PPP模式下地方政府隐性债务风险防范研究

李雪灵　王尧

摘要：PPP模式作为一种创新型融资模式在我国发展迅速，但其在实践中存在违规操作和监管缺失等问题，导致隐性债务风险的出现。现阶段，我国的经济发展进入新常态，防范化解重大风险已成为保持经济健康发展的现实要求，因此加快加深对PPP模式下地方政府隐性债务形成机理和风险防范等的学术研究，对于深化供给侧结构性改革、推进我国经济向高质量发展阶段转变和维护总体国家安全等，具有重大意义。基于此，文章对PPP模式中政府隐性债务风险进行研究，并提出有效的地方政府隐性债务风险防范措施。

关键词：PPP模式;隐性债务风险;风险防范

作者简介：李雪灵，吉林大学管理学院教授、博士生导师（长春  130022）;王尧，中交一公局集团有限公司副总法律顾问，吉林大学管理学院博士研究生（长春  130022）

基金项目：国家自然科学基金面上项目“拼凑导向型创业企业手边资源管理过程及机理研究”（71872068）;吉林大学研究生创新研究计划项目“事件系统理论下数字型企业即兴响应与可持续发展 ”（101832020CX053）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.05.008

一、问题的提出及文献回顾

PPP（Public Private Partnership）即政府与社会资本合作，也称为PPP模式，是指公共部门和私营机构就提供公共产品和服务而建立的合作关系，通过这种模式，公共部门、私营机构与受益群体实现共赢与价值增值。1PPP模式作为我国基础设施和公共服务的一种创新型供给模式，依靠社会资本参与公共产品领域，在提高社会福利水平的同时，缓解政府财政压力，改善地方政府债务结构。

2013年11月，党的十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。随后，中央密集出台关于运用、推广PPP模式的一系列政策，PPP模式在全国得到快速发展。截至2021年6月末，全国PPP综合信息平台记录累计PPP项目总数达10 126个，总投资额15.7万亿元，累计签约落地项目7422个、投资额12.1万亿元，落地率73.3%;累计开工建设项目4514个、投资额7.0万亿元，开工率60.8%。管理库共包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业。这些PPP项目在实施过程中起到改善公共服务供给质量、提高公共服务供给效率的作用。1

与此同时，PPP模式在实施过程中，由于认知偏差以及监管不到位，产生异化。地方政府借PPP模式的名义，通过地方政府融资平台发行城投债，绕开中央监管，增加表外隐性债务。这就使得PPP模式非但没有给政府“减负”，反而加重了政府的债务负担，容易引发系统性财政金融风险。

对政府隐性債务的学术研究集中在20世纪90年代以后，关于地方政府隐性债务的概念比较流行的是国外学者所提出的财政风险矩阵，从法律责任和道义责任角度上将政府债务分为显性债务和隐性债务，从债务发生的可能性角度上政府债务分为直接债务和或有债务，根据风险矩阵可将隐性债务细分为直接隐性债务和或有隐性债务，主要反映公众和利益集团压力的政府道义责任。3国内学者将地方隐性债务主要分为三类：一为建设性债务，包括投融资平台的债务、棚改债务、政府购买服务项目债务、PPP项目债务、地方国企僵尸企业债务、金融扶贫项目等;二为消费性债务，主要是养老金缺口;三为地方政策性融资性担保的债务，例如过桥贷、银政贷等，但因为缺乏完整的数据，故无法给出具体的隐性债务规模。4本文主要依据《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》中对于地方政府隐性债务的界定，地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括：地方国有企业、事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;地方政府在设立政府投资基金、开展PPP项目、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形式的政府中长期支出事项债务。

