规范性文件备案审查中的第三方参与——从佛山三水区人大常委会的实践说起

文 姚小林

（作者系广东财经大学地方立法研究中心副主任、广东财经大学法学院副教授）

佛山三水区人大常委会备案审查工作开展较早，在全省乃至全国率先尝试第三方参与备案审查机制建设。早在2012年，三水区人大常委会就根据广东省和佛山市相关文件规定，制定出台《佛山市三水区人大常委会规范性文件备案审查办法》（现已废止）。2013年，三水区人大常委会制定《佛山市三水区人大常委会法律专家委员会运作办法》，成立邓世豹教授为主任委员的第一届法律专家委员会，聘请具有丰富法学理论研究能力或执法、司法实践经验的专家学者、业务骨干16人为专家委员，主要协助审查规范性文件的合法性及合理性，提出法律咨询意见和建议。2017年，三水区人大常委会又成立邓世豹教授为主任委员的第二届法律专家委员会，再次聘请18位法律专家委员，参与本区规范性文件备案审查工作。自2013年到2019年底，两届法律专家委会共参与审查规范性文件87件，向区人大常委会提交备案审查建议报告261项，经由区人大常委会依法纠正存在不予备案问题的规范性文件7件。可以说，佛山市三水区人大常委会法律专家委会模式，创新了第三方参与规范性文件备案审查工作机制，且成效显著，为我国地方人大常委会备案审查制度完善提供了可资借鉴的重要经验样本。实际上，我国地方人大常委会还摸索出第三方机构参与型和特邀人员协助型等第三方参与备案审查工作的机制类型。

第三方参与备案审查的法治意义

（一）规范性文件备案审查的界定

规范性文件的备案审查，是地方各级人大常委会依据宪法和法律行使监督权，对“一府一委两院”实施工作监督和法律监督的重要内容体现。我国现行监督法专设第五章，对各级人大常委会关于法规、规章、司法解释及其他规范性文件的备案审查工作作出了原则规定。在规范性文件备案审查实践中，各级人大常委会除了自行审查外，也不断创新第三方参与此项工作的机制方式，这丰富和提升了我国地方人大备案审查工作的民主性和科学性。

备案审查是备案与审查的结合，二者是统一的。在地方人大常委会工作实践中，早期某些地方确实存在只有备案、没有审查的现象，规范性文件的备案审查工作因此流于形式。实际上，备案与审查存在不同的内涵，所谓备案是有关国家机关（即人大常委会和“一府一委两院”）将其通过或批准的规范性法律文件报送法律规定的人大常委会予以登记存档的程序性活动；而审查则是各级人大常委会对已经公布生效的规范性文件的合法性、合理性进行检查和监督的程序性活动。但是，备案和审查也存在相互依存关系，审查结果是予以备案或者不予备案。当然，备案不是审查的唯一起因，它也可能基于立法批准程序而发生，或者因为法定国家机关或者其他社会主体的提议而发生。

（二）备案审查及第三方参与的意义

本世纪以来，特别是监督法实施以来，规范性文件的备案审查工作被提高到我国权力机关一个新的工作高度，发展成为各级人大常委会维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一和维护公民合法权益的重要制度安排。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，必须加强备案审查制度和能力建设，要把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党的十九届四中全会进一步将备案审查工作提升到坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的政策高度。

