西汉太常郡新探

曹万青　李文才

摘要：西汉太常郡一度为实体郡级行政区，已经被传世文献、考古资料和出土文献所证实。太常郡下辖的11个陵县构成了它的郡级行政区的边界，但郡界因为陵县的设置或废除而发生变化，呈现与其他普通郡不一样的特征。作为郡级行政区，太常郡具备其他郡级行政区的一切职能，但另一方面由于太常又是中央九卿之一，所以随着徙民实陵掌控人口任务的完成，太常郡作为郡级行政区的功能已无存在的必要，遂导致废除太常郡，而将其所属陵县分属三辅这个最后结局。太常废郡而专司中央机关事务，又是中国古代职官制度日趋完善的结果和反映。

关键词：太常郡;陵县;西汉政区地理;肩水金关汉简

作者简介：曹万青，扬州大学社会发展学院博士研究生（扬州  225002）;李文才， 扬州大学社会发展学院教授、博士生导师（扬州  225002）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.05.016

在西汉是否曾经存在过太常郡的问题上，学界一直有存在和不存在两种截然对立的观点。第一种存在论者，在主张太常郡存在的前提下，基于对太常郡特征界定和功能认识的不尽相同，有三种看法：一是主张太常郡为“隐形郡”，即太常郡与三辅平行，不像一般郡国那样具有固定边界，所辖诸陵县散居三辅，陵县数目随皇帝更迭而逐个增加，从而造成辖区范围的扩大，故太常郡始终没有确定的范围与边界，亦无明确的郡级行政区的地位，是谓“隐形郡”1;二是太常郡所领诸陵县呈点块状分布，地理构成并未连为一体，故为特殊的郡;2三是太常郡本质上为汉郡，不仅拥有明确的边界和实土，还具备郡级行政区的基本功能和明确的郡级行政区地位。3第二种不存在论者，主张西汉未曾存在“太常郡”的称谓，太常既无明确的辖域，也不具有管理地方政务的完备官员建制，只是一个具有部分民政职能的中央官署，故不能视为郡级行政区。1

传世文献所记载的太常所领11个陵县，除了除奉明县缺乏考古成果印证之外，其余长陵、安陵、霸陵、阳陵、茂陵、平陵、杜陵、万年、南陵、云陵10个陵县，皆得到考古发掘资料的证实，2因此太常下辖诸陵县与其他普通县一样，皆有明确的行政边界，是无须争议的事实。太常所领诸陵县的边界尽管并不完全相连，但它们共同构成了太常郡这一郡级行政區的实际边界自无疑义，当然太常郡的边界构成与其他郡、国也因此而略有差异，也是事实。其次，从陵县管理机构设置、运作方式、下属更低一级的乡里机构以及人口构成、户籍管理制度等方面来看，也与其他普通县没有差别，因此，太常作为县以上的郡级行政区划，既然统辖有实土、民众以及职官机构的众多陵县，则其成为一个具有独立职能的郡级行政区——太常郡，也就是不争史实了。

不过，由于太常同时又是中央九卿之一，位列中二千石卿之首，以此身份兼具地方郡级行政区的功能，就使得它与地方普通郡级行政区又显得有所不同，表现出一定的特殊性。兹就此略加阐释一二。

一

太常郡是否“隐形”，是一需要厘清的争议性问题，因为这直接关系太常郡的形态是否具有特殊性。前揭周振鹤认为陵县属太常，太常与一般郡国没有分别，可以当成一郡看待，但又因陵县随皇帝的更迭而逐个增加，不像一般郡国具有固定边界，因此“太常郡”只有专名“太常”，而无通名“郡”，故而应该是一种“隐形郡”。前揭赵志强基本赞同周说，但没有将之称为“隐形郡”，而是称为“特殊的郡”，核心观点是太常所领陵县呈点块状分布，没有在地理上连为一体，故曰“特殊”。不过，上述二说也存在牵强之处。因为就西汉太常所辖陵县来看，其分布的地理范围，大致在由茂陵、阳陵、杜陵所构成的三角形区域内，而这个三角形的区域作为陵县分布地，在太常成郡之后，就大致构成了太常郡的郡界。在太常郡的疆界范围内，陵县之所以无法联成一个整体，则是由于陵县并非同时设置。因为陵县是在一个皇帝驾崩之后，经过设置陵邑、徙民实陵之后方才成立。也正因为如此，太常郡表现出与其他郡不同的特点，地方其他郡国的地域范围一旦划定，其下辖县也多固定设置，而太常成郡之后，其下辖陵县则随时可能发生变化，会随着新陵县的成立而增加，从而造成论者所说的陵县呈点块状分布，没有在地理上连为一体这一情况的出现。尽管这个情况与其他普通郡国相比，显得有些特殊，却不妨碍太常郡具有明确的郡级行政区地位，是确实存在的汉郡这一事实的成立。