目前，国内对PPP模式与隐性债务的研究多集中在形成机理、隐形债务风险产生原因、生成路径等方面。在形成机理方面，学者通过研究发现，推行PPP模式对政府隐性债务有显著正向影响，并且这种影响具有一定的持续性。1在PPP隐形债务风险产生原因方面，部分学者提出，PPP隐性债务风险的产生原因包括财政制度约束与地方选择、政治激励与官员偏好、地方政府承担过多风险等。2在生成路径方面，国内学者总结了明股实债、保底条款等变异模式，表现形式为项目低价中标、绩效不佳等。同时，由于地方政府认识上的不足以及宏观法律规范的缺失，PPP模式出现三种异化现象，分别是向新的融资平台演化、模式滥用、“公公合作”等。部分学者分别从主体、程序和实质违规角度总结了可能引发PPP隐性债务风险的7种违规行为。3在隐形债务风险防范方面，通过分析PPP隐性债务风险的表现，梳理全生命周期不同阶段财政承诺支出的隐性债务风险产生环节，提出相应的风险防范之策。4

2015年《预算法》修正实施后，规定升级政府可以合法发债，5发行地方政府债券成为地方政府举债的唯一合法方式，但是，部分地方政府违规举债的行为并没有就此消失。2017年审计署发布的第四季度审计公告显示，有5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁以及签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成了高达154.22亿元的政府隐性债务，违规举债行为屡禁不止。不少机构和学者也对我国地方政府的隐性债务规模进行了估计。据国际货币基金组织（IMF）估计，2016年底我国地方政府隐性债务为19.1万亿元，国际清算银行（BIS）估计，2017年底我国地方政府隐性债务为8.9万亿元，6而标普在2018年10月发布的报告声称，中国地方政府隐性债务高达40万亿元甚至更多。还有部分学者指出，目前对于隐性债务的分类不够清晰，存在交叠的情况，从融资主体、投资端、融资端三个视角估算，2017年底隐性债务规模约为30.6万亿元。7部分学者估算 2017年因违法、违规变相举债所形成的隐性债务约7.29万亿元，2018年底平台公司有息负债形成的地方政府隐性债务约7.42万亿元。8总之，我国地方政府除了明面公示的显性债务外，还存在着规模较为庞大的隐性债务，但是受到统计口径、统计数据等方面的影响，只能对我国隐性债务的规模进行大致估算而非更精确的测算。此外，就数据而言，若在已知的显性债务上再加上估算的地方政府隐性债务，我国政府的负债率会超过60%的警戒线，债务风险明显提升。

现阶段，我国的经济发展已经进入新常态，防范化解重大风险已成为保持经济健康发展的现实要求，因此加快加深对PPP模式下地方政府隐性债务形成机理和风险防范等的学术研究，对于深化供给侧结构性改革、推进我国经济向高质量发展阶段转变和维护国家总体安全等，具有重大意义。

二、PPP模式下地方政府隐性债务存在的风险

为什么旨在改善公共服务供给质量、提高公共服务供给效率的PPP模式，却演化成地方政府隐性债务风险增量？这具体表现为PPP的两个现实悖论：其一，作为公共服务供给的创新方式，PPP却首先成为政府融资工具。在理论上，PPP模式是政府与企业基于长期合同而合作生产、分担风险、共享收益的制度安排。而在实际运用中，PPP模式的核心作用变成地方政府的融资工具，政府部门邀请社会资本参与项目建设和运营的主要目的是补充基础设施建设资金，而不是通过PPP模式提升服务质量、提高供给效率和提供更低的价格。其二，作为化解地方政府存量债务的工具，PPP模式反而增加了地方政府隐性债务风险。PPP模式引入社会资本，减轻了地方政府的财政支出压力，同时也将投资风险进行了分担，从而降低地方政府的债务风险。然而在实际运用中，地方政府通过承诺回购社会资本方的投资本金、承诺社会资本方的投资本金损失补偿、承诺社会资本方最低收益、政府购买服务等方式进行变相融资，形成地方政府承诺以财政资金偿还的债务，这些债务未来均可能转换为隐性债务。

