有的放矢与宽严相济：韩国图书出版业监管启示

李华成 刘远军

(1.长江大学 法学院，湖北 荆州 434023；2.重庆师范大学 新闻学院，重庆 400067)

多年来，韩国图书出版业一直位居世界前十。2017年，韩国开始实施振兴出版业的第四个“五年计划”(2017～2021)，旨在以图书实现飞跃的文化强国，加强出版生态环境的自生能力。产业监管是指国家及其授权组织依据相关原则，以实现行业发展为目标，通过督查、检查、抽查、巡查等措施，采取奖励、惩罚等手段，从实体和程序等方面对进入产业的实体和行业中的事件行为所进行的监督管理。梳理韩国图书出版监管的内涵和特点，剖析其得失，对重构中国图书出版监管机制具有一定启示。

一、韩国图书出版业监管的外在特点

产业监管是国家的重要职能，更是行业目标得以实现的重要手段。韩国图书监管发展至今已较为成熟，具有依据全面、变化灵活、落实细致等特点。

(一)宏观产业规划和具体法律规则相结合的监管依据

出版业是韩国文化产业的重要组成部分。早在1986年，韩国在第六个经济发展五年计划中提出，“文化的发展与国家的发展同步化。”[1]1990年，韩国政府颁布《文化发展十年规划》。1993年，政府又出台“文化繁荣五年计划”。在这几个重要的文化发展规划中，作为文化产业重要分支的图书出版业的发展管理问题均被提及。1999年，韩国正式确立“文化立国”方针，随后便开始着手按照文化产业具体门类分别规划引导管理。2003年，韩国文化观光部公布《出版、印刷文化产业振兴发展计划》，这是韩国首次针对出版业制定规划，也是振兴出版业的第一个五年规划。时至今日，韩国已从国家层面连续制定4个出版业五年规划。文化产业总体规划和出版业振兴发展具体规划，共同作为韩国图书出版监管的政策依据，正发挥着重要作用。

韩国一向重视文化立法，在图书出版业领域已出台了多部一般文化产业法和特定出版产业法，基本做到了出版监管依据的法治化。1999年，韩国发布《文化产业振兴基本法》(2007年修订)，2010年又公布《创意产业振兴基本法》，这两部基本文化法，确立了文化及其相关产业的发展战略和方向。2000年以来，出版业已逐渐成为直接的立法领域。2002年，韩国颁布《出版与印刷振兴法》(2007年修订)，2018年韩国第3次全面修改《著作权法》，对出版社、印刷厂等出版业的主体及其行为予以规定，并在人才培养、资金支持、市场监督、组织管理等方面为图书出版业的发展确定了方向。

(二)根据市场需要和规划目标不断变革监管方式

韩国政府十分重视市场动向，经常依据图书市场的变化不断调整监管手段。以价格监管为例，为维护市场秩序，韩国曾多次调整图书价格。20世纪50年代以来，图书在韩国一直是作为一般商品自由流通。为扭转图书降价横行导致的市场混乱，1977年韩国开始尝试图书定价销售制，并在1981年的《公平交易法》中予以明确，图书定价制促进了出版业的发展，使得图书出版发行总量剧烈增长，也使大量书店涌现并开始向规模化发展。20世纪90年代以来，因网络书店大量兴起，韩国在《出版与印刷振兴法》中适度调整图书定价销售制，允许网络书店在定价10%以内降价销售。本世纪初，鉴于国内大型书店折扣竞争激烈，韩国政府于2003年规定，图书折扣不能高于19%。为进一步培育做大图书产业，维护图书出版商的利益，韩国于2014年又作出规定，图书折扣不能高于15%。

除此之外，韩国不断地根据形势变化，调整图书出版业发展规划。为实现调整后的产业规划目标，韩国非常注重修改相应的监管法规。韩国第一部出版业的基本法是2002年颁布的《出版与印刷振兴法》，该法出台后不久，便与2003年韩国文化观光部提出的《出版、印刷文化产业振兴发展计划》即第一个出版业五年规划的要求有一定的距离。2005年4月，韩国在该法实施2年后便开始酝酿修订。2007年韩国国会通过了《出版文化产业振兴法》，全面替代了实施仅有4年的《出版与印刷振兴法》。

