后疫情时代农村闲置宅基地退出问题的反思①

许 润 刘 玲 刘珂丽

（海南大学管理学院 海南海口570228）

改革开放以来，中国城市发展迅速，农村人口不断涌入城市，农村大量宅基地废弃或闲置。2020年，新冠肺炎疫情对全球方方面面产生了深远持久的影响，而农村为国家抗疫迅速取得成效提供了极大的转圜空间。近3亿农民工回乡过年让中国抗疫成本大幅度降低，农村成为农民工的“退路”及社会危机的“缓冲器”，农民工常年季节性闲置的宅基地是农民工能够返乡的基础，在国家突发重大紧急事件时彰显出无可替代的保障功能。但农村宅基地大量闲置也反映出中国农村土地资源管理利用过程中存在诸多薄弱环节。管理制度不完善、管理不到位是导致宅基地闲置的主要原因。在农村土地资源管理日趋严格、闲置宅基地增量得以遏制的情况下，建立宅基地退出机制成为学术界关注的热点。对于闲置宅基地退出问题，学术界颇有有争议。本文通过梳理闲置宅基地退出的学术争议，结合新冠肺炎疫情影响下农村在应对社会紧急突发事件时彰显的巨大价值，反思闲置宅基地退出问题，提出后疫情时代农村闲置宅基地退出对策，为相关研究和实践提供参考。

1 闲置宅基地退出问题由来

宅基地属于农村建设用地，目前，国家对于闲置宅基地的定义和规模并无明确规定。本文借鉴已有研究，将闲置宅基地暂界定为无论宅基上是否有建筑物存在、在一定期限内没有被充分利用的宅基地［1-3］。节约集约利用土地是相关主体在土地资源管理利用中应当遵循的基本要求。因此，根据国家规定，设定闲置宅基地定义中“一定期限内”为两年，同时定义半年至两年没有被充分利用的宅基地为季节性闲置宅基地。闲置宅基地的规模大都为学者在调研基础上形成的地方性判断，根据相关文献数据，发现闲置宅基地比例有增加趋势，由10%～20%［4-6］上升至20%左右［7-9］。

对于宅基地的闲置原因，不同视角下解释不一样。从政府管理层面分析，主要有两个方面。一是管理不到位。宅基地审批管理不严格导致农村居民肆意扩张宅基地、随意圈地建造新房、建新不拆旧等现象频发，出现全国农村常住居民减少而宅基地面积不减反增的现象。二是管理制度不完善。国家规定农村居民可以依法申请农村宅基地，但严格限制宅基地流转，宅基地闲置后缺乏有效退出机制，造成有增无减难题。因此，建立宅基地退出机制成为当前学术界关注的热点。相关研究发文量也呈现逐年增长趋势［10］，且与宅基地收回、宅基地流转相比，宅基地退出具有实施成本低、综合效益高等优势，不仅增大了农业用地的面积和成片性,也让政府的城镇规划更加合理，能有效解决当前人地矛盾［11］。

2 农村闲置宅基地退出的学术争议

有关闲置宅基地退出的研究较多，本文将农村闲置宅基地退出的争议分为“效率观”和“保障观”。

2.1 农村闲置宅基地退出的“效率观”

效率观强调土地产权强化和市场机制在土地资源配置中的作用，核心主张就是最大程度利用资源获得价值。早期研究认为农村宅基地退出机制的缺失是导致目前中国农村宅基地问题的根本原因［12］。学术界开展了农村宅基地退出模式［13］、退出补偿问题［14-15］、农民宅基地退出意愿［16-17］、农户宅基地退出受偿意愿［18］等多个方面的研究。强调闲置宅基地退出有利于提高土地利用率，实现宅基地使用权财产性权益，进一步推动农业转移人口市民化。

第一，闲置宅基地退出可以充分利用农村土地资源，提高国家建设用地的利用效率。目前，农村建设用地利用粗放，布局凌乱，非法占用、闲置浪费等问题突出。退出闲置宅基地可以盘活农村闲置土地，促进农村土地节约集约利用。把农村闲置的土地有效用于当地经济社会发展、乡村振兴进程中，充分发挥农村宅基地的土地资源价值。