1.  PPP模式项目前期的隐性债务风险

融资是PPP项目前期能够顺利推进的关键环节，融资机制不顺、融资成本高、项目回报率过低、项目风险大等问题导致PPP项目融资困难重重。一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过政府回购、承诺固定投资回报等“明股实债”途径实施PPP项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”途径，提前锁定政府大部分支出责任。这些途径实际上都是政府兜底项目风险。同时，对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府把关不严、执行不力，财政承受能力论证流于形式，也可能加剧财政中长期支出压力，导致PPP项目前期容易形成违法违规类隐性债务。

2.  PPP模式建设期的隐性债务风险

在PPP项目建设阶段，如果出现延期的情况，不能按期完成配套工程建设、土地征用以及土地拆迁安置补偿等，影响了建设工期，造成损失，政府可能遭受项目建设承包商的索赔，从而发生隐性债务风险。同时地方政府出于最大化提供公共产品、公共服务的愿望，往往会低估成本、高估收入，使得在实际建设阶段成本超支，这会加剧隐性债务风险。

3.  PPP模式运营期的隐性债务风险

PPP项目在实际运营中，需要面对包括汇率、价格、通胀、资本金时间价值等方面调整或变化所带来的影响，而这些因素的调整，在PPP立项规划之时是无法预测的。而地方政府有低估成本，高估收入的意愿，一旦在實际运营中收益低于预期，就会加剧地方政府隐性债务风险。如一些高速公路建成后长期亏损运营，就是由于立项前成本收益估算不充分，特别是对车流量的估算。如果过于强调社会效益而全然不顾经济效应，过于超前建设，终将形成大量政府隐性债务。

4.  PPP模式退出期的隐性债务风险

为吸引社会资本投资，地方政府往往会对PPP项目进行担保甚至是过度担保。在PPP模式退出期，针对PPP模式运作较成功的项目，社会资本可以将股权以市场化方式转让给与地方政府无关的社会资本方，而一旦PPP项目运作失败，这种担保就很容易转化成隐性债务风险。因为PPP项目大多是公益项目或准公益性项目，地方政府不可能置之不理。如果社会资本方不具备风险共担能力，会进一步加重政府负担，形成政府隐性债务，甚至引发系统性金融风险。1

三、PPP模式下地方政府隐性债务风险作用机理

PPP模式下地方政府隐性债务风险的形成原因是多方面的，既有来自地方政府发展经济但财权与事权不匹配的矛盾，也有违法违规融资行为问责不到位的原因，还有金融机构及其影子银行等创新业务的推波助澜。

1. 财权与事权不匹配

财权与事权的长期不匹配，是导致地方财政缺口扩大、政府违规举债的根本原因。1994年中国实行分税制改革后，“财权上提、事权下放”的财政体制导致地方政府收支矛盾日益加剧。从1978至2020年间，在我国财政收入中，中央财政收入占比由15.53%升至45.3%，地方财政收入占比则从84.48%降至54.7%;但在我国财政支出中，中央财政支出占比由47.42%降至14.2%，地方财政支出占比则由52.58%升至85.7%。1财政收入的初次分配中地方政府面临巨大的财政资金缺口，且经济越不发达的地区其地方财政缺口越大，其对中央政府转移支付的依赖程度也越高，地方政府财力与支出责任的匹配不足是举债融资的被动根源。尤其是近年来财政支出责任逐级下沉，市县已成为发展责任、民生责任、生态责任、扶贫责任等的主要承担者。近几年经济进入新常态之后，经济发展速度相对趋缓，地方政府财政收入减少，税收来源不足，财政压力加大。地市级政府在财务不能满足其所有支出范围且没有发债权的情况下，不可避免地会通过其他方式来弥补财力缺口，形成风险。

