弹窗广告的治理困境与立法破局

近期，工信部启动了为期半年的互联网行业专项整治行动，其中最受社会关注的是，弹窗广告被列为重点整治对象。事实上，几乎每位网民都曾遭遇弹窗广告的霸屏式侵扰，诸如“弹窗信息标识近于无形、关闭按钮小如蝼蚁、页面伪装瞒天过海、诱导点击暗度陈仓”等乱象，不仅使网民深陷“躲不了、关不掉、赶不走”的烦恼，而且随时可能掉入虚假营销、暴力色情、信息诈骗、木马植入等陷阱。更令人困惑的是，监管部门近年来已多次对弹窗广告实施整治，但在收获阶段性成果后，很快又会乱象复萌，最终导致治理成本与效益的巨大反差，甚至难免运动式执法之嫌。那么，此轮整治能真正打破这一治理困境吗？

这就不难理解，在舆论场中始终存在着彻底禁止弹窗广告的呼声。然而，这种看似一劳永逸的治理方案，并不符合互联网时代的现实逻辑。应当看到，互联网产品“免费使用”的通行模式，促成了互联网的高速发展和普惠众生，但天下并无“免费的午餐”，广告收入是互联网企业得以生存的支撑，而容忍广告则是网民得享免费服务的前提。倘若一刀切式地禁止弹窗广告，既会窒息互联网行业的创新活力，亦不利于用户的长远利益。问题的关键在于，必须以合理的制度设计，实现商业利益和用户权益之间的平衡。

事实上，2015年大修后的广告法已经明确：“利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络。在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。”若有违规，“对广告主处五千元以上三万元以下的罚款。”这一立法突破的积极意义显而易见，但弹窗广告乱象屡治不绝的事实也足以说明，过于粗疏的法制设计，并不足以阻止弹窗广告的野蛮生长。

弹窗广告具有典型的侵入式特点，这在一定程度上可以理解为正常的商业权利，同时意味着用户需要作出权利的让渡。但权利的行使抑或让渡，都不能僭越一定限度，必须坚守“不影响正常使用”等权利边界。这就要求订立明晰的技术标准，对弹窗广告的投放内容、数量、频率、位置、大小等要素作出严格限制，以遏制弹窗广告过多过滥、“流量劫持”等无序状态。

与约束弹窗广告相比，更为重要的是保障用户的自主权利。现行广告法所规定的“确保一键关闭”，看似从形式上确立了用户的选择权，现实中却常常异化为用户只能被动接受的义务，即必须“手动关闭”，甚至陷入“反复关闭”的恶性循环。因而有必要对“确保一键关闭”的含义作出更有利于用户权利的解释，增设“一键关闭”即为“永久关闭”、“不得继续弹出其它广告”等具体戒律。更进一步，应当明确要求网络平台必须具备“弹窗设置”功能，提供“默认关闭”或“仅对某类弹窗感兴趣”之类的选择，如此，才能使决定权、知情权真正回归用户本身。

就违规弹窗广告的处罚机制而言，现行广告法的一大缺陷是仅仅将广告主列为担责主体，而在现实中，弹窗广告的运营已形成了广告主、代理公司、网络服务商等共同参与的产业链，在按点击量收费分成的利益驱动下，网络平台等不仅缺乏自我规范的动力，更会成为违规弹窗广告的共谋，为其招摇泛滥、精准投送提供技术支持。正因此，应当将弹窗广告的参与方全部纳入担责主体，如此才能抑制非法逐利的冲动，促成行业自律的养成。另一方面，与违规弹窗广告的获利相比，现行广告法所规定的三万元罚款上限，远远不足以让违规者产生痛感。因而有必要大幅提高罚款额度，同时引入失信惩戒、产品下架、吊销证照、禁入市场等多元化的追责手段，如此才能根据违规程度实施分级处罚，取得理想的治理效果。

抬高违法成本的同时，还须降低维权成本。网络的时空虚拟、快速传播等特性，决定了弹窗广告的监管难度远甚于传统广告，而要解决线索发现难、证据提取难等监管难题，除了提高监管技术外，更需动员社会力量。现实中，频遭弹窗广告骚扰的用户，大多只是停留于抱怨与吐槽，却鲜见切实的维权行动，这并不能简单归咎于维权意识的缺失，而恰恰反证了个体维权成本的高昂。这就需要开辟更为畅通的救济渠道，其中最为可行的方案是，在网络平台设置直通监管部门的投诉窗口，并构建及时的处理机制。如此，才能凝聚长效的治理合力，进而强化精准执法、提升监管效率。

说到底，弹窗广告并无“原罪”，重要的是应当通过精致的制度规则、严密的管控机制、广泛的公共参与、理性的行业自律等多维施力，确保弹窗广告行进于合法、规范、有序的轨道。而融合了经济价值和道德价值的弹窗广告，在塑造互联网健康生态的同时，也将为公共治理提供一个有益的范本。