城市应急管理体系的现代化变革——新冠肺炎疫情带来的启示

袁韶华 施松 左晓宝

引言

随着近年来全球环境变化，天灾人祸层出不穷:2021上半年，雷暴、冰雹和龙卷风席卷德国、比利时、荷兰、捷克和瑞士；加拿大、澳大利亚、美国、俄罗斯等国世纪山火此起彼伏(图1）；加拿大和美国部分地区则被持续高温炙烤；德国、卢森堡、比利时、中国等则面临着严重的洪涝灾害；印度的蝗灾；菲律宾的火山；局部地区军事冲突升级……天灾人祸不一而足，人类面临着前所未有的危机。据保险公司财报，2020年，全球因自然灾害造成的保险损失达810亿美元，创历史新高，自然灾难已造成至少770亿美元的全球经济损失，远高于过去十年平均水平。

图1 2021年7月美国加州北部山区“迪克西山火”肆虐

2019年到2021年全球蔓延的新冠肺炎疫情，更是对全世界造成了深远的影响。截至2021年8月22日，全球累计感染185987387人，累计死亡4013410人，很多国家深陷泥潭，民众于水深火热中挣扎维生，而我国由于措施得力、反应迅速，快速控制住了疫情，实现了GDP的逆势增长，并成为全球抗疫的重要支撑。这离不开各级政府及全国人民的坚守与互助，也离不开我国城市应急管理体系发挥的作用。但本次疫情应对期间，也反映出一些问题，如各部门协调联动不足，信息发布滞后，交通管制缺乏统一协调，多地应急管理体系僵化、应急物资储备不足等。随着病毒的变异、周边竞争局势的复杂化，我国将会面临更多的摩擦、冲突、紧急事件，我国各级政府亟须转变思路，结合各种信息技术手段，构建后疫情时代的现代化应急管理体系。

应急管理体系存在的问题

我国早期的应急管理以应对自然灾害为主。1993年8月“分类分级”的“应急管理”模型初现。2003年“SARS”暴发，给“一案三制”(“一案”是指应急预案，“三制”是指应急工作的管理体制、运行机制和法制）的设立奠定了基础。2004年，国务院把建设“一案三制”作为年度重点工作。2006年，国家明确要建立健全社会预警体系。2007年，《中华人民共和国突发事件应对法》颁布。2014年，“总体国家安全观”被写入党的十八届四中全会。2018年，国务院应急管理部成立。但在具体实施过程中，我国应急管理体系还存在以下问题:

(一）重应对轻预防

认识决定行为，行为决定后果。目前我国应急管理存在一个普遍的误区，侧重应急，强调偶然性，而忽略了背后的必然性和常态化管理，即注重危机事件、燃眉之急的抢救、抢险，但忽视危机发生前的预防(程序上、制度上、法律上），应急管理带有极大的被动性。如天津“8·12”特大爆炸事故、广东依柯化工有限公司反应釜爆炸事故、2019年的江苏天嘉宜化工有限公司化学储罐爆炸事故，都造成了重大的财产和人员损失。这些事故如果提前在规划选址、安全操作规程等方面严格限制，也许可以避免的。注重事前危机管理，规范各类社会专业行为，建立良好社会秩序，有助于将危机发生的概率降至最低，从源头减少危机损失。

(二）多头管理，条块分割

我国已经基本形成了以总体国家安全观为统领的应急管理模式，建立了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关法律法规为配套的应急管理法律体系，使应急工作可以做到有章可循、有法可依。目前已有国务院部门应急预案 57 部，国家专项应急预案 21 部，全国各级应急预案 130 多万件，制定了《突发事件应对法》，以及相关法律法规60 多部。但我国应急管理条块分割、多头主管现象比较严重，很多部门有各自独立的应急管理系统、监控系统或指挥系统。这些系统数据不共享、标准不统一、建设水平参差不齐，因此在应急事件中难免顾此失彼，调度失据。多头管理不仅使复杂的应急事件无法及时得到处理，也不利于建设互联互通、信息共享、互为支撑、安全畅通的国家应急平台体系。目前我国正在这方面进行了深入的改革，新组建的应急管理部承担了之前5个国家指挥协调机构的职责，整合了原有11个部门的13项职责，这将有助于形成更为有效的应急管理机制。