而在实际的地方人大常委会监督工作中，让第三方参与规范性文件备案审查，主要存在两方面的重要意义和工作考量。一方面，这是贯彻落实立法法、监督法以及备案审查法规关于公众有序参与人大常委会监督工作的程序规定。基于民主立法和发扬社会主义民主的制度需要，立法法和监督法都明确规定，社会团体、企业事业组织以及公民认为法律法规存在与上位法相抵触的，可以向有权的人大常委会提出审查的建议。作为全国第一部备案审查地方法规，《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》第九条第二款规定，社会团体、企业事业组织以及公民，认为规范性文件存在该规定第八条所列情形的，有权向安徽省人大常委会书面提出审查建议。广东、吉林、山西、江苏、上海、内蒙古等地方的备案审查法规也有类似规定。另一方面，这是实现地方人大常委会备案审查工作科学化和解决相关制度配置不足的实际需要。地方人大常委会备案审查工作可以说是从2006年监督法实施后才启动的，与其立法权的取得存在很大关系。省级人大常委会一般配有备案审查处（室），而不少地级市人大常委会2015年立法法修改后才设立备案审查科室的，但也有地级市人大常委会无此独立的岗位编制，县级人大常委会更少有相关岗位或科室设置。实际上，规范性文件的备案审查工作是一项专业性强、涉及面广、工作量大而又非常重要的人大监督工作。从实践来看，地方人大常委会备案审查主要存在自行审查与委托第三方审查两种方式，前者借助人大及其常委会内部工作机构完成此项工作；后者委托律师事务所、高等院校或特邀部分法律专业人士参与完成此项工作。为了实现备案审查工作的科学化，提质备案审查的专业工作水平，同时出于解决工作量大而人员配备不足的工作考量，一些地方人大常委会开始了第三方参与备案审查工作机制建设的探索。

第三方参与的工作模式与机制类型

（一）第三方参与备案审查的工作模式

从目前地方人大常委会的工作实践来看，第三方参与规范性文件备案审查一般存在如下的工作模式：地方人大常委会法制工作委员会（或地方人大法制委员会）作为备案审查工作的组织协调机构，主要负责提请报备规范性文件的登记与分类处理，如果法制工作委员会设有备案审查处（科室）的，则该项工作具体由它落实；法制工作委员会随后将部分或全部提请报备的规范性文件委托给第三方机构或人员审查，由后者提出处理意见或建议；然后由法制工作委员会起草备案审查报告，提请本级人大常委会审议讨论通过；最后，法制工作委员会继续跟踪和评估备案过的规范性文件实施情况。如果发现提请报备的规范性文件确实存在某些合法性、合理性问题，法制工作委员会一般会与规范性文件制定主体协商沟通，敦促对方修改完善后再予以备案。当然，如果报备的规范性文件确实存在严重的合法性与合理性问题，本级人大常委会也会通过不予以备案的决定。

（二）第三方参与备案审查的机制类型

第三方参与备案审查是地方各级人大常委会行使监督权的重要工作机制创新，目前主要存在专家委员会备案审查型、第三方机构备案审查型和特邀人员协助备案审查型三种机制类型，各有优势。

1.专家委员会备案审查型

专家委员会备案审查型即专家组备案审查型，一般由地方人大常委会特邀律师、法学教授、行业专家等组成备案审查专家组或法律专家委员会，纳入人大常委会组织序列，委托其全权处理本级人大常委会的规范性文件备案审查工作，单独或统一提出备案审查意见或建议。由于存在较稳定的组织结构和工作程序，此类备案审查工作效率较高，工作效果也较为理想。率先开启县级人大常委会备案审查工作先河的佛山市三水区人大常委会，其打造的法律专家委员会工作机制即是此类型的典型代表。佛山三水区人大常委会为此制定出台《佛山市三水区人大常委会法律专家委员会运作办法》，并在2013年和2017年分别聘请16名、18名法律专家组成专家委员会，截至2019年底共对报备的87件规范性文件进行了合法性与合理性审查。具体做法是：审查机构根据法律专家的职业和业务专长，把18位专家分成相对固定的6个小组，将报送的规范性文件派送给同一个小组3位专家进行审查；对于专家提出存在不予备案疑问的，先由审查机构与区司法局、文件拟制单位沟通，必要时与分管法制工作或部门工作的区政府领导反馈信息，交换意见；最后将情况报区人大常委会主任会议，根据主任会议决定作出处理。此外，广东省人大常委会聘请立法咨询专家成立的备案审查专项小组，湖南郴州、湘潭、长沙、常德等市人大常委会的专家审查机制以及山东济南市章丘区成立备案审查专家小组等，都属于专家委员会备案审查型。

