关于如何盘活农村闲置宅基地的探讨

张 婷

（甘肃省庄浪县自然资源局，甘肃庄浪 744600）

近年来，随着城镇化建设的不断加速，城市人口不断增加，城镇商业、经济发达。但城镇化也引起了一些社会问题，由于农村人口多向城市流动，“空巢老人、留守儿童”成为不容忽视的问题。从另一个侧面看，在一些偏远山区出现了“空心村”，一片空寂，大量宅基地被闲置、被撂荒，“一把门锁”看家成为了很多农户的现状，虽然部分宅基地也有人居住，但偌大的一个院子只住一两个人，成了半闲置的状态，原来七八百口人的村子，现常住人口不到百人，而这样的村子是当前大部分偏远山区农村的真实现状，大量的宅基地闲置造成了资源的浪费。本文就如何盘活农村闲置宅基地，进一步节约集约利用土地资源，使土地实现最大效益进行探析。

1 闲置宅基地的成因

1.1 新农村建设、异地扶贫搬迁项目的实施，造成了一部分宅基地的闲置

近些年，新农村建设和异地扶贫搬迁项目在实施中，大部分项目都选择交通便利、地质环境稳定、便于统一规划的新址，进行统一规划修建，这样既保证了群众的便利，也能节约集约利用土地，因为集中修建户均占地不超过0.033 hm2（加公共设施用地分摊面积），而按原来的分散修建的模式，户均占地在0.067 hm2以上（加公共设施用地分摊面积），这种模式虽好，但项目完工、群众入住后，群众原有的旧宅基地就被闲置。就庄浪县精准扶贫异地搬迁安置项目的实施情况来看，近3年来庄浪县因精准扶贫共安置1 413户，而安置脱贫的同时，1 413户原有宅基地闲置，如果按户均0.027 hm2宅基地面积计算，闲置土地面积37.68 hm2，加之公共设施用地户均按0.067 hm2面积计算，闲置土地面积94.2 hm2，按我国现有政策规定，这部分闲置宅基地需要复垦。

1.2 农民进城，在城市购房后原有宅基地闲置

随着农民收入的提高，进城农户越来越多，每个村都有10～20户群众在城市购房，而且这种趋势明显有逐渐上升的态势，而国家这方面又有明确的政策规定，进城农民原有宅基地使用权不收回，这样一来，农民在农村仍留有一席之地，一方面是解决了农民入城后的后顾之忧，另一方面这些农民的农村宅基地彻底被闲置。

1.3 其他原因造成的闲置

一是因地质、交通、水电等各种环境条件迫使群众在房屋翻建时另选了新址修建宅基地，导致旧宅基地闲置，这部分闲置国家有规定，要建新拆旧；二是因原有农村户口人员因就业参加工作等原因而迁转户口，成为城市户口，但工作之前已有宅基地，或因继承而拥有宅基地，这部分人一直因工作需要居住在城市，致使这部分宅基地一直闲置；三是因死亡无继承人等特殊原因造成宅基地闲置，按国家政策，这部分闲置宅基地应收回归村集体所有。

2 盘活闲置宅基地的建议

2.1 实施城乡建设用地增减挂钩项目，做到占补平衡

对一些需要复垦的闲置宅基地按照国家政策，通过建新拆旧的办法，不占用当年建设用地的指标，做到占补平衡，这种方式只能针对一些因整体搬迁或移民、农民因各种原因拆旧建新、一户多宅等原因按政策必须拆除的宅基地。如果让农户自行拆除，一方面是农民极不愿意，虽然有了新的宅基地，但对旧的仍不愿意拆除；另一方面，农民即使自愿拆除，也是复垦不到位，无法达到优质耕作条件，且农民自行拆除费用大，加重了农民负担。而通过增减挂钩项目的实施，能拆除闲置宅基地复垦并恢复优质耕作，有项目资金作保证、政府介入来推动，能彻底将需要拆除的闲置宅基地拆除到位、复垦到位，并通过土壤培肥提高耕地耕作质量，彻底将废弃的宅基地“由废变宝”，真正提高土地利用率。