(三)职责明确的监管主体和目的鲜明的监管举措

韩国对出版业的监管基本形成了小政府和大协会的管理模式，各主体权责比较明确具体。在政府层面，1994年韩国在文化观光部下设立文化产业局，主要负责包括出版在内的文化产业中长期规划和政策的制定；2001年，韩国成立文化产业振兴院，它属于综合文化产业的支援机构。在协会层面，大韩出版文化协会旨在确保出版自由；韩国刊行物伦理协会则担负对出版物内容合法合规的审查之责；韩国文艺学术著作权协会则是专为保护作品著作权设立。

韩国比较重视用激励措施实现监管目的，其中正激励手段较为丰富。为促进全民阅读，培育国内出版市场，除积极举办各类读书、读后感有奖征文活动外，韩国还对推进国民阅读做出突出贡献的个人颁发总统勋章。[2]为解决出版主体资金恐慌，2017年韩国采取了出版业的紧急运转资金融资、信用保证基金提供、受害出版社图书优先购买等举措。[3]

二、韩国图书出版业监管的内在目的

制度作为一种价值存在,必然承载着特定的内在目的。剖析韩国图书监管的相关政策，可以发现，其蕴含着“不管”“严管”和“厚爱”三种截然对立的监管原则，但三者之间又是一脉相承的，目的均在于最大化地促进图书出版的市场化、产业化。

(一)助推产业野蛮生长的不管

韩国对出版市场主体主要采取尽量不管的原则，尤其在准入问题上来者不拒。总体而言，韩国对出版主体的准入条件和准入程序一直在不断放宽简化。1987年，原本对出版社进行严格管控的韩国政府，开始实施出版业登记自由，使得出版社的数量由1987年的3000家猛增至1988年的4397家，同比增长约46%。2003年，韩国政府进一步放宽并简化出版社的准入条件和程序，从登记制改为注册申告制。该政策实施以后，韩国出版社数量呈现井喷式增长，根据韩国出版文化产业振兴院《出版产业现状调查》报告，2006年有27103家出版社，2014年登记的出版社则更是高达42698家。

韩国对市场主体尽可能少管，对出版主体具体经营听之任之。韩国政府将出版社经营行为交由市场管理，并不对各类图书发行种类、总量等具体问题进行预警提示，如自然技术科学、综合类、宗教类等图书一直在韩国各年度发行图书种类排行中居后，多年来上述类别图书的新书发行册数也明显少于其他类别的图书。对上述常年出现的结构失衡等问题，韩国政府并没有采取有效行政措施去干预。在微观领域放任式监管之下的韩国图书显得良莠不齐，形态各异，部分图书的份量明显不足。据统计，韩国儿童图书的平均页数非常少，2005年为85页，2006年为105页。[4](P107～109)

此外，韩国对经营不善的出版主体采取视而不见的态度。相对于韩国出版市场的现有容量，韩国出版社数量显得过于庞大，一直以来，注册后并没有进行任何经营活动的韩国出版社数目惊人。韩国每年都有相当比例的出版社没有出版过一本书，对于常年没有经营行为的出版社，韩国政府并没有采取措施将其清理出去。2005年，韩国22307家出版社无任何业绩，该年度已发行的43598种图书是由9.2%的出版社完成的，而截至2015年底注册的出版社有近5万家，年度有业绩的出版社仅为6400家。[5]

(二)维护产业健康生长的严管

韩国对非法图书产品和非法出版行为的惩处十分严格。一方面，监管着眼于非法图书产品，监管部门一直在下大力气，采取多种手段努力清除有害出版物。文化观光部作为韩国图书出版执法统一协调机构，不定期清查淫秽、暴力出版物并集中销毁，对特定从业人员予以刑事处罚，对出版社予以行政处罚等。另一方面，监管着眼于非法出版行为。韩国刑法将未经作品权利人许可的二次使用、非法发行、不明示作品来源等版权相关行为定性为犯罪，并通过著作权法第141条，对侵犯版权行为实行双罚制，侵犯著作权的当事人及雇主均属于处罚对象。[6]