第二，闲置宅基地的退出有利于实现农民的财产性权益，促进农民增收。国家《宪法》《物权法》《继承法》《土地管理法》等多部法律都对农村宅基地使用权与地上房屋财产权做出了不太一致的规定。虽然农民拥有宅基地使用权，但在诸多限制流转的规定下，宅基地的财产性权益无法实现。随着城市化进程的加快，宅基地对农民生活的保障能力不断降低，即一部分农民搬迁进城以后，在城市出现购房压力或经济问题时，闲置在农村的宅基地由于无法顺利流转不能发挥经济支撑作用，只能闲置荒废造成土地资源浪费。因此，退出闲置宅基地是为了实现农民宅基地的财产性权益，在需要时可以依法将宅基地资产变现，为促进农民增收提供途径。

第三，闲置宅基地的退出有助于推动农业转移人口城镇化，打破城乡二元结构体制，促进城乡融合发展。从农业转移人口看，一部分农村劳动力在城镇和农村流动，是中国现阶段乃至相当长历史时期都会存在的现象。退出农村闲置宅基地可以促进进城农户在城市定居，解决城乡双重占地的问题，也可以为希望进城安居的农户提供助力，加速农村剩余劳动力向城市转移。同时，建立建立农村宅基地退出机制，与城乡建设用地增减挂钩等政策有机衔接，有利于打破城乡城乡二元结构体制，定义新型城乡关系，促进城乡融合发展。

2.2 农村闲置宅基地退出的“保障观”

有学者表示关于宅基地退出的研究过热是不正常的，认为宅基地退出应当缓行［19］。持保留意见者否定了农民宅基地具有高经济价值，强调宅基地是维系进城农户乡土情结的纽带，肯定闲置宅基地作为进城农户“根据地”和“退路”的社会保障功能。这些观点大都以文化传统、社会保障为出发点，因此，称其为“保障观”。

第一，闲置宅基地退出成本高，经济效益不显著。闲置宅基地退出需要政府对农户进行换房或经济补贴，而且退出以后土地利用收益偏低，无疑会加大政府经济压力，造成政府财政困境。宅基地作为一种具有社会保障性质的资源，闲置并不等于浪费，因此宅基地的退出不能急于求成，应遵循其发展应有的规律。

第二，宅基地是承载乡村文化的摇篮，是应当予以保留的乡村振兴之文化根基。浓厚的祖宅意识以及安土重迁、落叶归根的传统思想使农村人口尤其是年龄较大的农民把宅基地视为“生命线”。宅基地是乡土文化的场域，作为乡土文化的载体和象征，是农民寄托乡土情结的“乡土符号”。保留闲置宅基地能为人民群众带来强烈的归属感和乡土文化认同感，有利于农民在乡村振兴过程中发挥主体作用，传承乡村文化，也让中国传统文化有坚实的落脚点。

第三，宅基地是社会危机中的“稳定器”，为国家发展提供了极大的保障作用。一方面，农村闲置宅基地可在城市出现危机时充分接纳进城务工人员返乡，是有效缓解社会问题的“缓冲器”。另一方面，闲置宅基地能使进城务工农民在面对城市高昂的生活成本或无法在城市扎根立足时，重返农村闲置的宅基地，回归乡村生活。

3 农村闲置宅基地退出问题的反思

2020年春节之际，新冠肺炎疫情在中国各大城市爆发。农村地区迎回近3亿返乡农民工，为中国抗疫迅速取得成效提供了极大的转圜空间，大大缩减了防疫成本。因此，有学者认为，中国能够有效控制新冠肺炎疫情的关键在于农村，近3亿返乡农民工中1.6亿人跨省流动和1.2亿人省内返乡。在防疫资源稀缺的条件下，农村地区的疫情程度和产生的防疫成本远低于城市。农民工在农村老家的住宅大多数为季节性闲置甚至长期闲置，由此形成的制度成本和社会资源浪费常常惹人诟病，但是在社会重大突发事件中，平时闲置的宅基地凸显出极大的保障作用，证明宅基地的保障功能和效用并不会因为使用频率的降低或财产性功能的显化而降低，让人不禁反思过去对农村闲置宅基地退出问题的看法。