以庄浪县为例，2018年至2020年实施城乡建设用地增减挂钩项目以来，共涉及拆旧图斑1 446个，拆旧面积203.1 hm2，拆除复垦废弃闲置宅基地5 076个，新增耕地162.48 hm2，收益12 000元/hm2，有效地提高了土地利用价值。按照国家政策规定，实施城乡建设用地增减挂钩项目新增耕地面积可用于跨省交易，用于跨省范围内的占补平衡，并由购买补充耕地指标方向提供耕地补充指标方支付一定的补偿费用，庄浪县近3年通过实施城乡建设用地增减挂钩项目共向天津市河西区交易补充耕地指标203.1 hm2，共兑付交易资金9.04亿元，有力地支持了全县脱贫攻坚，剩余新增耕地面积用于县域内新增建设项目用地指标折抵，既充分盘活了这部分闲置宅基地，提高了土地利用率，又保障了县域内新增建设项目的建设用地指标的落实，通过跨省交易，更是从资金上助推了全县的脱贫攻坚，可以说实施城乡建设用地增减挂钩是盘活需要复垦的闲置宅基地行之有效的方法之一。

2.2 鼓励闲置宅基地在村内流转使用

部分省针对进城农民工原有宅基地处置问题，出台了有偿退出制度，这对经济条件好的村集体来说双方受益，而对于一些贫困落后的山区村级组织来说，根本无力支付这笔费用，但根据国家现行“一户一宅”的政策，村内只要有分户条件的，就可以申请宅基地指标，可以尝试由村委会牵头，在需要宅基地的户和进城愿意退出闲置宅基地的户自愿协商的基础上，由需要方对愿退出方宅基地上的房屋等支付一定的补偿费用后，将闲置宅基地由需要新建宅基地的户重新盘活利用，而且按国家相关政策对宅基地的现行规定，宅基地在村集体成员内转让不违法，可以由村委会出具证明，对宅基地重新确权登记，这样既解决了新增户的宅基地问题，也可以缓解村集体有偿收回的经济压力，也使退出闲置宅基地的户在经济上得到了一定的补偿，但根据我国现行的土地政策，这种流转仅限于村集体范围内的村民之间进行。

2.3 以闲置宅基地入股，发展乡村旅游事业

根据甘肃省人民政府办公厅《关于加快乡村旅游发展的意见》（甘政办发〔2018〕23号）[1]文件“加强用地保障，实行乡村旅游用地差别化管理，采用多种方式供应建设用地。用好土地流转、土地整治等政策，科学引导和鼓励农村集体经济组织利用集体土地，通过旧房收购、土地复垦等办法，盘活农村闲置房屋，集体建设用地、‘四荒地’、可用林场和水面等资源，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权’分置，放活宅基地和农房使用权发展乡村旅游。在符合规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他经济组织共同创办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业，积极参与乡村旅游项目建设”的规定，在全国上下大兴乡村旅游之际，在盘活那些闲置又不愿退出的宅基地问题上，充分利用发展旅游的这个规定，对农村宅基地大胆探索“三权”分置，鼓励宅基地使用权人以闲置宅基地入股分红的方式，由村级组织统一调配，按照发展旅游的需求将这些闲置宅基地改作住宿、餐饮等用途，在原使用权人同意的情况下，甚至可以大胆改造，打造乡村旅游的一些其它用途，一方面满足了乡村旅游的所需，另一方面增加原使用权人的经济收益。

2.4 尝试在乡村建立集中养老点，统筹一部分半闲置状态的宅基地

现在农村有一部分半闲置宅基地的重要用途是供生活在乡村的老人养老，而子女们大多生活在城市，农村宅基地基本上不住，一个大宅子里只住一两个老人，宅基地利用率低，老人们因各种原因生活质量也不高，尝试将这部分需要养老的老人集中安置，对老人们住的宅基地统筹利用，或可解决这部分半闲置宅基地的闲置问题。在庄浪县通化镇野赵村建有这样一处集中安置点，这种用于养老的半闲置宅基地有10多户，村委会经协商在交通便利的川区地方新建一处幸福大院，专门用于安置这部分需养老的10多户老人居住，房子按一室一厨式设计，大家共用一个大院，修建整齐，院内有花园，可满足老人的休闲娱乐需要。这种养老模式从总体来说还是不错的，因为老人们原来虽有一处宅基地，但因交通不便，院内房屋大多年久失修，房屋安全性不高，老人们生活极其不方便，而一户只住一两个老人，这种半闲置的状态导致宅基地利用率也不高。新建的幸福大院交通便利，在村委会旁边，医疗也可以跟上，老人们入住后，原来的宅基地就可以和村委会协商重新盘活利用，这样既解决了农民养老的问题，又可以盘活半闲置状态的宅基地。

我国是人口大国，土地资源缺乏，人均耕地面积少，可用建设用地更少，如果对闲置宅基地不及时盘活利用，将会造成土地资源的大量浪费。所以，需要多种途径盘活闲置宅基地，提高土地利用率。