美国青少年阅读立法研究及启示

左亚莉 杨秀

摘 要：阅读习惯的培养要从青少年抓起，美国的《卓越阅读法案》（REA）就是在关注青少年阅读能力的背景下提出的，是美国第一部专门为青少年阅读立法的法案，其中关注弱势群体的阅读权利、注重早期阅读和家庭阅读、将科学的阅读研究融入教学中、同社会各界建立阅读合作伙伴关系等经验可供我国青少年阅读立法工作借鉴。

关键词：阅读立法 青少年阅读 《卓越阅读法案》 全民阅读

一个国家的国民素质和国家的竞争力与阅读息息相关，美国、法国、俄罗斯、日本、韩国等国家都将阅读提升到国家战略的地位，实施一系列阅读保障措施，如利用完善的法律和政策体系推动全民阅读的推广等。青少年是阅读主体中的重要群体，青少年阅读权利的保障作为全民阅读立法的重要内容之一，是关乎国家、民族前途命运的百年大计。[1]本文拟以美国1998年颁布实施的《卓越阅读法案》（Reading Excellence Act，简称REA）为例，通过考察美国的青少年阅读法案政策，希望能为我国全民阅读立法工作提供一些参考和借鉴。

一、美国政府阅读教育改革立法

第二次世界大战结束后，各主要发达国家在经济、军事、文化等各领域开始了新一轮的竞争，欧美等国家及日本开始了战后的教育改革。阅读教育作为基础教育的重要组成部分之一，在美国所宣称的危机中被赋予了关系国家安全的神圣职责，成为教育改革关注的重点对象。历届政府都很重视阅读教育，纷纷通过出台法规政策、制定标准、财政拨款等方式来促进阅读教育的改革，力图改善学生阅读水平低下的情况。

1991年，时任总统布什签发了《美国2000年教育战略》，战略中指出了2000年全美六大教育目标，其中“每个成年美国人将能读书识字，并将掌握在全球经济中进行竞争的本领”是六大教育目标之一。1998年，克林顿总统任职期内，美国国会通过了《卓越阅读法案》。该法案修订了《初等和中等教育法》第二篇的相关内容，加入了有关阅读方面的条文，这标志着美国政府正式将阅读教育纳入法制化轨道。小布什总统面对美国青少年阅读能力问题时说道：“我们正逐渐分裂为两个民族，一个会阅读，另一个不会。”为了提高美国学生的阅读水平，2002年，布什签署通过了《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind Act，简称NCLBA），并针对青少年阅读问题制定了两项方案：针对K-3幼儿的“阅读优先”计划和专门针对学前儿童的“早期阅读优先”计划。

一系列法案的出台使得美国阅读教育改革取得了一定的成绩，但提高美国学生的阅读能力是一个长期的过程。正因如此，奥巴马于2009年签署的《美国复苏和再投资法案》（ARRA）提出了提高学生读写能力的综合性计划，并规定在小学阶段开展广泛的阅读活动，实施新的阅读课程，力求进一步提高儿童的阅读能力。2015年，《每一个学生都成功法案》（Every Student Succeeds Act，简称ESSA）出台，并取代2002年开始施行的《不让一个孩子掉队法案》。该法案旨在让“每个学生都能够学习，每所学校都能够确保学生的学业成功”，尤其强调阅读学科的重要性。

二、《卓越阅读法案》的主要内容

（一）《卓越阅读法案》立法的原因

一方面，科学的阅读研究成果为提高阅读教学水平提供了指导;另一方面，美国国家教育进展评估委员会的阅读报告显示，美国儿童阅读能力有严重缺陷：约有44%的四年级学生无法达到基本的阅读水平;在美国的许多学校尤其是贫困地区的学校，亟待加强阅读的指导;此外，从当时的全国成人识字调查的统计数据中发现，有超过4000万成年人处于最低的识字水平。这个阅读现状令教育者和联邦政府十分忧虑，各界都希望通过政策、课程等方面的改革改变阅读教育的现状。美国联邦政府出台过几个资助方案以试图解决扫盲问题。其中包括：《初等和中等教育法》第一篇，主要帮助学生在阅读和数学等核心科目领域达到高标准的教学活动;“均匀起步”（Even Start）方案为父母和儿童提供家庭扫盲方案;“阅读是基础”（Reading Is Fundamental）方案促进建立阅读方案，包括向学生分发廉价书籍，以鼓励学生阅读;设立成人教育的国家补助基金会，帮助教育上处于弱势的成年人获得基本的识字技能;等等。这些方案在帮助它们所服务的对象上发挥着很好的作用，然而很多人无法参加这些方案。例如《初等和中等教育法》第一篇显示目前只为三分之二有资格接受第一篇服务的学生提供服务，“均匀起步”方案也只为四分之一可以通过参加该方案的人提供帮助，而成人教育仅仅可以为七分之一的不识字的成年人提供服务。

