从土地转让和出租的历史角度探讨“农地出让”理论

贺有利，甘政法

（1.甘肃省高校区域循环经济重点实验室，甘肃兰州730000；2.甘肃日报报业集团有限责任公司甘肃法制报分公司，甘肃兰州730000）

《“农地出让”理论——我国农村土地改革的理论探讨》[1]研究认为，我国“三农”问题的根本是土地，是农村土地不能转让、交易，是农业和农村最主要最重要的农村土地要素没有市场化，使市场机制无法有效配置农村土地。农村土地成为市场唯一无法有效配置的生产要素，严重制约了农村、农业、农民的发展，形成我国的“三农”问题，解决办法就是“农地出让”，“农地出让”结果是“现代化绿色农场+县域中心城镇化”[2]。

1 土地不得买卖、出租或者非法转让

1988 年4 月12 日以前，我国城镇土地和农村土地都不能转让（买卖）、出租、抵押。全国人民代表大会1982 年通过的《宪法》规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。这一时期国内城镇土地的所有权是国家所有，土地使用权和房屋所有权属于国家或集体，我国农村土地所有权及使用权主要属于农村集体所有。

所有的土地所有权和使用权都不能侵占、买卖、出租，与我国当时实行的计划经济基本能够适宜，但随着我国社会主义市场经济的改革与实行，市场要求最有效地配置最主要的生产要素——土地，市场要求生产要素特别是土地要素市场化，要求土地出让及转让（买卖）、出租、抵押。我国在1988 年以前城镇化进程非常缓慢，进城家庭比较少，但也有进城家庭将自己的农房卖给同村农民，实质是通过农房买卖同时进行了宅基地使用权的自愿有偿买卖（转让）。

2 城镇国有土地的出让及转让、出租、抵押

深圳特区1987 年11 月在全国率先进行了城镇国有土地出让的成功示范，全国许多城市纷纷推进了城镇国有土地出让的试点工作[2]。全国人民代表大会在1988 年4 月修改的《宪法》明确，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。全国人大常委会在1988 年12 月修改的《土地管理法》明确，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，转让的具体办法由国务院另行规定”。

国务院在1990 年5 月颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》一次性地建立了系统完整的城镇国有土地出让及转让制度，自此国内城镇的国有土地所有权仍然属于国家所有，但国内城镇的国有土地的土地使用权实行出让及转让（买卖、入股、继承等）、出租、抵押，逐步实现了城镇土地市场化，逐步实现了城镇房地产市场化。城镇房地产的房产所有权和土地使用权转让（买卖）、出租、抵押的基础是城镇国有土地出让制度。

3 农村集体所有农业和建设用地的流转（出租）

国务院在2004 年10 月的《关于深化改革严格土地管理的决定》明确，“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。原农业部在2005 年3 月的《农村土地承包经营权流转管理办法》明确，做好和加强承包地流转（出租）管理。中共中央和国务院办公厅在2014 年11 月的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确，“大力发展土地流转和适度规模经营，五年内完成承包经营权确权”。

农村土地特别是承包地的流转（出租），解决了部分农民承包地的撂荒，推动了农业的规模化经营，但土地流转（出租）也存在一些弊端。承租者拖欠流转（出租）费用，追要流转（出租）费用成本太高。农业土地不同于建设用地及房屋，农业土地特别是耕地往往被承租者掠夺经营，导致地力下降。

4 农村集体经营性建设用地入市（出让及转让）

集体经营性建设用地入市（实质是出让及转让、出租、抵押）。中国共产党十八届三中全会在2013 年11月的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。原国土资源部在2015 年3 月开始进行全国大范围试点工作，全国人大常委会在2019 年8 月修改《土地管理法》，集体经营性建设用地入市（出让）全面实行。

集体经营性建设用地入市（实质是出让及转让、出租、抵押）是集体组织（主要是村集体组织）与投资者签订集体经营性建设用地出让合同，土地仍然属于集体所有，出让合同到期后土地使用权及地上建筑物和附着物会被集体组织收回。集体经营性建设用地入市（出让）应该引起投资者的青睐，但投资者的反响非常一般，这是因为出让集体经营性建设用地进行投资建设生产容易受到村集体及村民的干扰，到期后地上建筑物及附着物可能会被集体组织无偿收回，投资者的权益保障受到影响。投资者受让国有土地使用权投资建设，政府收回国有土地使用权一般都进行房屋拆迁补偿，投资者的权益得到充分保障。

5 市场决定性配置土地要素的市场化改革

中共中央、国务院在2020 年4 月发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》强调，“充分发挥市场配置资源的决定性作用，推进土地、劳动力、资本、技术、数据要素市场化”。中共中央、国务院在同年5 月的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调，“生产要素市场化，加快完善社会主义市场经济体制”。

我国实行社会主义市场经济以来，我国的生产要素逐步市场化，生产要素资本、劳动力、技术、数据已经基本完全市场化，土地要素仅完成了城镇土地出让及转让（买卖）、出租、抵押，城镇土地要素完成了市场化改革，农村土地要素现在仅完成了部分市场化改革，具体就是农村农业用地和建设用地可以流转（出租）、集体经营性建设用地入市（出让），进城落户农民承包地、宅基地自愿有偿转让仍然停留在理论上，还没有得到实践，也没有实行。

6 进城落户农民承包地、宅基地自愿有偿转让

中国共产党十九届五中全会在2020 年10 月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确，“深化土地管理制度改革。推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让”。全国人民代表大会在2021 年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》强调，“依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策”。

进城落户家庭宅基地使用权自愿有偿转让（买卖）或退出的案例比较多，我国在1988 年以后，城镇化进程加快，进城落户就业的家庭明显增多，许多进城落户家庭将自己的农房卖给同村农民，实质是通过农房买卖同时进行了宅基地使用权的自愿有偿买卖（转让）[3]。例如景泰县中泉镇脑泉村农民贺得银在1990 年以6 000 元购买（受让）了本村进城搬迁到景泰县条山镇家庭的房屋及宅基地。

进城落户家庭农村土地承包权自愿有偿转让（买卖）或退出的案例也不少。例如重庆市梁平区川西村9 社7 户农民在2016 年5 月向社集体经济组织申请整户退出承包地，面积超过1.73 hm2，7 户农民退地一次性获得40 万元补偿。再如景泰县中泉镇脑泉村陈大科全家搬迁到景泰县条山镇后，在2005年将0.47 hm2黄河水浇灌承包地以6 600 元卖（转让）给了本村的种植大户。

农村农民由于各种原因，进行农村土地承包权自愿有偿转让（买卖）或退出的案例也不少。例如景泰县中泉镇脑泉村农民陈其德在2004 年向本村农民魏烈祥自愿自主卖（转让）了0.4 hm2旱砂承包地，买卖（转让）费用4 000 元，魏烈祥又投入资金改造成为河水浇灌地，扩大了农业生产，成为脑泉村的种植大户。

农村土地承包权自愿有偿转让（买卖）在过去不受法律保护，都是私下买卖（转让），造成买卖（转让）价格比较低，造成一些承包地买卖（转让）的法律纠纷。现在党中央和国家的政策开始探索进城落户农民承包地、宅基地自愿有偿转让或退出，虽然目前仅仅是理论探索，缺乏具体的行政法规，但农村土地出让制度——出让及转让（买卖）、出租、抵押曙光已现。