武汉市地质灾害防治体系建设及发展策略探析

2021-12-05廖祥东李云王中武李依平王兵罗顺林

城市与减灾 2021年6期

廖祥东李云王中武李依平王兵罗顺林

引言

武汉市是国家战略意义的重要中心城市、长江经济带核心城市，是湖北省“一主引领、两翼驱动、全域协同”战略布局的核心。当前武汉市迎来多重国家战略机遇叠加，城市化进程加快的同时也加剧了地质灾害的发生和发展，对人民生命财产构成较大的威胁，严重制约了城市经济社会发展建设。

本文对武汉市地质灾害综合防治体系建设的现状进行了总结，分析了综防体系建设面临的困境与挑战，从多方面探索今后综防体系建设的路径，为城市综防体系建设工作提供参考。

地质灾害现状

(一）地质灾害类型及特点

武汉地处长江、汉江交汇处，属亚热带湿润季风气候，年降水量1150～1450毫米；北部为低山丘陵区，中部为长江中游平原，南部为丘陵、垄岗区。区内自北向南分布8个隐伏岩溶条带；市内淤泥质软土广泛分布。区内地质环境条件复杂，降雨时空分布不均匀、人类工程活动强烈，存在岩溶地面塌陷、地面沉降、滑坡、崩塌、不稳定斜坡、泥石流六类危害严重的地质灾害。

根据《武汉市地质灾害防治规划(2016—2020年）》，市内地质灾害中-高易发区面积为1734.93km2，占全市面积的20.25%。2021年初排查确认，全市现有地质灾害隐患点68处，地质灾害隐患遍布全市。整体上呈现斜坡类灾害规模小危害大，地面塌陷灾害分布广隐蔽性强，总体表现为灾害点分散、突发性强、预防难度大的特点。

(二）地质灾害灾情与危害

自1990年至今，市域内地质灾害累计已造成4人伤亡，直接经济损失达7892.6万元。地质灾害曾造成武汉市重大经济损失和严重的社会影响，如2014年9月5日，江夏区金水河两岸发生地面塌陷，造成2座楼房和17间平房部分倒塌，近百村民紧急疏散(图1）。

图1 江夏区法泗镇发生严重地面塌陷

经2021年初排查确认，市内受地质灾害威胁人数约8696人，受威胁资产达19924.5万元；区内险情等级为中-大型共34处，占比50%。近年来，伴随城市建设的快速发展，在自然和人类工程活动因素综合作用下，地质灾害突发、频发的趋势日益显现，地质灾害风险具有不确定性，地质灾害防治形势依然严峻，防治任务艰巨。

综合防治体系建设现状

基于城市运行安全、地质灾害防灾减灾和长效防治3个方面的需求，武汉市自2018年开展了地质灾害综合防治体系建设。

根据武汉市地质灾害综合防治体系建设(2018—2022年）实施方案，总体目标为:立足“群专结合”，深化“四位一体”网格化管理模式，打造湖北“四化四全”地质灾害综合防治体系，即建立精细化调查评价体系，夯实全地域的防治基础；建立专业化监测预警体系，实现全过程的风险管控；建立科学化综合治理体系，实现全方位的生命生活生态保障；建立信息化技术支撑体系，实现全手段的防灾减灾救灾能力提升，到2022年，形成基础扎实、预警及时、治理有效、信息畅通和支撑有力的地质灾害综合防治格局，更好地服务武汉高质量发展。围绕总体目标，武汉市部署了调查评价、监测预警、治理与搬迁避让、能力建设、信息化五大工程。

(一）调查评价工作不断深入

调查评价工作是地质灾害防治工作的先导性措施。近年来，武汉市不断加强地质灾害专项调查评价工作，工作精度逐步由粗到细、调查评价范围由面向重点区段延伸，已完成了1:10万区划(2006年）、网格核查(2017年）、岩溶塌陷专项调查(2012—2016年）等工作；综防体系建设期内，完成1:5万详调(2019年）、1:5万风险调查评价(2019年）等工作。

(二）监测预警网络逐步建立

建立了市、区、街道、社区四级群测群防网络，推进“四位一体”网格化管理工作，“人防”体系进一步完善。已建成了市级地质灾害精细化气象风险预警信息平台，实时发布多期地质灾害气象风险预警信息；地质灾害专业监测工作稳步推进，已建成7处斜坡类灾害、2处岩溶地面塌陷的三级专业监测点；已建成的专业监测站点实现了数据流多点同步传输和显示，基本实现了各层级之间互联互通，“物防+技防”措施逐步落实。

(三）综合治理防治效果显著

综防体系建设期间，武汉市有计划、分批次实施了工程治理和搬迁避让，已完成1处地质灾害隐患点的搬迁避让，53处地质灾害点实施了排导、拦挡和支护等工程治理，使得5177人、27047万元资产及相关建筑物、工商业设施避免了地质灾害威胁，保障了人民群众生命财产安全。