除了联邦政府支持的阅读和识字方案，还有许多旨在扫除文盲的私人倡议也在进行着。其中一项是“人人都是赢家”（Everybody Wins）计划，该计划将阅读志愿者与年轻学生结对子。毋庸置疑，志愿者的努力取得了显著的效果，但仅靠他们并不能根除这个国家日益严重的文盲问题。

（二）《卓越阅读法案》的概况

《卓越阅读法案》是在克林顿总统第二任期时提出的，该法案是美国第一部专门为K-3年级的儿童阅读立法的法案，于1998年10月21日签署成为法律。该法修订了1965年的《初等和中等教育法》。

美国的法律属于英美法系，其教育法也具有英美法系的特点，是由许多形式不同、来源不一的法律集合而成，主要有制定法和判例法两种。其中制定法是指国家立法机关按照立法程序，用条文形式定下来，并经公布实施的法律和法规，《卓越阅读法案》就属于制定法系列。同美国其他教育法类似，该法案主要由十部分组成：①政策声明;②术语定义;③授权拨款;④使用目的;⑤分配公式;⑥申请手续;⑦付款办法;⑧检查评价;⑨违反处理;⑩司法审查。

该法案强调以科学研究为基础的重要性，包括音位意识、系统语音、流畅性和阅读理解有关的研究，用于开展阅读相关的教学活动。按照卓《越阅读法案》第2251条要求，每个州都有机会向教育部提交赠款申请，如果一个州的申请获得批准，将向该州提供补助金;补助金再由州教育机构有竞争性地分赠给地方教育机构，以资助当地的阅讀改进计划和辅导援助计划。在1999年财政年度，国会根据计划拨款2.411亿美元，旨在实现以下目标：①为儿童提供幼儿时期所需的阅读准备技能和支持，以便他们在入学后学习阅读;②让每个孩子在三年级结束时学会阅读;③改善小学教师的教学活动，并酌情改善其他教学人员的教学活动;④扩大高质量家庭扫盲项目的数量;⑤为从幼儿园过渡到一年级有困难的学生提供额外的支持，特别是阅读能力有困难的学生。[2]

（三）《卓越阅读法案》的主要立法措施

1.关注弱势群体的阅读权利

美国国家教育进步评估委员会（1995年）调查结果显示，社会经济地位对阅读成绩造成的显著差异：富裕郊区学校的孩子的阅读成绩显著且始终高于城市弱势学校的孩子。法案规定，联邦教育部将补助经费拨给州教育局，州教育局再通过竞争的程序将经费拨给地方教育部门。该法案的资金主要是针对贫困地区。因此州教育部门发放经费须基于以下标准：①第一节规定至少有一所属于改进学校的地方学区;②全州贫穷率排名前两位的学区;③全州贫困儿童数排名前两位的学区。[3]

针对阅读存在困难的儿童，卓越阅读项目实施了各种方案，经过适当培训、运用科学阅读研究方法的監督人员（包括辅导员），在上学前、放学后、周末、上学期间的非教学时段或暑期，为准备进入幼儿园的儿童和幼儿园到三年级的学生提供额外的支持。

除此之外，考虑到语言少数族裔和接受特殊教育的学生的需要，在卓越阅读项目中，向英语水平有限和非英语熟练的学生提供高质量专业发展和干预帮助，旨在减少特殊教育项目的学生数量，并促进学生们的英语语言素养发展。

2.注重早期阅读和家庭阅读

1998年，美国国家科学研究院完成了“预防幼儿阅读问题”（Preventing Reading Difficulties in Young Children）的研究报告，并指出，大多数成年人的阅读问题都源自幼年，在学理上确认了早期幼儿阅读对其一生学习的重要性，并得到美国政府和教育部的重视。[4]美国联邦政府和教育部门陆续提出各种推动儿童阅读的措施，并不断推动立法，《卓越阅读法案》（REA）的通过正是美国联邦将早期阅读能力培养法律化的开端。[5]

家长对儿童的阅读有着重要的影响，家长是儿童的第一位且最重要的老师，良好的家庭阅读环境和家长的悉心指导，能在一定程度上培养儿童的阅读兴趣和良好阅读习惯。[6]法案的第2253条关于补助金的使用中，规定地方教育机构申请到补助金后，应当“根据诸如‘均匀起步‘家庭识字模式等方案提供家庭识字服务，使父母能够成为其子女的第一和最重要的老师”。