此外我国目前的应急协同机制不健全，缺乏各专业的常态化合作机制，这样在突发事件中仓促组队难免低效合作。紧急事件应对也需要交通、物流、生命通道、能源通道等的畅通，因此应急管理是一个系统工程，而不应是单一应对。

(三）信息滞后

应急事件发生时，不明真相的民众可能出于恐慌，做出一些不理智行为，导致事态恶化，如武汉封城前大量人员出城，客观上为疫情在其他城市的暴发埋下了隐患。紧急状态下，也不排除少数别有用心的人趁机造谣生事，歪曲事实，导致社会上谣言纷纷。此时权威的官方信息如同定海神针，不仅安抚民心，戳破谣言，也可以使大众的关注点转移到救死扶伤、减少灾难损失上来。

(四）预警监测技术有待提高

应急管理的处置程序包括预警及信息报告、应急响应、信息公开、后期处置四个环节，灾害的预警和监测是减少应急事件损失最有效的手段之一，但其准确性取决于现代化技术水平的发展。某些灾害的预警(如地震）甚至是世界性的难题，因而造成的损失也是巨大的，唐山大地震24万人遇难，汶川地震近8万同胞遇难，这一切都是中国人民无法忘记的痛。随着科技的发展，我国各方面的应急预警水平不同程度上有所提高。但我国对多种灾害的预警和监控系统还不够完善，在危险因素防范(如生物、基因、粮食、气象、信息、经济、化学、金融、娱乐、文化）及危机传导途径等很多方面认识不足，再加上一些侥幸思想，忽视安全生产，极易导致重大生命财产的损失。

(五）应急预案(演练）重形式轻内容

应急预案分为国家整体预案、国务院专项预案、部门专项预案、地方总体预案和企业预案是我国应急管理“一案三制”的核心。目前不少城市的风险管理意识比较欠缺，应急预案流于形式，应急演练如蜻蜓点水，导致真正危机发生时进退失据。因此为了有效应对危机，注重事前控制，应联合权威专业人士，编制可行的、有效的应急预案，并进行应急演练，在实践中检验方案的可行性和科学性，提升应急预案的预防效果。

(六）公众参与欠缺，自救互救能力薄弱

应急事件影响巨大，会牵涉大量群众，公众的自救能力和互助意识是提高灾后生存率、减少生命财产损失的重要因素，但目前我国对民众风险防范、应急处理、风险自救的培训和教育(如地震、火灾、触电事故、水灾、战争等各种灾害下民众的自救和紧急避险训练）比较欠缺，不少居民社会危机意识薄弱，自救知识和互助能力储备不足，甚至出于看热闹的心理，导致自身也处于危险之中。

因此，作为常态化的应急管理手段，各级政府应注重应急知识的普及，提升居民自救能力。此外我国应急管理的公众参与度较低，缺少信息优先权，这也是导致百姓盲从的主要原因之一。对于不涉国家机密的应急事件，应充分发挥百姓的公众参与，使公众和民间团体成为应急事件信息传播和应急救援的有效助力。

(七）应急保障滞后

应急管理需要韧性的领导核心、极高专业素质的应急处置队伍、多专业的协同配合，以及充分的资金物资保障，这是应急救援有序进行的前提。但本次疫情早期，口罩脱销、消杀用品价格上涨、医生护士防护设备不足、医院病床人满为患，虽有雷神山、火神山的神奇助攻，但是我国应急保障滞后却是不争的事实。不仅应急物资储备不足、生产滞后，物流调度也不畅，保障物资的全链条(生产、采购、储备、运输、储存、分拨、快递、配送）都存在一些问题。在世界安全局势日益复杂的今天，我国应从法律层面充分关注紧急资金的救助与拨付、应急物资的生产与储备，确保应急保障充分及时。