2. 政府业绩考核模式单一

长期以来，我国有些地方简单地以GDP增长来考核政府业绩，这种单一的考核模式使各地方政府形成“锦标赛”式的横向竞争。加上我国还没有建立起科学合理的政府间转移支付制度，地方政府的财政资金缺口无法完全通过中央的转移支付弥补。这迫使地方政府只能依靠举债来寻找资金来源，通过PPP模式，地方政府将大规模的、一次性的资本支出，转变为一系列小规模的未来的年度支出，既不突破财政约束，又能够扩大基建等拉动经济增长。2之所以如此，其一可以规避风险。基础设施项目的巨额成本超支可能引发风险，而PPP项目由社会资本提供前期建设资金，将政府支出责任转向未来或向后转嫁，可以规避此类风险。而且，对PPP项目的担保会让政府财政情况看起来比实际情况好很多。因此，在高度竞争环境下，官员对未来预期的不确定性越大，他们更可能选择PPP模式，以通过隐藏公共债务来获得公众支持。其二是官员推卸债务责任的动机使然。政府对PPP模式下的隐性债务风险的还款规模和时间并不确定，构成隐性债务风险的权责时空分离，这进一步诱发并扩大了地方政府官员推卸责任的动机和行为。最后是谋求私人收益。地方政府官员对“个人利益”的追逐和企业对利益最大化的追逐诱发公私合谋，加剧债务风险。

3. 投融资体制不健全

近年来，为规范地方政府融资形式，抑制隐性债务规模的增长，提高地方政府投融资效率，中央政府推出了包括PPP、政府购买等在内的投融资方式，鼓励地方政府进行多元化投融资。然而，在实际操作过程中，不同的投融资方式成为地方政府隐性债务的“新马甲”。在参与PPP项目时，其规范性文件较多、交易结构复杂、合同灵活性差，导致大量PPP项目是在地方政府担保下完成的，最后都成了“明股实债”3。 随着地方政府债券发行政策的逐渐规范和对政府违法违规融资形式查处力度的逐步增强，地方政府通过违规担保等方式，授意其投资的国企或事业单位（包括形式上已完成转型的融资平台公司）发行公司债券为地方基础设施筹集资金，这部分融资也可能成为地方政府的隐性债务。同时，政府购买也成为地方政府隐性债务高发的领域，部分地方政府通过扩大政府购买服务范围，延长购买服务期限等方式融资，导致地方政府隐性债务增加。

4. 金融机构及其影子银行等创新业务的推波助澜

银行贷款是地方政府通过城投平台融资的主要方式。在利率市场化改革的推进过程中，银行的存贷款利差受到挤压，使得银行有动机积极开拓新的利润空间。由于地方融资贷款的资金量大，且有政府信誉托底即隐性担保，金融机构对这类贷款业务较为偏好。同时，地方政府的融资渠道有限，往往利用自己对地方资源的控制力影响商业银行尤其是中小银行，以满足政府的资金需求，结果导致银行贷款的集中度高。这既加重了政府的偿债压力，也加剧了银行的经营风险，近期有些中小银行出现问题就是因为这类原因。一方面，由于地方政府融资平台贷款主要投向大型的基础设施与公益性项目，资金需求量大、期限长、回收慢，并且此类项目变现能力比较差;另一方面，商業银行的主要资金来源是活期存款，若投放过高比例的中长期贷款容易引起资产与负债期限错配问题，导致其面临流动性风险。

5. 对隐性债务的监管与监督仍有待加强

近年来，我国对地方政府融资行为进行了规范化管理，但有的地方政府通过城投债、PPP项目和政府购买服务等方式变相举债，打政策的“擦边球”。一方面，当前我国仍有不少地方政府没有落实属地管理责任，对相关违法违规人员问责不到位。由于未设立专门的监管机构对相关债务进行监管，举债的决策主体、偿债主体及投资主体的责任缺乏法律认定依据，导致违法违规举债行为屡禁不止。另一方面，地方政府在投融资过程中承担主导地位，缺少社会公众的监督，降低了地方政府项目的安全性和效率性。尽管当前已经实行了政府债务的限额管理，但对最终债务如何界定、如何管理以及地方财政缺口如何解决等问题均未有明确规定，因此仍无法做到从根源上规范地方政府举债行为。1