韩国监管还注重对正常出版市场秩序的维护，严厉打击扰乱市场行为。价格是影响市场波动的重要因素。为促使市场稳定有序，2002年韩国将图书定价制以立法形式固定，并对处罚主体、程序进行了明确规定。对于违反图书定价制的业主，赋权更便于执法的地方当局，使其有权调查、通报和罚款，鼓励顾客举报违反定价制却不给发票凭证的书店。2003年以来，图书定价制正式实施，韩国图书市场混乱的局面得到根本改观，出版行业、书店行业开始出现新气象。[7]

(三)促使产业茁壮生长的厚爱

韩国监管部门十分重视并下大力气去扩大韩国图书市场。一方面，韩国主管部门大力培育刺激国内图书市场。2007年韩国颁布《读书文化振兴法》，成立了读书振兴委员会，制定读书振兴计划，并将每年9月定为全国阅读月。在2008年开始实施的第一个5年计划中，文化体育观光部在阅读推广基础设施、各类阅读推广活动以及弱势群体阅读保障等项目上投资116亿韩元。[8]另一方面，韩国采取多种措施，积极拓展国际图书市场。国际书展是与国际出版公司面对面沟通、交流、建立良好合作关系的重要平台。[9]自2000年以来，韩国文化观光部、文化产业振兴研究院已在多个亚洲国家设立办事处，并不断在国际市场寻找布局机会。2005年韩国以主宾国身份参加法兰克福书展，2006年韩国在本土举办首尔国际书展，2015年后每年支持承办中韩图书版权贸易洽谈会。在韩国政府的直接推动下，其海外图书市场在不断扩大，版权贸易额正逐年递增。

韩国图书管理部门还直接参与产业发展，帮助提高产业能力。早在上世纪80年代，韩国就开始谋划搭建硬平台，实施出版业产业集聚计划。1994年韩国开始筹备规划建设坡州出版文化产业城，1997年将其定位为国家级产业园并于1998年开工，2002年开始鼓励国内企业入驻，在政府支持下现已有2000余家企业进入，成为亚洲出版文化的重要集聚地。同时，韩国还注重整合产业链，搭建软平台，以提高图书出版业的产业效率。2002年为解决传统流通模式下出版、流通、书店之间重复贸易产生的高退货率以及物流费用占比偏高的问题，韩国国库投入31亿韩元，支持建立全国性的出版综合流通平台，建成了包括图书分类系统、自动化入库系统、自动化运送和仓库管理系统等信息化平台。

三、韩国图书出版业监管对中国的启示

韩国式监管在促进出版产业发展中发挥了巨大的作用，但图书出版过于产业化，可能会影响国家的文化安全。我国图书出版业要实现文化安全和文化繁荣两大目标，对监管的要求无疑更高，监管依据必须定位合理，监管必须围绕大产业和好产业进行，监管举措必须有的放矢，宽严相济。

(一)监管依据定位：高位阶、全覆盖、保稳定

1.监管依据要高位阶

政策法规效力是由其位阶决定的，法规在体系中处于不同位阶，其效力也是不同的。高位阶是政策法规能够有效实施的重要保证。当前，我国图书出版法规主要以行政法规和部门规章的形式出台，这在我国现行法律体系中的效力地位显然偏低。在实际操作中，层级低的部门规章也很少能够进入执法和司法层面，我们应该对现行出版监管法规“提档升级”，考虑以《出版管理条例》为基础，适时制定统筹整个出版业的《中华人民共和国出版法》。同时，要在相关高位阶的法律中明确相关图书出版监管问题，如需要在著作权法中强化版权保护，需要在图书馆法中对各类图书馆功能进行重新定位，需要增加对图书馆的扶持资助等。

此外，还要进一步重视运用高级别的产业规划，加强对图书出版的监管指导。我国非常重视行业规划对国民经济发展的管理指导，在2009年国务院发布了我国的第一部文化产业专项规划即《文化产业振兴规划》，国家新闻出版广电总局又分别于2007年、2011年、2017年出台了出版业五年发展规划。国务院出台的文化产业规划文件的效力层级较高，但聚焦于图书出版业的篇幅相对有限；新闻出版总局制定的出版产业规划尽管专注行业，但基于其部门属性层级偏低，无法从整体上有效把控行业周边。基于图书出版业的特殊性，相关规划的出台应当上升为党中央和国务院层面，由其通盘谋划，科学制定，增强权威性。