后疫情时代的现代化应急管理体系

(一）信息化的应急管理体系

应急管理体系包括整个紧急事件应对的流程管理、决策管理、物资管理、人员管理等，具象化为软硬件系统和紧急应对策略、行为及后果，是一个管理系统，泛在的预警源数据、科学的决策系统、流程化的管理平台缺一不可。现代信息技术为预警数据的收集和应对提供了极大的便利，各类通信基站、导航卫星、监测系统、无人机基站等，在极端条件下是生命救援通道开启的关键。

2021年7月24日郑州暴雨袭城，多地通信中断，关键时刻“翼龙”-2H无人机紧急升空，为受灾地群众提供了长达5小时的应急网络和通信信号，使得受困群众能及时发出求救信号，给生命救援争取了宝贵的时间(图2）。已经示范运行的中国地震预警网，背后则依托着1万余个铁塔基站及监测站点、“天—空—地—地下”近30种数据源、地震预警监测仪、GNSS(基于全球导航卫星系统技术的地灾监测设备）、雨量计、多点位移计、断线仪、泥(水）位计和视频摄像监测站等多种现代化信息手段。信息化的应急管理体系结合现代高技术成果，是未来应急管理的核心。

图2 “翼龙”无人机

(二）智慧化的城市布局管理

应急管理体系离不开硬件基础设施的建设，有效的危机预防更离不开完善、科学的城市建设。智慧城市是指利用各种信息技术(物联网、云计算、大数据、人工智能、社交网、通信终端等）或创新概念，将城市的系统和服务高度集成，实现精细化和动态管理，提升城市运行效率，实现信息化、工业化与城镇化深度融合。智慧城市内容涵盖智慧公共服务、智慧政务、智慧安居、智慧教育、智慧物流贸易体系、智慧健康保障体系、智慧交通体系等。智慧城市是继数字城市之后信息化城市发展的高级形态。

本次疫情中，智慧健康和智慧交通体系遭受了极大挑战，一些地方的“口罩预约”系统上线即崩溃，有的网上服务系统一度瘫痪停摆。疫情监测和流动调查方面，由于智能化手段未全面普及，一些地方只能通过人工采集的方式进行地毯式排查，既难以保证数据的真实性，效率又不高，基层工作人员负担很重。疫情追踪方面，由于不是所有公共交通工具都实名乘坐，而公共视频监控又存在盲区，且视频分析算力不足，疫情信息共享机制也尚未形成，导致跨地区、跨层级、跨部门之间的数据无法完全无缝对接。

城市基础设施建设方面，还应注意科学地布局民生设施、城市基础设施以及重要军事设施和工业设施，利用BIM技术实现智慧建造，使社区建筑、公共建筑的局部空间具备相应的人防功能、隔离功能、水、电、空气等备用系统，甚至急救系统。设备设施上应合理布设环境监测系统、危险物质探测系统、各类传感器、信号传播系统，对危险工业品、化学品、核设施则要充分安全地进行运行监测，并具备数据采集分析系统、机器人探测系统，且在十万火急时应具备自动停机、自锁功能，防止巨大灾难的发生。

城市地下空间具有恒温、抗震性能强、隐蔽性好、能抵御武器破坏等优点，是紧急状况下的优良避风港。二战后，许多国家都把重要工业、军事工程转入地下，将废旧矿坑、矿井、隧道和大型下水道等改建成地下飞机工厂、兵工厂、军械仓库等，并在城市中大量构筑平时和战时两用的地下民防工程(图3）。我国地下空间开发较早的是上海，已开发地下空间约4000万平方米，形成了多座“地下城”，武汉、北京、长沙等都在大力开发地下空间，目前地下空间开发主要用于城市地下交通、平战两用的地下公共建筑、能源的地下储存、高放射性核废料和工业垃圾的地下封存等诸多方面。

