出现异常，天气指数达到相应阈值，触发赔付程序，农业保险公司根据气象灾害指数自动核算农户应得的理赔金额，直接发放到区域内农户保险专用账户中，此时农户即可从银行账户中直接提取款项应对灾害损失，既发挥了天气指数保险在运营成本方面的优势，又减少财政补贴的“漏出”；将“漏出”的补贴直接分配给农户，农户的理赔收入将增加。天气指数保险产品赔付效率高，而且小范围内农民赔付的金额一致，也对商业保险推广有积极意义。

4.3 融入式开发商业性特色作物天气指数保险

特色作物种植经济效益高，小规模农户和新型经营主体具有天然的风险管理需求与支付能力。叠加商业性特色作物天气指数保险可满足其防范自然灾害的需求。

发展特色作物天气指数保险，首先要提高保险额度涵盖的成本内容，尽量包含物化成本、人工成本、甚至时间机会成本，提高保险保障灾害损失、恢复生产的能力。其次，气象部门应争取政府支持力度，完善现有观测网，开发低成本气象观测设备，将气象观测设备装备到保险地块的田间地头，降低测量误差引发的基差风险。第三，依托农业气象试验站网，建立特色作物数据共享平台，将宝贵的特色作物灾害信息、致灾阈值指标在行业内流通共享，减少天气指数保险产品开发的难度，实现共赢互利。第四，发挥气象局在遥感方面的技术优势，在省级应用中利用高分辨率卫星开展区域级别灾害调查，在市县级应用无人机遥感技术详细查勘，提高气象部门在气象灾情评估方面的上镜率与话语权，帮助保险公司防范灾损查勘中的道德风险。最后，为小规模农户和新型经营主体提供产品生产、运输、市场销售全方位、精细化的气象服务，多渠道保障农民增收、乡村振兴。