四、PPP模式下地方政府隐性债务风险防范与应对

对PPP模式下地方隐性债务的风险的防范与应对，不是简单地将不规范的PPP项目清退出库的问题，而是如何多方协商、整改，厘清政府与市场的关系、政府债务与PPP项目公司债务的边界。任何问题都有其两面性，在看到地方政府通过PPP模式融资进行基础设施投融资进而积累相应债务风险的同时，也应看到其正面性，即地方政府选择PPP模式融资有其自身的客观原因，并不能单纯因为PPP模式存在着现今的隐性债务风险，而对其功能和作用一概否定，否则地方政府只会将相关风险通过各种方式隐藏起来，使之难以监控。因此，PPP模式下地方政府隐性债务风险并不可怕，应当认识PPP模式的应有功能，扬长避短，合理利用PPP模式，为地方政府基础设施建设发挥作用。管控PPP模式的隐性债务风险，就是为了更好地利用PPP模式。要防范和化解PPP隐性债务风险，关键是做到以下五点：

1. 建立财权与事权相匹配的财税制度

中央政府应建立健全财政事权与支出责任相匹配的体制机制，不断改革和完善财税体系，合理划分各个税种，适当增加地方在共享税中的比例。地方政府须发挥主观能动性，逐步扩大地方财政收入规模，培育地方主体税种，提升地方税源收入，形成财力与事权相匹配的财税体系，扩展地方可利用的资金，减少对不合法不合规融资举债担保的依赖。从财政方面入手，健全地方政府债务管理制度，“堵后门、开前门”。一方面“堵后门”，打破预算软约束、疏堵并举，更有利于彻底解决地方政府债务风险问题。加强对地方政府隐性债务的清查摸底，敢于暴露问题，提高透明度。纠正一些地方不科学的政绩观，完善对地方政府的信用评级。另一方面“开前门”，在减税降费持续推进背景下，地方政府要通过多元化手段平衡财政收支压力。加强对地区重点企业的服务和支持，确保支柱产业税收不流失。持续推进营商环境优化，发展总部经济，培植新增税源。做好非税收入收缴工作，推进非税收入收缴电子化改革，提高效率。完善财政转移支付制度，提高转移支付使用效率。

2. 完善官员考核机制

中央强调地方官员要树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，严格落实“终身问责，倒查责任”的问责机制。因此，在行政体制改革中，应改变以GDP 为标准的考核机制，重构地方官员的政绩评价体系。同时，严格落实中央有关债务管理的相关文件，把举借、管理、使用、偿还和风险管控情况纳入地方政府主要领导经济责任审计和离任审计范围。规范地方政府债务限额管理和预算管理，加大财政约束力度，硬化预算约束。治理隐性债务风险首先应建立债务风险预警和防控机制，加强对地方政府债务规模、资金使用、融资渠道方式以及还款方式的关注和监控。地方政府应监测其辖区内不同地区的债务风险水平，并通过偿债率、逾期债务率和新增债务率等指标全面评价各地区的债务风险。另外，各级政府及部门应根据“分级负责、风险自担”原则制定风险应急处置方案，切实化解债务风险。其次，需加大地方债务审计力度，完善债务披露机制和方式，通过全面审计摸底和全覆盖式清理提高政府债务透明度，主动消化存量隐性债务，严防新型隐性债务增量。最后，应建立健全债务责任倒查、终身问责机制，强化对地方官员、金融机构违规举债行为的约束，对违法违规和变相举债的主要负责人采取相应的惩罚措施，形成常态化监督机制。