2.监管领域要全覆盖

出版业是由相关主体共同参与的产业体，任何一个主体没有纳入监管中来，都可能对其他主体的活动乃至于整个行业发展造成影响。以韩国为例，其将印刷厂与出版社纳入同一部法中予以管理，即《出版与印刷振兴法》，在准入上同样采用注册登记制。我国现有出版管理制度中，涉及印刷厂、出版物流商、书店等出版市场主体监管的法规明显偏少，甚至是基本没涉及对周边主体准入、组织运转等问题。在实际运行中，印刷厂直接影响图书印刷质量，物流商事关图书流通速度，书店直接决定图书服务终端，监管法规需要对上述主体的准入条件、退出机制等问题予以规范。

监管的目的是促进产业发展，要构建大监管机制，要尽可能覆盖出版发行的所有行为。出版管理需要监管的地方很多，宏观上而言，要管产业发展导向，管产业结构，管行业规划，管产业总量；微观上来说，要管图书质量，管图书价格。放权要适度，监管是厚爱。相关部门和组织要积极作为，要从有利于产业发展的角度多提醒，多介入，要避免出现韩国在图书出版宏观管理上的战略失误，不在国内出现出版主体总量失控、出版导向过于商业化的资源浪费；要注意不犯韩国在微观管理上的“懒政”错误，不让印刷纸张质量不过关、版面设计排版荒唐、内容明显偏少的图书在国内市场出现。

3.要保持监管适度稳定

社会关系具有相对稳定性，在其内容和性质发生变化之前，不能对调整该社会关系的法律法规随意废止或修改。制度的快速变化可能对行业已形成的关系构成破坏，要防止频繁地出现韩国式基于政策规划需要而快速修改出版法规的情况。我国同样需要注意监管机制的适度稳定，现行出版监管的主要依据是国务院颁布并于2002年施行的《出版管理条例》，但现已先后于2011年、2013年、2014年和2016年进行了四次修订，修订是必要的，但修订更应科学，要做好修订的评估工作。

当然，监管依据要稳定的内在要求并不意味着监管制度不能修改。过去70年，我国出版业从建国初人民出版社负责编辑出版、新华书店负责发行、新华印刷厂负责印制的社会主义国家出版走到了今天的放权让利，让市场配置图书出版资源，我国出版监管也必须相应地做出调整。近年来，随着网络出版火爆，数字出版兴起，阅读观念发生变化，图书监管要不断调整，避免缺位，未来一段时间还需要尽快解决众筹出版的监管失位、网络出版的监管乏力等新问题。

(二)监管目标确立：围绕构建大产业和好产业

1.实施以培育大产业为目标的宽监管

大产业首先需要有更大的国内外大市场，监管必须以培育大市场为重要目标，我们要继续培育国内图书市场。国内图书市场潜力巨大，需要图书管理部门加大培育力度。就图书购买而言，阿里巴巴图书数据显示，2018年国内人均购买纸质书为5.5本，而德国平均购买12.2本；就图书阅读而言，人民网报道数据显示，韩国成年人年平均阅读量是中国的2倍，为9.2本。此外还要深入拓展国际图书出版市场。图书进出口贸易逆差在我国长期存在，以2018年为例，我国共进口出版物10多万种，4069万册，出口1701.4万册；共输出版权12778项，引进版权16829种。[10]管理部门需要多出激励举措，要加快引导越来越多的中国图书走出去，尽快扭转不利局面。