图3 新宿地下街

各级城市应根据其战略地位，基于现代化技术手段，改造废旧矿坑，或构建地下应急指挥体系、重要工业生产体系和生命保障体系，结合5G(6G）网络，确保紧急时刻的应急预警、信号传输、数据分析、态势监测，确保国民在紧急事态下的避难和生存。2020年，中国移动联手70多家企业成立了全新的“5G智慧矿山联盟”，还携手阳煤集团、华为公司在矿井下534米处部署了“超千兆上行”的煤矿5G专用网，实现了煤矿的自动化管理，这一技术为地下应急指挥和信息传输、数据传输提供了可能(图4）。由于应急事件复杂多样，地下设施的建设应充分论证，项目施工时，应同步做好洪水、地震、化学品、病毒扩散时的紧急避难设施，减少人员伤亡，避免2021年郑州地铁五号线类似的悲剧重演。

图4 井下“超千兆上行”煤矿5G专用网

在智慧城市建设过程中，将地上、地下空间综合集约利用，合理布置交通设施、商业设施、市政管线、城市应急防灾、军事设施、仓储设施，提高城市应急避险能力，是城市危机预防的重要手段之一。

(三）现代化的应急预警平台

现代社会的风险来自多个方面，如自然灾害、敌对国军事冲突甚至战争、公共医疗卫生事件、化学品泄漏爆炸、核泄漏核辐射等。在技术可及的范围内加强应急管理体系、提供精确可信的灾害预警是减少损失最有效的途径。我国的应急预警体系任重道远。

1.地震预警

地震是我国面临的严重自然灾害之一，研究表明:如果地震预警时间为3秒，人员伤亡率可减少14%；预警时间为10秒，可使人员伤亡率减少39%；而如果预警时间为60秒，人员伤亡率甚至可以减少95%，对地震的预警一直是中国地震学者孜孜不倦的努力方向。

2021年7月23日，一些正在收看东京奥运会开幕式的四川居民突然发现，电视屏幕右下角弹出了地震预警，这就是上千名科研和业务人员历经5年攻关，覆盖220万平方公里地震多发重点地区的中国地震预警网。随后中国地震局在河北唐山召开新闻发布会，宣布中国地震预警网已在京津冀、四川、云南和福建地区实现示范运行，这是中国应对地震灾害的可贵壮举，也打开了我国地震预警的探索之路。

2.战争预警

战争是我国未来可能面临的另外一种风险，且未来战争的趋向是高技术战争，战略预警平台的打造至关重要。高技术战争是航天技术、信息工程、生物工程、新材料技术、新能源技术等广泛应用于现代战争的产物，其技术力量来自侦察卫星、电子系统、预警机、电子战飞机、高性能战斗轰炸机、反辐射导弹、激光制导炸弹、电子侦察机等，电子对抗已发展为一种有效的战斗力，电子战场是与陆、海、空、天四维战场相并列的第五维战场。

目前公认的战争预警信号包括舆论宣传、大肆储备战略资源、经济危机、大规模的撤侨行动。面对现代无孔不入的高技术战争，我国应建设具有高度技术性和准确性的战略态势感知和预警平台，如我国已有的南海战略态势感知平台(SCSPI）以及各类企业态势感知及风险预警平台等(图5）。这些预警平台以安全检测为核心，以事件关联分析、态势威胁情报(如国外主要媒体舆论导向、战略资源信息、经济信息）为重点，利用大数据技术、云计算、人工智能，对国家或重要企业面临的外部攻击和内部潜在风险进行深度检测、多维度分析，以及时准确进行预警。