3.1 反思一：闲置宅基地退出已然势在必行了吗？

农村闲置宅基地增量被严格管理的情况下，宅基地退出仅仅是可选项而远非必选项，制度成本和农民意愿并未抵达势在必行的阈值。第一，虽然学术界围绕宅基地退出开展了诸多研究，但在国家层面“稳慎推进农村宅基地制度改革”依然是主基调。新修订的《土地管理法》中涉及宅基地退出的条文仅提到“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。“盘活利用”的优先级明显高于“有偿退出”。第二，虽然宅基地制度滞后于其功能变迁已然付出巨大的制度成本，但2020年新冠肺炎疫情表明，农村闲置宅基地的保障性功能和价值并不会随着使用频率的减少而降低，反而像社会发展的一张“安全网”，铸就了防范社会重大风险的底部支撑。部分制度成本换言之就是为社会保障缴纳的“保险费”。第三，以人民为中心始终是政策制定和执行的内在要求。在农民宅基地退出意愿调查中，大多数人不愿意退出农村宅基地。类似以退出农村宅基地促进农业转移人口市民化的做法，不符合政策制定应“以人民为中心”的基本要求。

3.2 反思二：闲置宅基地退出后是否兑现了目标价值？

对农村闲置宅基地持“效率观”的核心主张在于释放闲置的土地资源要素并利用其创造价值。从宅基地退出必要成本来看，建立宅基地退出机制必然配套补偿方案，这意味着无论是否创造价值，补偿成本是不可避免的。并且，现有社会环境下，民众对土地补偿价格期望相对较高，很容易出现“倒贴”的情况。从宅基地退出可能获取的收益来看，一方面，退出宅基地可以被复垦成为耕地，通过土地增减挂钩政策置换出城市建设用地；另一方面对于区位条件优越的宅基地，可以较为直接地转换为城市建设用地。能为用地紧张的城市提供建设用地，这无疑是目前价值实现最理想的选择，但一般仅限于东部经济发达地区或大城市周边，与偏远农村闲置率较高的客观分布规律并不一致，也就是说仅有极小部分可以通过退出宅基地获取高额的城市建设用地价值。多个宅基地制度改革试点的实践也证明指望宅基地制度改革来实现农民宅基地的用益物权和财产权是行不通的，至于复垦为耕地获得的收益更不必多提。因此，以闲置宅基地退出获取巨大价值仅适用于个案，难以普及。

3.3 反思三：闲置宅基地退出为何能成为社会关注热点？

闲置宅基地能引起广泛的社会关注，原因在于部分民众、地方政府和学者看到了其中的显化价值。对民众而言，随着农村宅基地财产性功能的显现，以及部分沿海发达地区和大中城市周边农村住房升值，闲置宅基地权益主体希望能够实现其应有的财产性权益，从而表现出对相关政策出台的关注。城乡建设用地增减挂钩制度为闲置宅基地退出提供了后续操作空间，地方政府希望尽快建立宅基地退出制度。而部分学者作为地方政府决策智库人员，服务于当地政策需求，宅基地退出作为较新的研究领域，在认同宅基地退出的基础上，理论研究和实证研究均可有所作为也容易出成果，因此，理所当然紧跟社会关注热点跟进研究。全国农村土地确权登记、农村土地相关政策的宣传过程中，与农民自身利益相关的闲置宅基地退出问题容易引发公众关注，需要及时解读相关政策，做出正确舆论引导。