3. 进一步拓宽基础设施建设项目的融资渠道

一是进一步鼓励地方债的发展，加大对项目收益专项债券品种的创新。引入第三方机构参与地方债的发行准备工作，提高地方政府债券管理的专业化程度。二是支持保险资金参与基础设施建设项目，充分发挥保险资金作为长期资金的优势。三是加强国际融资。加强重大项目在国际市场融资的能力，引入国际资本支持基础设施建设，吸引更多国际投资者投资地方债。四是创新融资工具。国际上有较多创新的融资模式，我国可在合法合规范围内结合自身实际，借鉴相关先进做法。另外，也可以鼓励有条件的地区设立基础设施投资基金，更有效地发挥好政府投资杠杆作用，提高政府投资效率，推进基础设施建设市场化运作，进一步吸引社会资本参与。

4. 利用金融力量化解地方政府存量隐性债务

一是充分发挥资本市场作用。通过资本市场提高政府部分资产流动性，通过资产证券化将已有的债权存量转化为标准化证券，并通过公募或私募市场分散销售给更多投资人，既可以盘活政府的一部分存量资金以缓解地方政府巨大的支出压力和债务压力，还可以分散集中性债权的风险。二是推动地方政府融资平台的转型，根据不同地方的实际特点，选择合适的转型路径。要理顺融资平台与地方政府间的关系，促使地方政府从“管理职能”向“监督职能”转变，利用市场手段引导城投公司发展。三是在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务短期难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。

5. 实行穿透式金融监管，避免新增隐性债务

地方政府、财政部门以及相关监管机构对地方政府隐性债务实际规模缺乏掌握，加之各种数据口径千差万别，严重影响到地方政府债务管理政策的制定和实施。一是需要对地方政府债务实行穿透式监管，遵循“实质重于形式”的原则，核实举债主体应收应付的资金流向、募集资金的实际用途、债务的还款来源等;识别出承担风险收益的真实主体，厘清政府债务与城投公司债务的边界;明确债务归属，阻断将城投公司等企业债务推给政府的渠道。二是推进信息共享建设，夯实监管基础。当前，地方政府隐性债务的信息分散于各个主体，应加快推进建立跨部门的数据监控和共享平台，确保各参与主体及时获取数据，客观评价地方政府债务风险水平，增强地方政府举债的内外部约束。三是要平衡好监管成本和社会效益之间的关系，合理确定穿透式监管的对象，重点对存在较大隐性风险或创新性的模式实行穿透式监管。四是要监管金融机构行为，对现金流可能涉及地方财政资金安排的，要严格核实相关资金的合法合规性，不得向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付账款协议提供融资。

结 论

PPP模式的规范运用可以起到促進区域发展、推进行业破冰、提升社会公共供给的积极作用。但如果PPP模式运用不当，容易导致滥用，进而异化成地方政府债务融资平台，背离模式设计初衷，从而带来相应的隐性债务风险。本文全面分析了PPP模式下地方政府隐性债务的风险，并对隐性债务风险的产生机理进行了剖析，为了促进PPP模式的健康发展，减轻地方政府财政支出压力，笔者认为应当从如下几个角度加强管理。第一，建立财权与事权相匹配的财税制度。一方面“堵后门”，打破预算软约束，疏堵并举，更有利于彻底解决地方政府债务风险问题。另一方面“开前门”，在减税降费持续推进背景下，地方政府要通过多元化手段平衡财政收支压力。第二，完善官员考核机制。在行政体制改革中，淡化以GDP 为标准的考核机制，完善地方官员的政绩评价体系。同时，严格落实中央有关债务管理的相关文件，把举借、管理、使用、偿还和风险管控情况纳入地方政府主要领导经济责任审计和离任审计范围。第三，拓宽基础设施建设项目的融资渠道，吸引长期资金参与基础设备建设项目。第四，利用金融力量化解地方政府存量隐性债务。充分发挥资本市场作用，推动地方政府融资平台的转型，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。第五，实行穿透式金融监管，避免新增隐性债务。通过上述系列举措，能够有效地防止项目运行不走样，从而达到防范潜在债务风险的目的。

[责任编辑 国胜铁]