图5 南海战略态势感知平台

3.公共卫生事件预警

突发公共卫生事件是我国可能面临的另一种群体性风险事件。由于事发突然(如2019年突发的新冠肺炎疫情），管理层、医学界、公众缺乏相应认知，无法及时采取有效措施，故可能造成疫情在社会的广泛传播、造成民众健康严重损害，而我国由于人口基数大，此类事件的影响更是灾难性的。突发公共卫生事件因其成因的多样性、分布的差异性、传播的广泛性、危害的复杂性、治理的综合性，是人类社会面临的重大风险。

本次新冠肺炎疫情我国控制较好，但是也体现出一些不足:如风险管理意识不足，导致疫情应对被动而仓促；对重要数据和事件缺乏足够警惕和追踪关注，且无预警措施；在国际舆论场话语权不足，导致我们的声音、事件的真相传播不到世界，我们需要从应急事件的特点出发，打造现代化的预警平台。

公共卫生事件极易人际传播，交叉感染，因此应急管理预警平台的打造和信息的收集分析，宜由政府部门牵头，专业人士负责，社会公众参与，借助于现代化信息技术手段，如大数据技术、物联网技术、云计算、人工智能、各类传感器、遥感、监测系统，对重点数据及危机事件的蛛丝马迹进行追踪分析、行程分析、行为分析、上下游分析，深入挖掘表面数据后万事万物的千丝万缕的联系，以正本清源，梳理脉络，揭示并截断传播路径。

2021年7月21日，中国电信发布了公共卫生应急管理与指挥决策平台，以监测预警分析为重点进行常态化运行，遇突发公共卫生事件时，进行事态评估和大规模综合性实时指挥调度，以实现事前预警防控、事中应急处置、事后评估分析的全流程管理。该平台将与国家应急管理平台、全民健康信息平台对接，实现对各区域内各类突发公共卫生事件的动态监测与汇总。这一平台将是我国公共卫生事件应急管理的一个里程碑事件。此外浙江率先推出“疫情五色图” “健康码” “精密智控指数”，总结出“一图一码一库一指数一平台”管理手段，在疫情预警和控制中发挥了重要作用。中国疾控中心研究人员表示，要进一步建立舆情监测系统、医务人员的报告系统、科研发现报告的多元化信息收集渠道，建立智慧化的预警多元触发机制等。

(四）专业化的应急处置决策

应急处置是否及时、科学和有效，很大程度上决定突发危机事件的走向、后续灾难是否发生，以及人员的伤亡情况，因此专业的应急处置决策、及时的现场排险和医疗救治至关重要。这需要科学有效的事前模拟、应急预案、应急演练，更需要专业的决策团队和管理团队。由于应急事件的偶发性和专业处置的科学性，应急管理体系应注重专业技术人才的常态化储备和危机协作机制，此外也要注意专业的应急决策系统、模拟系统的打造，基于现代化手段，提升决策的科学性。

南方科技大学计算机科学与工程的研究团队研发了“人流大数据和人工智能(AI）驱动的新型冠状病毒(COVID-19）传播建模预测和模拟推演平台”，通过整合分析各类多模态人流移动和出行大数据，结合人工智能技术，实现在城市区域内病毒传播的细粒度预测、模拟，并能推演预测病毒的传播感染，以辅助决策。该平台为应急事件模拟及决策提供了很好的借鉴。

(五）规范化的应急保障体系

应急管理保障主要包括应急物资、资金保障。应急资金的保障以常态化(平时）的应急储备为基础，对紧急事件发生时(战时）的大额资金缺口也需要通过保险、再保险、转移支付等方式予以满足。以本次新冠肺炎疫情为例，确诊患者人均医疗费2.3万元，重症患者人均超过15万元，个别案例救治费用甚至高达百万元，全部由国家承担。截至5月31日，全国各级财政共安排疫情防控资金1624亿元，如果没有完善的资金保障机制，这是无法想象的。