2.第三方机构备案审查型

第三方机构备案审查型是指地方人大常委会将本年度提请备案的规范性文件部分或全部委托给某一个或几个社会机构进行备案审查，提出初步处理意见或建议，并形成完整的备案审查研究报告。地方人大常委会与第三方机构一般签订有固定的合作协议，可能直接委托，也可能采取招标投标方式来确定第三方机构。第三方机构可能是律师事务所，也可能是高校法学院或其他法律实务机构。由于第三方机构相对独立，拥有稳定的专家队伍结构，专业性较强，这既可以发挥法律专家的个人专长，又可通过会商会议等形式凝聚专家共识，因此表现出比专家委员会备案审查型更好的工作效果预期。如笔者所在的广东财经大学地方立法研究中心2017年接受佛山市人大常委会委托，对佛山市政府规章《佛山市寄递物流安全管理办法》进行备案审查后提出3条有针对性的修改意见和建议，全部为佛山市人大常委会采纳；2019年又接受清远市人大常委会委托，对提请报备的22个清远市政府规范性文件进行集中审查，共提出26条审查意见和13条备案建议，同样为清远市人大常委会采纳。再如茂名市人大常委会2019年收到报备的12件规范性文件，全部委托给了两家律师事务所进行备案审查，最终形成详细的备案审查报告。此外，杭州市人大常委会2016年即开始探索专家参与审查，2017年委托第三方机构完成63件规范性文件的备案审查，其中政府规章5件，政府规范性文件58件，占全市报备规范性文件66件的95.5%。还如北京市人大常委会2019年与中国政法大学合作成立立法研究基地（北京立法研究院），委托专家对备案审查重点难点问题进行研究，以提出更专业的意见建议。

3.特邀人员协助备案审查型

特邀人员协助备案审查型实际上采取人大常委会自行审查为主、特邀人员为辅的方式对规范性文件进行备案审查，由人大常委会全程主导，特邀人员组成相对分散，是典型的公民个人有序参与型，也是最不典型的第三方参与备案审查型。如重庆市人大常委会2015年即邀请40多名市人大代表参与《重庆市人民政府关于加强社会化消防工作的实施意见》等4件规范性文件审查工作；2016年又邀请45名市人大代表参与规范性文件审查工作；2017年继续邀请12个区县人大常委会备案审查工作机构人员参与《重庆市企业信用信息管理办法》等文件审查工作，同时邀请45位市人大代表参与《重庆市人民政府关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的实施意见》等文件审查工作，共收到反馈意见48条；2018年再次邀请20余名市人大代表参与《重庆市政务信息资源共享开放管理办法》等文件审查工作。

第三方参与机制的改进与完善

第三方参与备案审查工作，有助于提高地方人大常委会监督工作的民主性和科学性，进而形成较为完备的地方规范性文件备案审查制度。为适应新时代习近平中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化的实际需要，我国地方人大常委会开拓创新的第三方参与规范性文件备案审查机制还有待进一步的改进和完善。

1.第三方参与备案审查工作尚属地方人大常委会监督工作的区域性摸索实践，全国和大多数省市还没形成统一的备案审查规则体系，特别是欠缺涉及第三方参与的明确而具体的法律法规依据。

监督法实施至今已有近十四年，但是全国人大常委会2018年才开始实行备案审查专题报告制度，2019年底出台统一的法律法规与司法解释备案审查程序规则。一些地方主要是地级市人大常委会尚未制定备案审查程序规则，相关备案审查报告制度才刚刚启动。第三方参与备案审查主要依据宪法、立法法、监督法和相关地方法规关于公民参与人大监督工作的原则性规定；而一些地方采用第三方参与备案审查的工作往往带有尝试性，缺乏稳定连续的规则制度指引。目前报备地方人大常委会的规范性文件主要是政府规范性文件，来自人民法院、人民检察院的规范性文件极少，来自下级人大及其常委会的规范性文件也不多，同时监察委员会制定的规范性文件尚待统一纳入报备范围。因此，监督法有待及时修改，有必要将监察法规和“一委（监察委员会）两院（法院和检察院）”制定的规范性文件纳入备案审查范围，并明确各级人大常委会的备案审查报告制度职责，明确规定第三方参与备案审查工作的法律地位与角色功能。