大产业离不开更多市场主体的参与，监管时需要注意培育产生更多的市场主体。一方面，需要适度增加图书出版主体。我国人口约是韩国的27倍，但我国出版社500多家，而韩国近5万家，相比较而言，韩国出版社过于饱和，而我国出版社则过于稀缺，广阔的图书出版大市场的形成需要数量众多的主体推动。另一方面，需要适度增加民营和外资图书流通主体。流通是商业性更强的行为，我们更注重流通安全快捷，要进一步放开对这一领域的准入限制，鼓励更多民营和外资参与到图书流通中来。与此同时，还需要鼓励更多主体参与到图书馆和书店建设中来。图书馆和书店是图书服务终端，需要有更多的终端服务平台，方便快捷地服务广大读者。

大产业还必须有足够丰富的产品，我们要适度放宽图书出版的数量和范围监管，进而解放生产力。2018年，我国出版图书有50多万种，发行总量达90多亿册，位居世界第一。但人均上，无论是品种还是印数都不算多，平均每人还不到7册，若再去掉教材教辅等发行量极大的图书，人均占有量更远远落后于韩国、美国、德国等图书市场发达国家。上世纪90年代起，国家对书号采取计划审批制管理，即对书号采取数量控制政策。[11]严格的数量监管机制可以有效预防市场过剩，但也可能使得市场得不到充分释放。作为监管部门，应鼓励创作出版，要适度放宽经营数量监管，以便产生更多的作品。同时，还要适度放宽经营范围监管。一直以来，国家通过审批出版社经营范围来确定出版社之间的产品分工。经营范围许可制能够在一定程度上实现图书出版的地理布局和系统布局的平衡，但由此导致出版社间的产品竞争不够，出版社的图书产出动力得不到更好的激发。

2.实施以培育好产业为目标的严监管

好产业需要好的软环境，软环境离不开严法律。我们要以严格的标准惩处不当的市场行为。政府不是市场参与者，但政府是好产业的设计者，是健康有序开放市场环境的维护营造者。现阶段不正当竞争出版行为有盗版盗印、虚假宣传、不当价格等表现形式。[12]我国的出版产业要后来居上，必须高起点规划和高标准建设，必须对危害市场秩序的一切行为实施零容忍，要重视刑罚手段和市场退出机制在好产业形成中的重要作用。

好产业需要好的硬产品，要以严格监管的标准努力让中国图书市场不出现低劣图书。一方面，要继续高标准地严格进行审批审查。图书出版领域主流意识形态面临的挑战不容忽视[13]，作为特殊产品的图书，更应当对其内容予以从严监管，要从源头上在其进入出版环节之前开始实施监管。另一方面，要严格清理市场上已出现的非法出版物。作为特殊商品的图书，其内容必须合乎伦理价值、道德规范、法律底线，要对那些涉黄、涉暴、错误意识形态的非法出版物严厉查处，使其在图书市场上无处遁形。

(三)监管时机选择：形成事前、事中、事后相结合

1.对出版关键问题继续进行事前监管

要继续保持对部分市场主体主要是出版社的准入进行审批监管。图书的精神产品属性决定其具有一定的政治属性，特殊产品服务的生产制造商采用严格准入制度，是绝大多数国家的惯常做法。我们应当坚定不移地对出版主体采取审批模式，避免市场出现政治不合格、专业不过关的出版社。当然，主体准入的事先审批制并不意味着是限制主体进入产业，事前审批可以适度放宽准入条件，简化审批流程，缩短审批时间，同样可以使更多具备相应资质的主体产生。

此外，要继续保持对图书产品出版前的内容进行审批监管。图书产品对人的影响是无形的、深远的，要高度重视与主流价值不符、政治立场严重错误的图书所产生的流毒。我国书号审批制的主要目的就是防止市场出现违禁书，实践证明，这一出版前审批制对净化图书市场、纯洁群众心灵起到了重要作用。

2.不断加大对出版过程的事中监管

要认识到事中监管目的并不在于惩处，而在于维护产业的正常发展。监管本身就是针对市场活动而言，事先审批是预防式监管，十分重要但不能防止和根除市场乱象。在事中监管中，监管主体要更多地采用约谈、提醒、告诫等监管手段，用好执法警示，对存在违法可能的行政相对人给予预警提示，对可能的出版市场商业风险予以告知提醒，构建图书出版中监管部门与的合作式监管，达到减少监管成本和提高监管实效的目的。