应急物资根据危机性质不同而有所区别:公共卫生事件需要大量的口罩、防护服、隔离设备、消杀用品、药品、担架、救护车等；消防事件需要消防灭火用品、医疗用品等；地震需要救灾帐篷、食品、水、能源等；如果是战争等极端事件，则生产、生活、基础保障设施都应纳入应急管理的内容范围。维持生命的基本物资(如水、电、氧气、食品、药品等）都可能成为应急物资。应急物资应按城市地理位置、经济地位、主要风险，落实储备、保管、调配、划拨、运输、补充制度，并加强监管，以备不时之需。应急物资保障离不开交通运输，应急管理应与交通部门进行耦合联动，且提供备用方案，以确保紧急事态下交通畅通。

(六）权威化的应急信息发布

信息是应急管理体系中重要的资源，且极具时间价值。在重大应急事件中，真实权威的信息是防止不明真相的人群被谣言裹挟的重要武器，越是重大事件，越要关注信息主导权。尤其在新媒体、自媒体、全媒体时代，抢占第一时间，具有战略意义。与日常信息发布相比，突发事件信息发布具有舆论环境复杂、时间要求紧迫、信息压力巨大等特征，故应遵循及时、准确、统一等基本原则。突发事件信息发布主要有政府公报、声明、谈话、政府网站信息、新闻发布会、手机短信群发、信息告知栏、电子信息屏公开信息、电视广播、宣传车、人员上门通知、电话、传真、电子邮件答复等多种形式。政府在舆情应对方面的滞后将导致谣言满天飞，并容易被别有用心的人利用，进而引发群众不满情绪。因此应关注应急管理信息发布平台的建设，注重权威信息的及时有效传递，以正视听，防止不明真相的群众偏听偏信。

社区层级的应急管理应以社区、居委会、街道办事处为核心，建立社区化、网格化的扁平网状应对体系，尽可能利用现代化预警平台、微信群、QQ群、社区服务App、宣传栏、公告栏、手机短信等，减少信息传递层级，以最短路径将紧急事件的事态、后果、应对策略、实施步骤，准确、及时地传递到利害关系人，做到共消息、同进退，互帮助，减少伤亡损失。社区也应针对性开展应急管理知识宣传、培训、演练，使应急管理常态化地融入社区生活，提高百姓自救、互助能力，减少风险来临时的生命、财产损失。

(七）有针对性的灾后心理疏导

重大灾害(洪灾、地震等）后容易发生心理应激障碍，精神障碍的发生率为10%～20%，因此在全世界的灾难救援活动中，灾后心理辅导已被列为正式医疗救助项目，如美国“9·11”事件后的心理辅导。我国最早的灾后心理干预出现在1994年的新疆克拉玛依大火后，且取得了显著成效。以大连“5·7”空难为例，由于干预及时、措施得当，遇难者家属的失常程度相对要轻很多。由于不同灾害事件造成的心理伤害随灾害的种类、受害者的心理素质、周边群体的舆论氛围等多种因素影响，灾后心理疏导应针对个案区别对待，务求有效。应急管理平台中，应提前储备心理疏导人员信息，并明确救助机制和程序，也应配套以资金支持。

结论

应急管理体系包括监测、预警、处置、善后诸多环节，涵盖法律、资金、物资、人员、技术诸多要素，牵涉医疗、交通、信息、资源、计算机、化学、生物等诸多专业，是一个由核心组织、专业技术人员、各类保障体系共同组成的大系统。由于发生概率的不确定性，后果的不可测性，原因的多重复杂性，应急事件向来是人类社会面临的共同风险。现代高技术手段和信息化技术的不断发展，给我们精密监控、精细防范、精确预警、精准处置提供了可能。基于此次疫情暴露出的问题，针对性、长期性进行我国应急管理体系的改革，将有助于提升我国的灾害和灾难应对能力。