京津冀地区大震灾害应急专项预案编制研究

王慧彦 王建飞 迟宝明 张东旭 杨超 刘青云

历史地震和活动构造研究表明，京津冀地区存在发生大于7级地震的可能性。京津冀作为我国首都所在地，地位特殊、人口稠密，高层建筑林立、地铁轻轨、地下管网众多，通信网络高度发展，重大危险源密布，如果发生重特大地震，极易引发连片火灾、危化品爆炸、油气管线泄漏等严重次生灾害，形成灾害链，且排查抢修保通难度高；另一方面，京津冀地区自然环境也比较复杂，地震易引发地质灾害、水文工程灾害，这些灾害易于相互作用叠加，灾害综合风险较高。防范京津冀大震灾害风险事关党中央安全，事关国家安全，事关中华民族伟大复兴进程。

2019年1月21日，习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式的讲话强调，防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责，大家要坚持守土有责、守土尽责，把防范化解重大风险工作做实做细做好。要强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪。

党中央、国务院和京津冀三地政府高度重视防震减灾和地震应急工作，先后印发了《京津冀指挥中心联动机制》《京津冀救灾物资协同保障协议》《北京市应急管理局天津市应急管理局河北省应急管理厅关于加强应急救援装备协作的协议》《北京市天津市河北省应急救援协作框架协议》《京津冀地区地震系统应急联动工作制度(试行）》《京津冀地区地震现场应急联动方案(京震发66）》等地震应急联动文件，在国家地震应急预案框架下完善京津冀地震应急协同机制，强化三地地震应急的快速反应能力，保障首都核心功能。

为加强京津冀地区大震风险防控机制建设，做好重特大震应急准备，北京市应急管理局组织防灾科技学院[应急管理大学(筹）]专家团队在风险评估、情景构建基础上，考虑地域特点和特殊环境等因素，编制了《京津冀地区大震灾害应急专项预案》(以下简称《预案》），并于2021年9月29日通过了北京市应急管理局组织的专家评审论证(图1）。《预案》编制过程也是团队对区域协同预案编制研究的过程，本文对京津冀大震应急预案研究思路、结构逻辑和内容做了梳理，以期为地震发生区域省级政府间应急协同机制研究提供一定的借鉴。

图1 《京津冀地区大震灾害应急专项预案》专家评审会

基于京津冀大震灾害情景的应急预案编制目的和思路

地震灾害破坏性大、引发的次生及衍生灾害种类多、危害程度严重、应急处置难、社会影响大。将京津冀作为一个受地震破坏影响的整体进行应急专项预案编制，主要基于以下考虑:一是大震灾害需要区域联动协调，京津冀地理空间相邻，呈犬牙交错状，在不同的地点发生重大地震，特别需要协同救援，这种情况下，没有一个三地协同的整体预案是不行的；二是北京作为首都的特殊性，在备灾准备、交通管制、应急救援调度指挥、安全保障等方面有特殊的要求，需要在预案里着重解决一些影响协同救援涉及机制性的问题；三是京津冀三地在地理、经济以及管理水平等诸方面存在着差异，通过制订预案能够尽早磨合差异，充分发挥三地的各自优势，缜密构建大震情境下的责任体系。从这几方面来说，通过情景构建的方法开展京津冀地区大震灾害应急专项预案的编制是一项具有重要意义且具有开拓性的研究与实践。

京津冀大震情景构建就是要从底线思维出发，依据京津冀地区某地发生灾害的设定，面对可能造成一定数量的建筑物与市政设施倒塌、人员伤亡、城市运行受损、生命线工程被破坏、人员被困(大型综合体、电梯、地铁等场所）、火灾、危化品泄漏(爆炸）、金融服务中断、舆情以及地质灾害、水利工程灾害等复杂灾害系统，基于现状应急救援力量与保障条件下地震灾害应急响应、处置方面可能出现的不利状况和应对策略进行全景式研究和动态模拟，从而寻找灾害发展与应对的关键节点，制定科学合理的应对策略，为预案编制提供技术支撑。

(一）预案编制目的

《预案》编制的核心目的是在国家和京津冀三地地震应急预案基础上，解决京津冀地区大震灾害下快速联动响应、多方有序救援与协同作战，快速实现区域应急资源调度，特别是应急协同联动指挥体系等问题，实现京津冀震后快速联动响应、有序救援，以最短的时间调度应急资源协同作战，最大限度地减轻人员伤亡并降低社会影响、尽快恢复首都功能和京津冀城乡人民生活秩序。