要加大出版过程中的监管频次，切实发挥监管渠道的威慑力。在图书出版市场监管中，在适度限制和科学规范图书出版监管部门的行政裁量权的基础上，要实施对被检查对象和检查人员的双随机抽取机制。要建立定期和不定期相结合的检查、巡查机制，使图书出版市场主体随时处于一种公正严格的监管状态，做到不越雷池，合法经营。

3.落实并强化事后监管奖惩效果

要重视正激励监管手段的继续运用和大力宣传。在事中监督中，虽然会涌现出一大批守法经营的出版主体和优秀的图书成果，但还是要加强宣传，弘扬优秀，鞭策后进，让监管事半功倍。图书出版业过去所施行的财税资助、评级定级、嘉奖表彰等方式仍应继续实施，并且要在全行业加大宣传力度，树立一批行业优秀典型和标杆，激励更多出版主体争优创先。

此外，还要强化负激励监管手段的严格实施和广泛宣传。对危害出版业的行为和非法出版的图书，要毫不手软地严厉打击，要敢于运用最严厉的刑事手段，要善于运用较严厉的行政处罚，使其不敢再犯。对于图书出版中的违约行为，要在法律允许范围内支持守约方，让违约者顶额索赔。

(四)监管效果保障：“双专”和“双效”

1.要有专门监管部门和专业监管人员

基于承载履行国家意识形态和舆论宣传阵地的重要职责，图书出版需要接受中宣部和新闻出版总局的监管指导；基于图书出版的生产流通性和图书自身的文化性，政府的文化部门和市场监管部门应当对出版相关行为担负监管之责。出版业由党的机构和政府机构共同管理，是中国实际所需，多龙治水并不是坏事，但需要明确职责、合理分工，确立牵头部门或工作组，理顺管理体制。行业自律是政府监管的重要补充，目前中国出版协会等行业组织的监管职权还未能充分发挥。应加快行业组织机构的设立和行业规范的出台和实施，以行业自律为基础，畅通民众与社会组织的监督渠道。[14]

图书出版监管的技术性要求很高，从监管政策制定的科学性，到出版物内容的正确适当性，非常复杂。这些工作除了需要懂宏观管理的通用人才，还需要大批熟悉特定学科的专业人才。我国可以适度借鉴韩国多协会组织参与部分监管的模式，充分利用协会专业人员相对集中的人才优势。同时，高素质出版专业人才的需求是持续性的，要继续重视对高素质图书出版专门人才的培养，鼓励支持高校出版学科与出版行业协同培养出版专门人才。

2.要用高效率监管方法争取更好的监管效果

重视用现代化的监管手段取得好的监管效果。监管主体应学会利用大数据、物联网等现代信息技术，统筹整合抽查抽检、违法失信、市场定向监测、行政执法、投诉举报、市场监管等信息，利用云平台对图书出版市场活动的风险加以科学评估，及时发现和应对风险。在此基础上，要将有限的市场监管资源优先配置到高风险的出版区域、出版主体、出版活动的监管中，进而取得最大的监管效能。

要重视鼓励社会监督，使其成为机构监督的有益帮手，进而取得更好效果。要发挥会计事务所、消费者协会、公证机构、律师事务所等专业服务机构的监督作用，要健全社会公众参与和媒体舆论监督机制。通过政府部门、行业协会、第三方机构、公众、传媒的合作共治，实现对图书出版的巧监管。

四、结语

我国图书出版监管是基于中国特色社会主义出版体制而生，现有监管机制考虑到了图书出版的意识形态属性和产业经济属性。韩国的图书监管则完全以服务出版产业高度市场化为导向，在推动产业快速发展上有一定可取之处。我们应当摒弃监管就是严管的错误理念，要从监管目的出发，学会并善于运用正激励监管手段，促进行业健康发展。完善图书出版监管机制并不是一成不变的，它必须与国家文化事业和文化产业发展规划相适应。

当前及今后一段时间，图书出版业现人民群众对美好文化生活的向往为目标，这就要求图书出版业要实现快速发展，高质量发展，在这一过程中，必须加快探索建立能充分体现党的意识形态、符合市场经济规律、推动出版产业跨越发展的新监管机制。