(四）机制法则不断健全

武汉市各级政府历来重视地质灾害防治管理，实行了地质灾害防治分级管理，组织管理体系不断完善，成立了市、区级地质灾害防治工作领导小组及应急小分队，建立了基层快报、专业队伍快速出击的应急体系，应急处置能力不断增强。

结合地区特点，武汉市先后出台了《武汉市山体保护办法》《武汉市深厚软土区域市政与建筑工程地面沉降防控技术导则》等相关技术规定，开展了“屋场式”“村院式”简易应急演练地质灾害隐患点全覆盖，利用多种形式开展地质灾害防治政策及科普知识的宣传活动，地质灾害防治科普宣传与培训工作成效显著。

(五）信息化建设不断推进

综防体系建设期内，在“武汉市地质环境与矿产资源管理信息平台”的基础上，建成了全市地质灾害防治基础数据库和全要素“一张图”(图2）；完成了地质灾害网格化巡查微信小程序的开发工作，实现了网格员现场填报、拍照、上传和实时报灾。

图2 武汉市地质环境与矿产资源管理信息平台

综防体系建设期内，通过工程治理、搬迁避让、核查销号等综合措施，地质灾害隐患点数量从2018年的83处降至2021年的68处(表1）。近四年累计核销隐患点50处，虽每年均有新增，但总数呈现下降的趋势。

表1 武汉市2018—2021年地质灾害隐患点数量一览表

综上，武汉市地质灾害综合防治体系实施以来，在调查评价、监测预警、工程治理与搬迁、能力建设及信息化等方面起到了积极成效，全市地质灾害隐患点数量呈现下降趋势，各隐患点防治有序、措施到位，减灾效果显著；地质灾害防治实现了从单一的灾害防御向综合系统防灾减灾转变、从减少灾害损失向减轻灾害风险的转变，为武汉市经济发展、构建和谐社会做出了应有的贡献。

综合防治体系运行中的主要问题

武汉市地质灾害综合防治体系建设取得了重大成效，但同时，我们应该看到，武汉市地质灾害防治形势仍然严峻，防灾减灾过程中仍存在诸多困境和制约因素。

(一）防治严峻形势仍需再认识

未来几年是武汉建设“国家中心城市”的重要阶段，同时也是极端天气高发期和重大基础设施建设的高峰期，自然环境和人类活动等多重因素相互叠加，使地质灾害防治工作依然处于易发、频发的高风险期。其中市域内岩溶地面塌陷灾害严重，在国家中心城市和省会城市中极为突出；市域内低山丘陵、城区老边坡屡次发生险情，居民建房削坡、工程建设引发斜坡类地质灾害呈上升态势，需引起足够的重视(图3）；汉口后湖片区深厚软土分布区内建(构）筑物和市政道路地面沉降地质灾害多发，伴随着武汉市轨道交通的建设以及地下空间开发利用，软土地面沉降问题将日益突出(图4）。

图3 切坡建房引发灾害

图4 地面塌陷阻断交通

协调地质灾害防治与城市建设的关系，成为今后地质灾害防治工作的重点，需要迫切认清形势，化压力为动力，推动地质灾害防治工作成效进一步提升。

(二）综合防治体系具体工程建设尚有局限性

现阶段基本建立了武汉市地质灾害综合防治体系架构，但距离“四化四全”的目标、长效防治的需求还有一定距离。

在工作量大、经费投入有限的情况下，地质灾害调查评价工作覆盖面窄、精度不高，1:1万精度的重点集镇地质灾害调(勘）查工作尚未开展。

地质灾害的突发性和多成因性，使得对地质灾害的监测预警难度较高，特别是岩溶地面塌陷，虽然先进的技术手段有所使用，但对于预警预报的应用程度偏低。

地质灾害治理工程投入较大，但部分工程存在投入产出效益低的问题；同时，突发性地质灾害治理以应急治理和简易处置为主，工程后续需要及时跟踪治理效果。

基层行政管理与技术支撑等防灾能力建设，与完成繁重、艰巨的地质灾害防治工作任务间存在较大的差距，尤其是在地质灾害隐患较大的山区基层。

地质灾害“防”的意识仍显不足，在地质灾害的防治中，人们偏重于地质灾害已经发生后的抢险救灾和恢复治理，对于预防的重视程度不足。

(三）防治经费渠道仍需拓宽

截至2020年度，武汉市地质灾害综合防治体系建设累计投入资金4052.73万元，中央和省级财政投入合计占比76.07%；上级批复资金总体呈逐年增长趋势(图5）。各级财政地质灾害防治专项资金为地质灾害防治工作起到了积极的促进作用，但目前地质灾害防治资金投入渠道单一，以政府财政投入为主。资金投入与管理直接关系到防灾减灾工作的开展，尤其是当资金投入不足，将会成为地质灾害综合防治体系建设工作难以突破的瓶颈。