2.第三方机构或人员的准入与退出机制还有待规范和完善，加上目前备案审查标准与第三方定标程序存在较大的弹性和不确定性，因此第三方备案审查责任制度也有待进一步的建立健全。

如今第三方机构的准入与退出机制，主要有赖于地方人大常委会与第三方签订的合作协议。而专家组或专家委员会参与备案审查机制，则主要依据地方人大常委会的选聘与任命程序，往往与本届人大常委会任期一致。至于部分人大代表、立法咨询专家和其他法律实务人才参与备案审查做法，则是地方人大常委会根据自身工作需要作出的实际安排，具有一定的随机性和不连贯性。在通过投标确定第三方机构参与备案审查的地方，还存在竞标程序不透明的问题。此外，由于备案审查工作主要基于对规范性文件的合法性、合理性判断，这很大程度上有赖于第三方的法律专业水平与职业伦理素质。因此，如何细化备案审查标准，如何规范第三方的职业责任，对地方人大常委会来说仍然是亟待解决的两个重要课题。为此，笔者建议：一是借鉴推广佛山三水区人大常委会的法律专家委员会制度模式，通过制定《法律专家委员会运作办法》之类文件加强其组织制度建设；二是可以参照复制宁波市人大常委会通过制定《规范性文件审查参考标准》之类文件，规范细化第三方审查标准的经验做法；三是通过招标投标程序遴选第三方机构的，必须严格遵循《中华人民共和国招标投标法》及有关实施细则规定，认真落实相关招标投标程序的公正透明与规范化操作。

3.地方人大常委会的备案审查领导机制有待统一和完善，一些地级市与县级人大常委会的备案审查机构有待继续“补短板”，必须加强第三方参与地方备案审查工作的相关硬件与组织保障建设。

规范性文件的备案审查工作是新时代中国特色人大制度的重要组成部分，需要建立健全强有力的组织制度保障。中共中央十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，健全保证宪法全面实施的体制机制，必须“推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。目前我国县级人大常委会普遍没有建立备案审查工作机构，且有不少地级市也没有配备专门的备案审查科室或者无专职的备案审查工作人员，没有列入备案审查的年度专项经费预算，这与法律法规和中央文件规定的备案审查能力建设要求之间存在较大距离。因此，有待“补短板”，强化地方人大常委会备案审查的相关硬件与组织保障建设。为此，可以综合考虑推广重庆市、赣州市、清远市、佛山三水区等地的成功经验做法：一是通过建立强有力的备案审查领导机构，强化地方人大常委会主导的第三方参与备案审查机制，江西省赣州人大常委会的经验值得借鉴推广。2019年10月28日，江西省赣州市成立市人大常委会规范性文件备案审查工作领导小组，用来加强全市规范性文件备案审查工作的组织领导，领导小组由市人大常委会分管负责同志任组长，市人大常委会秘书长，市人大各专门委员会、常委会各工作机构主要负责同志为成员；领导小组办公室设在市人大常委会法工委，承担领导小组的日常工作，办公室主任由市人大常委会法工委主任兼任。二是通过健全专门的备案审查工作部门与人员配置，实现第三方参与备案审查工作有效衔接。作为全国备案审查试点城市，重庆市2015年8月即成立备案审查工作委员会，作为重庆市人大常委会的下设工作机构，并下设备案审查处，专门负责组织实施全市规范性文件的备案审查工作，并通过制定《备案审查工作规程》将此项工作程序制度化。而清远市2015年取得地方立法权后，市人大常委会法制工作委员会即专设备案审查科，安排专人负责组织全市规范性文件的备案审查工作。三是人大常委会年度预算适当安排备案审查专项经费，保证第三方参与备案审查工作顺畅开展。全国率先设立法律专家委员会负责备案审查工作的佛山市三水区人大常委会，自2013年开始就将规范性文件审查工作专项经费纳入其年度预算，从而有力保证了第三方参与备案审查工作机制的正常有效运转。