3.将科学的阅读研究融入教学

《卓越阅读法案》的第二部分对“科学的阅读研究”做出如下定义：①指运用严格、系统和客观的程序，获取与阅读发展、阅读指导和阅读困难相关的有效知识;②应包括下列研究：“采用基于观察或实验的系统的经验方法”“进行严格的数据分析，足以检验所提出的假设和证明所得出的一般性结论”“依靠在评价者和观察员以及多次测量和观察中提供有效数据的测量或观察方法”“通过相对严格、客观和科学的审查，被同行评审期刊接受或被独立专家小组批准”。

为所有儿童提供以科学研究为基础的扫盲教学的关键原因是教师缺乏持续发展的机会。研究表明，对教师进行持续的专业培训，使教师可以学习最新的教学研究成果，才能制定和完善教学策略，因此，对教师的持续发展性的培训应该作为其日常职责的一部分。[7]

在一项对当代阅读项目及其实施情况研究分析中发现，“当儿童成为一年级的学生时，一般情况下，教学的材料和实践活动与最新的科学研究往往不相符合”。作者指出，“尽管有些孩子能够自学如何读出单词”，但许多学生仍然需要系统的、明确的阅读指导。这样他们才能有更多的机会学习到阅读理解文本的知识，掌握更好的阅读能力。如果没有这样的指导，这些学生可能会终生出现阅读问题。因此，为教师提供必要的知识和技能，以提高学生的读写能力至关重要。卓越阅读项目为教师和其他教学人员提供专业发展服务（包括培训导师），并充分利用科学基础阅读研究成果，购买课程以及其他辅助材料。

4.同社会各界建立阅读合作伙伴关系

《卓越阅读法案》规定，为了申请项目的补助金额，州教育机构必须与各方建立阅读和读写能力的合作伙伴关系。这些合作伙伴主要包括：①高等教育机构。②地方教育机构。③私立专业发展机构（提供以科学阅读研究为基础的教学）。④成人教育机构。⑤参与阅读计划的志愿者组织。⑥为儿童或家庭提供阅读或扫盲计划的学校图书馆或公共图书馆。

此外，获得补助金的地方教育机构应与一个或多个在儿童早期识字、阅读准备、阅读指导以及成人和儿童阅读成绩方面有明显成效的社区组织合作并建立伙伴关系，共同推行各类方案，如启蒙教育方案、家庭识字方案、公共图书馆或成人教育方案等。

5.对卓越阅读项目活动和成果评估

《卓越阅读法案》中明确规定，“将定期评估和评价地方教育机构在援助下是否有效地实现活动目标”，每一个获得补助金的州教育机构可将不超过2%的资金用于卓越阅读计划实践的评估和报告。

依照该法案，每个州教育局都要对地方教育局是否达到了目标进行评估。在具体操作中，州教育局与进行阅读科学研究的机构签订合同，依照合同由该机构对拨款受益学生的阅读技能是否提高、提高了多少等指标进行评估。评估的结果连同地方教育局使用拨款实施的项目、阅读教学计划、科学的阅读研究、分项拨款接收机构的概况写入评估绩效报告，由州教育局向教育部提交。[8]例如印地安那州教育局与印地安那州评估中心签订合约，对印第安纳州的卓越阅读计划的项目活动和成果进行评估，评估的目标不仅是要确定项目是否有效，而且要确定项目如何有效、为谁、在什么情况下有效。评估中开展成功的阅读推广政策和计划也可以用来作为范本，指导下一步相关政策的制定和实施，确保阅读推广政策的可持续性。[9]

三、《卓越阅读法案》的立法启示

（一）以青少年阅读教育为重点

研究结果表明，青少年是一个人阅读习惯形成的关键时期。从各国阅读立法来看，青少年阅读教育是法律文本的重点内容。[10]在美国，阅读权被视为受教育权的组成部分，美国立法者们秉持一个观点：青少年是阅读能力培养的关键时期，青少年阅读能力的不平等将会造成他们在成年之后的不平等，包括接受高等教育的机会、就业的机会、自信心以及幸福感等各个方面。[11]

俄罗斯、日本、加拿大等国家也将保障青少年阅读融入到法律体系之中：俄罗斯颁布的《国家支持与发展阅读纲要》明确提出要提高学校教育中阅读教育的地位，并且为校园阅读推广提供信息资源、人力资源和方法指导，研发学生阅读和文化能力评价标准体系，提升学校图书馆的现代化水平和服务水平，积极探索学校与社会教育机构的新型合作模式等。[12]

从明治维新开始，日本政府就十分重视教育，认为教育是提升国民素质、增强国力的重要途径。1947年，日本颁布《学校教育法》，其中第21条规定：“鼓励义务教育阶段的学生亲近阅读，以培养生活中理解和使用国语的基本能力。”自此，日本颁布了多部法律涉及保障青少年阅读。1999年，为了培养少儿对阅读的兴趣，日本国会将2000年定为“儿童读书年”。[13]日本全国学校图书馆协会的调查报告显示，2001年之后日本小学、初中、高中的人均阅读量有了明显的进步。[14]