图5 武汉市地质灾害综防体系建设资金投入(按实施年度）

综合防治体系建设发展策略探析

武汉市地质灾害综合防治体系作为一项防灾减灾系统性工程，是一项利国利民、长远而艰巨的任务，也是一个高投入、需要全社会参与的工作，目前处于探索与完善阶段。基于地质灾害综合防治体系建设现状和存在的不足，为进一步做好防灾减灾工作，结合其他地区经验，笔者认为应从以下三个方面进行完善，推动武汉市地质灾害防治工作再上一个新台阶。

(一）完善地质灾害防治保障制度

地质灾害综合防治体系建设需通过健全的法规制度、有效的运行机制及全民参与的环境才能保证综合防治体系建设的良性运转。

一是健全地质灾害综合防治法规制度。通过健全地质灾害综合防治法规、运行机制和支持性政策，为武汉市地质灾害综合防治工作有效运行保驾护航。建议制定《武汉市居民削坡建房活动和工程建设活动引发地质灾害防治办法》，从源头上遏制、解决城乡居民削坡建房和工程建设引发地质灾害的问题。建议制定《区(街道）域地质灾害风险隐患双控管理工作手册》，阐述地质灾害风险隐患平时常态管理、战时闭环管理、源头预防管理和责任落实管理等各个环节，指导区、街道级地质灾害风险隐患双控管理工作。

二是强化政府的主体责任。将地质灾害防治列入各级政府绩效评估和责任考核中，加大监督检查，确保防治工作各项目标任务落到实处。

三是强化地质灾害风险意识。各级政府应鼓励社会力量参与地质灾害防治工作，继续加强地质灾害防治知识普及宣传，引导市民积极参与防灾工作。

(二）推进地质灾害防治工程建设

根据自然资源和规划主管部门的职能职责，按照“全力防、配合救”的要求，结合武汉市地质灾害发育特点，应加强调查评价和监测预警工程的建设，建议对应的资金投入合计占比达到50%以上，打造区域特色亮点。

一是继续加强地质灾害“三查”工作。各级政府应做好地质灾害巡查、排查工作，提高地质灾害早期识别能力，对发现的地质灾害隐患逐一登记，建立动态数据库，纳入网格管理中。

二是推进调查评价项目落地。在已有工作的基础上，建议逐步落实江夏区金口街、东湖新技术开发区光谷科创大走廊等重点集镇街区的1万比例尺高精度地质灾害调(勘）查工作；逐步实施更大比例尺的山地丘陵中小学校、隐伏岩溶条带人口聚居区等重点区段专项调查评价工作(图6）；未来将“以点带面，全域推进”，逐步对全市域范围内有人居住的斜坡单元、岩溶条带区段和软土地面沉降区段进行全面调查，建立信息卡，做到“一坡(区段）一卡”对应明确风险等级，进一步深化我市地质灾害风险精密防控工作。

图6 洪山区烽火村某处地面塌陷

三是持续做好监测预警工作。一要切实落实群测群防措施，持续巩固“四位一体”网格化管理工作成效，加强监督检查和培训指导，充分发挥基层第一防线作用。二要加强重点区域(段）监测预警，力争实现地质灾害隐患点及重点区域监测预警全覆盖。三要科学开展会商研判，加强资源整合，全面提高地质灾害群测群防和监测预警水平，力争提前2小时发布地质灾害预警信息。

四是加强工程治理项目的论证。建议地质灾害治理与搬迁避让工程部署向黄陂区、新洲区等丘陵山区倾斜，强化治理项目前期论证工作，做到工程治理有的放矢；积极拓展地质灾害治理思路，将地质灾害治理与生态环境保护、美丽乡村建设项目等有机结合；对应急治理或简易处置的地质灾害做好后续跟踪监测，对已有治理工程的防御能力和病害进行全面检查。

(三）加大地质灾害防治保障力度

地质灾害综合防治体系不仅需要具体工程，而且须配备相应的综合性保障措施，主要包括技术支撑和资金保障两方面。

一是不断强化地质灾害综合防治技术支撑。一要加强各级地质灾害防治工作机构建设，特别是基层队伍建设，加强培训，整合充实管理工作人员。二要提高技术支撑单位技术服务水平，逐步实现队伍“精兵”加“现代化装备”，采用卫星遥感等手段有效提升地质灾害隐患早期识别水平；加强地质灾害监测仪器、通信设备、信息系统建设，提高预警预报水平与应急处置的能力。

二是多元化防灾减灾资金投入渠道。亟待建立以政府投入为主、社会各界多渠道支持的地质灾害防治经费筹措机制，逐步建立综合防灾减灾资金投入与管理保障体系。为确保年度地质灾害综合防治体系建设专项资金，建议尝试以下几项举措来保障:(1）鼓励、激励社会团体对防灾工程与设施进行投资，并采取切实可行的税费减免措施等。(2）采取发行债券方式筹措地质灾害防治资金。(3）增加防灾安全税、土地使用防灾设施费等税收措施。(4）通过将责任单位安全生产许可证与地质灾害防治挂钩，约束和督促责任单位开展地质灾害隐患的防治工作。