检察机关提起环境行政公益诉讼的实践反思及制度优化

河北经贸大学 赵冬娜

1 检察机关提起环境行政公益诉讼之理论基石

1.1 检察机关原告适格的理论依托

1.1.1 基于法律监督权的公益诉讼公诉权

公益诉讼诉权理论以公共信托理论为基础，并发展出了环境信托理论，其依托于公共信托理论来行使环境公益诉讼的相关权利[1]。并且，《宪法》《行政诉讼法》相关规定，给予了检察机关作为原告的正当地位。如果检察机关履行程序之后，行政机关不履行职责、怠于履职，违法履职，检察机关有权向法院起诉相关行政机关。

1.1.2 检察机关原告身份的正当性

环境行政公益诉讼是环境保护的有效救济机制，依法让环境保护主管部门来倒逼有关行政部门，督促其适时并勤勉履行相应义务,有效发挥环境保护的作用。检察机关以公诉人的身份提起诉讼，同时也是履行了其法律监督权，如果法律实施不能实现预定效果，又找不到别的法律救济途径，检察机关的公诉权就可以为法律实施提供保障。

2 检察机关提起环境行政公益诉讼的实践优势

2.1 实施现状

根据相关统计，到2019 年10 月，检察机关作为原告，共办理了19978 件公益诉讼案件，其中有96.8%是行政公益诉讼案件。《中国环境司法发展报告（2017-2019）》的内容显示，检察机关提起行政公益诉讼的制度，运行已经比较成熟，在规范制定实施上已经较为完善，案件办理情况也比较客观。这就促进了国家利益和社会利益在司法实践方面的发展，取得了良好的社会效果。

2.2 检察机关提起环境行政公益诉讼的实践优势表现

2.21 改变“无人诉”的困境

受传统观念、传统制度的制约,和利益性关联度不够等因素的影响，社会公众对环境公益案件的积极性不高，公共利益侵权案件一直处于“无人诉”的困局，公共利益的救济难以实现。检察机关作为监督主体，以公诉人的身份，针对环境问题，提起公益诉讼，主动出击，发现环境案件线索，收集公民、社会团体和新闻媒体提供的环境问题的线索，有效促进了环境问题的解决。另外，上述实施现状表明了，检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格的确定，可以有效改善环境侵权案件“无人诉”的局面。

2.2.2 诉前程序兼顾公平与效率

诉前程序是检察机关应先根据有关行政部门行政违法行为及履职情况提出检察建议，并督促其及时纠正或依法履职。检察机关的法律定性是监督机关，作为法律监督机关，不应该总是处于法律实施的前线，否则便容易造成权责不分，权力腐败的结果。因此，检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序的设置十分必要。诉前程序的运用可以留出时间、空间让行政机关依法纠错,履职尽责。再次，可以从源头减少环境行政公益诉讼的数量，有效节约司法资源。诉前程序可以减少检察院的工作量，又能有效减轻法院的受案压力，从而降低成本，提高效率，促进了维护环境公益公平、效率的统一。

2.2.3 具有更强的预防和补救作用

检察机关作为提起环境行政公益诉讼的主体之一对公共环境利益损害的预防和补救有看得天独厚的优势。首先检察机关不同于可以提起公益诉讼的自然人、法人和社会团体。检察机关提起诉讼的对象针对的是滥用公权力的行政机关。行政机关可作为环境民事公益诉讼的主体提起诉讼，但实际社会中也不乏行政机关作出环境违法行为或者不作为的情况。在这种情况下，仍由行政机关来充当原告便不妥当，与行政公益诉讼的基本理念相悖。其次，行政机关本身是一个特殊的社会主体，直接或间接侵害环境公共利益的行政机关与自然人、法人和社会团体来说处于优势地位，不容易受到客观能力的限制。而检察机关因其无论是从法律地位还是其人员保障、专业能力和经费支持等方面都足以与行政机关抗衡，在环境行政公益诉讼的整个过程都能够有效应对来自行政机关的对抗，真正实现环境行政公益诉讼的目的，更好地发挥环境公益的预防和补救作用。

3 检察机关提起环境行政公益诉讼的实践困惑

3.1 案件来源较单一

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28 条规定“人民检察院履行职责中发现”，过于强调检察机关自身的主动发现性，但是检察机关主动出击的范围与力度都受人员、精力等的限制，这就导致环境行政公益诉讼案件的线索来源相对闭塞。新闻媒体监督和群众作为社会的直接观察者，虽然会对提供环境公益诉讼案件线索的提供起到一定帮助，但其对此积极性不高，对身边的没有切实明显影响自身利益的环境问题大多司空见惯，缺乏举报投诉的意识。这就决定了案件来源的相对单一性，减少了案件的发现量，不利于环境问题的发现和解决。