加拿大政府認为中小学是全民阅读的关键阶段。政府颁布的《全民阅读规划》中明确提出：“在民主国家，中小学校是所有孩子拥有同等机会进行阅读的场所，因此也是任何全国性阅读战略的关键组成部分。”[15]从这些国家的经验来看，他们将中小学教育视为阅读推广的主要阵地，注重为青少年创造良好的阅读环境，从儿童早期培养良好的阅读习惯。

（二）设置立法目标和评估考核机制

立法目标是指立法需要达到的预期效果。任何一种法律制度的构建都蕴含着立法者对该制度在调整社会关系中预先设定的相应目标，立法目标设定是否科学合理，是法律能否顺利实施的关键。[16]

《卓越阅读法案》（REA）中明确提出对卓越阅读计划项目和实践活动进行评估。我国的全民阅读可以设立一些常态化的运作体系和工作指标、建立全民阅读评估制度。其中评估的主体应多元化，广泛吸收专家和群众参与，以阅读评估来督促政府积极投入并不断优化服务，避免形式主义，满足民众的现实需求，提升全民阅读服务效能。

（三）教育行政机构为主导力量

美国以教育立法推动学校阅读教育改革。美国将改进学校阅读教育视为保障阅读的主要手段，在阅读立法传统上，主要以教育法案的形式规定中小学等教育机构的义务，重点是培养青少年的阅读能力和阅读习惯，并提供资金支持。约翰逊、里根、克林顿、小布什等各届政府均颁布了与阅读有关的教育法案。

再看韩国的阅读推广经验。韩国政府明确规定了教育行政部门校园阅读推广的职责。2006年通过的《阅读文化振兴法》中第10条规定：“教育部部长必须努力提高国民的阅读及书写等与语言有关的能力，制定并实施相关政策，如：制定相关举措以使学校读书教育更具活力，确保学校阅读资料的充足并配备相关指导教师，研发并普及阅读相关课程，等等。”教育行政机构成为促进全民阅读的主导行政力量，将阅读推广融入到教育活动中。

（四）保障弱势群体的阅读权利

罗尔斯（John Rawls）在《正义论》一书中提到，出于出身和天赋的不平等是不应得的，应对这些不平等给予某种补偿。为了平等地对待所有人，提供真正的同等机会，社会必须更多地关注那些天赋较低和出身于较不利的社会地位的人。[17]弱势群体通常是指由于地域、社会阶层、经济等原因而处于不利境况的社会群体。这些社会群体由于经济、教育等方面的原因，在阅读资源获取以及阅读能力方面存在不足。卓越阅读计划针对弱势群体学生进行多项阅读教育改革措施，以改善弱势群体的阅读环境。

在我国的全民阅读推广中，应在城乡基层加大全民阅读设施建设的力度，比如加强农家书屋、社区书屋等基层阅读设施建设;全民阅读资源应向农村和少数民族地区倾斜，特别是要优先保障农村地区的中小学校图书馆建设;加强各类图书馆的数字化建设，以及各类数字图书馆、公益性数字阅读平台建设。

四、结语

全民阅读事业关乎国民素质水平的高低和国家竞争力的强弱。美国的卓越阅读法案采用规制型立法模式，同教育法相混合，保障阅读权利，建立评估制度，对卓越阅读计划活动进行定期评估考核，注重保障弱势群体的阅读权利。这些经验均可以为我国青少年阅读立法所参考与借鉴。阅读是一种个人习惯，图书馆、学校等社会组织都应当为这种个人习惯的培养提供服务。因此，全民阅读立法应侧重于服务。在阅读推广实践中，政府及学校、媒体等应为青少年阅读推广创造积极的社会环境，在资金上支持阅读活动，在内容上指导阅读活动，在形式上促进阅读活动，通过全社会的共同努力，让阅读活动深入到青少年的日常生活中去。

参考文献：

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[2]U.S.Department of Education Office of Elementary and Secondary Education. Fiscal Year 1999 Application for Grants Reading Excellence Act [EB/OL]（2020-12-19）.http：//www2.ed.gov/policy/highered/leg/hea98/sec701.html.

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[12][14]张麒麟.国外校园阅读立法比较及其经验启示[J].图书馆工作与研究，2016（8）：110-113+125.

[13]王薇.日本儿童阅读状况和推广活动考察[J].图书馆杂志，2013，32（03）：70-74+82.

[15][16]中国新闻出版研究院，江苏省全民阅读办.国外全民阅读法律政策译介[M].南京：译林出版社，2015.

[17]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988：101.

（作者单位系重庆大学新闻学院）