《预案》规范了京津冀地区大震灾害应急救援协同作战机制，提高了京津冀地区应急协同响应和救援的系统性、科学性，确保地震灾害发生时跨区域协同救援工作的高效、有序开展，为我国跨区域地震灾害协同应急提供了有益的借鉴。

(二）京津冀大震灾害应急专项预案编制思路

《预案》运用情景构建方法，研究了京津冀地震灾害情景框架，初步明确了京津冀地震应急任务、评估应急能力；基于震害情景框架分析了三地政府的应急组织体系及职能定位，从而确定《预案》定位；利用情景推演方法细化了大震灾害下京津冀地震应急的关键任务节点，梳理应急流程，编制应急预案(图2）。

图2 基于京津冀地区大震灾害情景的应急专项预案编制步骤

首先，在京津冀地震灾害风险调查的基础上，构建了京津冀地震灾害情景框架，初步评估了京津冀地震应急能力。其次，在《京津冀地区大震灾害情景构建框架》研究基础上，深入调查研究京津冀三地应急资源和应急协同制度等现状，确定了“立足属地(坚持属地为主原则），充分发挥三地的应急主体作用，在国务院抗震救灾指挥部支持、协调下，构建京津冀大震灾害应急协同结构体系”的《预案》定位。然后，编制《预案》文本，细化了三地应急协同救援与抢险各项任务时间节点衔接与流程，重点解决大震灾害下京津冀应急协同联动指挥体系、应急协同任务与协同能力保障等问题，实现京津冀三地大震灾害下快速联动响应、有序救援与协同作战。

京津冀地区大震灾害情景构建

情景构建工作主要以北京市顺义区发生地震后京津冀受灾区为研究区，分四方面内容:地震灾害风险调查、灾害情景构建、应急能力初评估、地震应急协同分析(图3）。

图3 京津冀地区大震灾害情景构建研究体系

(一）地震灾害风险调查

该部分工作是情景构建的基础，主要调查研究区的地质、人口、经济等基础数据，建筑、生命线特点，初步评估不同时段、不同场景下的震害风险(表1）。

表1 京津冀地震灾害风险调查与评估

(二）京津冀大震灾害情景构建框架

在风险调查与分析的基础上，构建破坏性地震情景，初步分析主—余震序列下京津冀面临的人员伤亡、建筑与市政设施破坏、生命线破坏、城市运行受损、人员被困场所(大型综合体、电梯、地铁等）、火灾、危化品泄漏(爆炸）、金融中断、舆情等灾情分布和时间变化特征，预测可能出现的国内外影响，构建“灾情演变”与“灾情应对”双主线的破坏性巨灾演变情景框架。

(三）京津冀大震灾害应急能力初评估

分析评估北京市、天津市、河北省应急保障能力，提出震后应急指挥、人员搜救、医疗救援、治安维稳、灾民疏解、物资保障、市政抢险等核心任务其资源需求的初步评估结果(表2）。

表2 京津冀大震灾害应急能力初评估

(四）京津冀应急协同需求分析

通过统计现有应急救援资源，编制《京津冀地区大震灾害情景构建框架》，提出京津冀应急协同建议。分析北京市地震灾害风险，构建地震应急救援情景，梳理京津冀大震灾害应急协同救援任务，主要包括:应急信息共享、救援队伍协同、医疗防疫协同、跨区域群众转移安置协同、工程抢险协同、交通管制协同、灾害监测协同、社会治安保障协同、舆情管控协同等。

京津冀地区大震灾害应急专项预案结构和内容

立足国家地震应急预案和京津冀地震应急协同需求、保障能力，根据情景构建协同需求、规划预案结构与内容，编制《京津冀地区大震灾害应急专项预案》(图4）。初步细化三地应急协同救援与抢险各项任务时间节点与衔接流程，构建京津冀地震应急协同机制，重点解决大震灾害下京津冀应急协同联动指挥体系、应急协同任务与协同能力保障等问题，实现京津冀三地大震灾害下快速联动响应、有序救援与协同作战。

图4 京津冀地区大震灾害应急专项预案框架

(一）以“省级政府间专项协同性预案”定位规划预案的结构

京津冀地区大震灾害应急专项预案是以属地为主的三地政府间协同预案，因此，预案结构上首先明确三地事权划分，在此前提下形成启动机制、指挥机制、协同响应任务机制和协同保障的逻辑结构。预案指挥体系设计，既要保证三地各自地震应急指挥体系的独立性，又要保障三地地震应急的协同性。在深入调查研究应急管理部和三地应急管理部门的三定方案、应急预案基础上，确定了京津冀大震应急协同指挥体系(图5），三地主管部门协同任务指挥结构(图6）。