3.2 诉前程序与诉讼程序的对接问题

诉前程序的目的在于将违法行为抑制在诉讼之前，以此避免诉累，节省司法资源。诉前程序要求检察机关在提起诉讼之前督促有关机关和组织提起公益诉讼，依法履职，对受损环境进行及时的预防和补救。若检察机关的督促和建议并未落实，使国家和社会利益处于持续受侵害的状态，此时便只能通过诉讼程序实现权益救济。但是行政机关是否必须要执行检察机关的建议？又要在多大的空间内发挥自由裁量权，以发挥诉讼的功能作用?把握好二者的关系，是实现行政公益诉讼目的的关键。因此，检察机关提起行政公益诉讼必须处理好诉前程序与诉讼程序的对接问题，避免权力的监督与制约处于失衡状态。

3.3 判决执行困难

执行难无论是对于任何诉讼来说都是一个重点和难点问题。在环境民事公益诉讼中，判决的执行始终是难以调和的问题。在检察机关提起环境行政公益诉讼中同样面临着执行的顽疾。判决执行是诉讼活动的最后一环，执行效果是诉讼成功与否的关键。环境行政公益诉讼的大部分判决大多属于宣告性的，行政机关的执行余地过大，如果行政机关怠于执行会严重影响诉讼效果，所以应重视提高环境行政公益诉讼判决执行的效率。虽然我国《行政诉讼法》第96 条规定了行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书,法院采取强制措施的权利，但是公益诉讼没有特定的受害者,很难发挥相应监督作用[2]。由此可得，执行主体、执行对象、执行标的等等都很难进行认定，增加了判决的执行困难度。

4 检察机关提起环境行政公益诉讼的制度优化

4.1 拓宽案件来源渠道

试点中检察机关内部反贪反渎等部门移交的线索是行政公益诉讼线索主要来源。当下国家监察体制已经改革，检察机关内部的反贪反渎职能整体转隶到监察委，这将给检察机关提起行政公益诉讼带来新的挑战。案件线索的发现，是提起诉讼的基础性条件，要想全面发现违法问题，更好地维护环境公共利益，就应拓宽案件来源渠道，就应该以检察机关履行相关职责为主要力量，辅以其他主体的力量，共同参与，通过多元化的渠道来发现线索。检察机关要发挥自己的主导作用，主动出击发现线索，还要提供相应的接收机制，来收集其他社会主体提供的案件线索。这样才能将“主动”与“被动”结合起来，最大限度的扩大案件线索的来源，发现环境问题，解决环境问题，维护公共利益。[3]

4.2 明确检察机关判决履行和执行监督机制

在环境行政公益诉讼中，人民法院应该对判决的履行和执行给予指引。检察院与法院应在合作的基础上相互制约。检察机关应尊重行政机关，给行政机关留出相应的自由裁量的空间。对于判决的执行监督方面，检察机关应充分发挥自身的监督作用，对法院的判决结果的执行情况进行监督。同时应充分发挥公民、社会团体和新闻媒体等的作用，对判决执行效果结果等进行实时监督。对于行政机关不履行职责，怠于履行职责，违法履行职责的问题，检察机关要广泛接收社会公众的情况反应，以此来弥补执行监督的不足。只有把公益诉讼延展到更广泛的层面，才能更好地促进公益诉讼执行的最大程度的实现，才能充分发挥环境公益诉讼的作用，促进环境问题的改善。

4.3 做好诉前程序与诉讼程序的对接

检察机关对行政机关在环境公益的维护中要做好诉前程序与诉讼程序的对接。在这个过程中，检察机关首先要明确自己本身的定位，明确检察机关建议的合理性和合法性，防止利用职权“打擦边球”。对于检察院的检察建议，行政机关的自由裁量权也必须受到限制和约束，对于明显不合理的建议可以要求检察机关作出必要的阐明，或者向有关部门报告，进行会议论证。检察机关在诉前程序中也要作出清晰的释明，才能更好的督促行政机关履行职责，保护环境公共利益，保护国家和社会利益免受持续侵害。

5 结语

综上所述，检察机关提起环境行政公益诉讼原告资格，是在明确具体的理论基础之上，凭借其充足的合理性确立的。自检察机关提起环境行政公益诉讼在试点实施以来，也取得了良好效果，表现出检察机关提起环境行政公益诉讼制度实施的优势。但是，受案件来源单一、判决执行不理想等问题，也在一定程度上制约了环境行政公益诉讼的发展与完善。通过拓宽受案发来源，发挥检察机关对判决履行与判决的监督作用，促进检察机关提起环境行政公益诉讼制度的优化，推动生态文明的建设。