4 农村闲置宅基地退出问题的对策

结合农村闲置宅基地退出问题的争议，发现退出只是可选项之一，而非必选项。此外，新冠肺炎疫情对全球发展的影响深远持久，在后疫情时代中国应该更加重视农村闲置宅基地的作用。因此，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、全面推进乡村振兴的新背景下，农村闲置宅基地需要探寻更加切实可行的出路。城乡融合发展既是国家现代化的重要标志，更是推进乡村振兴的必由之路。研究表明，城乡融合发展可以有效提高宅基地利用效率，或许是解决农村宅基地闲置问题、挖掘农村闲置宅基地潜在价值的较好选择。

4.1 以人为本，认清农村闲置宅基地在现阶段社会经济发展的定位

退出农村闲置宅基地的基本前提是要进城农户能够顺利融入新的生活环境。农民要融入城市生活，必须有一定经济基础。否则，当进城农户难以承受城市生活压力时，就会选择返回农村生活。同时拥有进城开启城市生活和返乡回归农村生活的选择权，是城乡发展不平衡的现实背景下给予农村居民的补偿性福利，因此多数农业转移人口处于“半城市化”状态。半城市化是中国经济发展阶段之必然结果，农村闲置宅基地正是与之相适应的现实产物。此外，中国是一个人口众多的国家，即使城镇化率达到70%，农村地区还将承载4亿多人口。因此，要充分肯定闲置宅基地对农业转移人口的保障功能，认识闲置宅基地在城乡融合发展过程中存在的合理性，以人民为中心，妥善处理闲置宅基地。

4.2 立足优势，挖掘农村闲置宅基地在城乡融合发展中的潜在价值

乡愁是中国人民传统文化中难以抹去的特殊情感。宅基地作为农村居民生产生活的主要场所，承载了无数“城一代”在农村的生活印记，是出身农村的城市移民与故土唯一的情感纽带和联系。改革开放后，大量农民进城谋发展，不少人在城市中立足成为“城一代”。“城一代”不仅有较好的物质文化基础，更拥有广阔视野和开拓精神，加上了解农村，成为挖掘农村宅基地潜在价值的隐藏资源。因此，要充分发挥农村宅基地的情感纽带作用，吸引城市资金下乡、人才回流，为城乡融合发展过程中要素双向流动搭建桥梁。

4.3 因地制宜，灵活发挥农村闲置宅基地区位优势和乡村特色功能

中国农村地区分布广袤，情况复杂，对待农村闲置宅基地问题要结合周边城市发展实际，借助区位优势，因地制宜对闲置宅基地进行处理。例如，沿海经济发达地区、大城市或城市群周边，可以通过自愿有偿退出闲置宅基地，节约集约利用土地资源创造价值，增加农村发展资本；同时可以建立健全农业转移人口市民化机制，提升城市包容性，促进城乡融合发展；借助城市经济发展溢出效应，实现产业承接转移，促进城乡规划布局优化。对于耕地资源较为稀缺的地区可以优先将闲置宅基地实行有偿退出后复垦，保障当地耕地面积和粮食生产能力；对于较为偏僻但拥有良好生态环境或特色旅游资源的地区，可以充分发挥乡村特色，发展旅游等。总之，没有一成不变的发展模式，对农村闲置宅基地的利用要在城乡融合发展中因地制宜进行灵活发展。

4.4 把握机遇，在建立健全城乡融合发展体制机制中完善农村宅基地管理制度

十九大提出，乡村振兴是中国农村发展最大的机遇。2018年“中央一号”文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》陆续出台，在国家顶层设计上将农业农村发展提高到了最优先级别。农村闲置宅基地是乡村振兴发展中的难题之一，因此，必须将问题放入乡村振兴发展全局中统筹考虑。乡村振兴突出强调城乡融合发展，稳慎改革农村宅基地制度是国家建立健全城乡融合发展体制机制的重要组成部分。农村宅基地闲置问题解决的关键还在于完善农村宅基地制度，同时也要统筹考虑农业转移人口市民化机制、城市人才入乡激励机制、农村承包地机制、集体经营性建设用地入市制度、工商资本入乡促进机制等，为城乡融合发展和根本性解决农村闲置宅基地问题提供制度保障。