图5 京津冀大震灾害应急组织指挥体系结构关系图

图6 京津冀大震应急主管部门协同任务指挥结构图

(二）以情景构建为基础明确三地应急协同机制内容

以京津冀大震灾害情景构建研究为基础，明确京津冀大震应急协同响应任务(图7）和流程(图8）。项目组深入调查京津冀三地应急资源和现有应急协同制度，研究制定了京津冀应急协同响应机制、应急信息共享机制、跨区域应急救援队伍联合行动机制、工程抢险协同机制、社会治安保障协同机制、交通管制协同机制、医疗防疫协同机制、跨区域群众转移安置机制，制定了京津冀应急协同救援与抢险任务节点与衔接流程(图9），并提出应急协同保障体系。

图7 京津冀大震应急协同任务体系结构图

图8 京津冀地区大震灾害应急协同基本流程图

图9 京津冀地区大震灾害应急协同任务推移图

(三）明确预案功能保障体系

主要设计了区域协同应灾法律法规、法治化的全周期管理制度框架、应急联动组织保障、地震灾害风险评估一体化、地震灾害监测速报预警一体化、互联互通的应急指挥调度平台、地震灾害基础信息共享、京津冀联合演练机制、京津冀综合防灾减灾规划、基层应急能力建设和协作、区域巨灾保险机制等相关内容。

结论与展望

《预案》研究编制期间，得到国家、京津冀三地应急、地震等相关部门的大力支持，为研究团队提供了丰富的科研资料及业务帮助。北京市政府高度重视《预案》编制工作，将本项工作当作保障首都安全的重要政治任务，严格要求项目的实施与组织机制，先后三次组织三地应急部门和地震部门召开意见征询会议，并邀请应急管理部地震和地质灾害救援司领导出席会议指导预案编制工作。《预案》立足京津冀地区大震灾害情景，突出属地为主原则，明确了国务院和三地事权划分，给出不同情景下的预案启动机制，构建京津冀应急协同联动指挥体系，梳理了三地应急协同救援与抢险各项任务时间节点衔接与响应流程，并对京津冀协同功能保障建设提出了建议，是我国地震灾害区域省级政府间应急联动首部专项预案。但是，由于本项目时间紧迫，京津冀地震巨灾情景研究的深度与广度还远远不够，后续可在自然灾害综合风险普查数据成果基础上做精确的情景构建分析，因此，当前《预案》属于第一阶段成果，还需进一步深化完善。建议继续深入开展以下几方面工作:

(一）深化协同机制，推进京津冀地区地震应急全面协同机制建设

目前完成的《预案》为三地大震应急协同提供了工作原则和基础，建立了三地协同基本机制，还需要进一步深化完善相关协同机制，支撑《预案》的实施，保障京津冀地区地震灾害风险联防联控机制建设。建议按照“1+1+3+N”即国家层面(京津冀地区重特大地震灾害国家应急行动方案）、三地协同基本机制(京津冀地区大震灾害应急专项预案）、三地地震应急预案(北京市地震应急预案、天津市地震应急预案、河北省地震应急预案）、专项协同机制体系，三地政府相关部门分工牵头，按计划推进，争取在未来五年内完成。

(二）加强技术攻关，完善国内大震灾害情景构建理论体系

大震灾害情景研究涉及社会和环境的方方面面，当前的大部分地震灾害情景研究尚处于碎片化阶段，学科壁垒与技术壁垒依然存在，不利于对地震灾害系统和灾害应急系统的体系化研究。立足我国地震灾害风险防治现状，研究综合性地震情景构建体系需求，鼓励开展地震灾害情景的重大攻关课题，对各类次生衍生灾害的耦合机理、灾情对城市运行状态的影响机制、应急协同组织与实施理论等问题开展系统化深入研究，是我国地震灾害情景构建理论体系建设的迫切任务。

(三）加强资金投入，鼓励大震灾害协同应急科技创新

随着我国数字化城市与智能化应急平台建设，基于量子通信、5G、区块链、实时遥感监测、智能应急决策等技术的应急手段日新月异，未来“系统性灾害风险日益突出，应急体系日趋扁平化”的趋势越发显著。面对挑战与机遇，各级政府在灾害应急技术创新方面应具备超前的战略眼光，综合布局地震应急协同的“产学研用”融合创新体系，全面提升应急协同监测预警、协同应急通信、协同灾区管控、协同指挥决策等领域的现代化与信息化程度。