传世文献中有关于太常领郡的记述，如宋敏求在《长安志》中明确说：“徙民置县者凡七。长陵、茂陵各万户，余五陵各五千户。陵县属太常下隶郡也。”3所谓“陵县属太常下隶郡”，即指陵县属于太常治下的太常郡。太常郡也得到了出土文献的证实，据肩水金关汉简73EJT37：1586载：“太常郡茂陵始乐里公乘史立年廿七，长七尺三寸，黑色。轺车一乘。駹牡马一匹，齿十五岁。弓一，矢五十枚。六月乙巳出。”1明确记载了太常郡茂陵县始乐里公乘史立，于六月乙巳日出关之事。此简按照“郡—县—里”的顺序介绍史立的籍贯，不仅直接证实了太常郡的存在，而且也显示出太常郡作为地方行政区在管理模式上与汉代“郡—县—乡（里）”的通行模式并无区别。

太常郡作为地方郡级行政区，其职官设置情况如何？是否拥有一套与其他普通郡级行政区一样的管理机构呢？无论传世文献还是出土文献对此都没有明确记述，那么，是不是就意味着这个方面的情况就无迹可寻了呢？我们还是先从太常郡下辖诸陵县的职官构成说起，然后再对此进行分析。太常郡下辖诸陵县拥有一套与其他县级行政区一样的完整行政管理机构，诸如县令（县长），尉、丞、曹，县下设乡，有亭长、三老，所有设置都与普通县没有二致。陵县首长的禄秩，除长陵令为二千石外，余者皆为六百石。2陵县尉、丞，秩四百石至二百石不等，皆称长吏。3这些已经得到传世文献和出土文献的证实，如李广曾被霸陵尉所辱4，张汤亦曾“调茂陵尉，治方中”5，这是传世文献所载陵县设有县尉之事例。出土文献所载这方面的事例更多，如肩水金关汉简中有“章曰平陵丞印”（73EJC：654B）、“子男……印曰阳陵左尉”（73EJC：531B）、“申朔辛巳茂陵令狱丞福□□□□乡□”（73EJT24：535）6等记载。另外汉代封泥中有“长陵丞印（奉常属）”“安陵丞印（奉常属）”“霸陵丞印（京兆尹）”“高陵丞印（左冯翊）”“阳陵邑丞印”“栎阳丞印（左冯翊）”“长陵丞印（左冯翊）”“茂陵丞印（右扶风）”“杜丞（奉常属）”等7，传世铜印中有“霸陵尉印”“茂陵尉印”8等。

作为太常郡下辖县级行政区，各陵县的职官机构设置，既与普通县无异，那么，作为这些县级行政区的上级领导机构，太常郡的职官设置为何却难得一见呢？我们认为这正是太常郡作为地方郡级行政区与其他普通郡在管理模式上的差异性所在，体现出太常郡作为郡级行政区的某种特殊性。因为从秦汉职官制度发展演变史来说，太常从始设起，就是中央九卿之一，其主体职能是主管中央礼仪文化事务，这也是它的本职工作。然而，到了西汉时期太常却又成为兼具地方行政职能的一个郡级行政区，完全是西汉陵邑制度的发展所造成的。陵邑或陵县的设置，原本与皇室祭祀礼仪直接相关，正属于太常所管的礼仪文化事务范畴，为了方便领导或指导工作，将陵邑或陵县直接划归太常管辖，也就顺理成章了。然而，陵邑一旦进一步发展成为拥有实土、人民的实体县级编制行政区，那么，作为其上级领导机关的太常，其职能也必定发生相应的调整或改变，从以前较为单纯的中央礼仪文化事务主管官员，转而兼治地方行政事务。太常因为下辖陵县而成为郡级行政区，但是并没有像其他普通郡那样，另设一套包括郡守、郡尉、郡丞以至卒史、书佐、啬夫等在内的职官僚属，而是采用了类似今之“两套班子，一套人马”的管理办法，以太常首长及其下属分别承担太常郡作为地方行政区所应承擔的职能。这在文献有较为明确的记述，如《汉书·韦贤传》载韦玄成兄韦弘“为太常丞，职奉宗庙，典诸陵邑，烦剧多罪过。”1这则材料中所记述的太常丞职掌包括“职奉宗庙，典诸陵邑”两个方面的内容，前者“奉宗庙”为太常寺所负责的祭祀礼仪事务，属作为中央职官机构太常寺本职范围内的工作;后者“典诸陵邑”，职责性质则属于地方行政事务，因为陵邑即陵县为太常郡下属的县级行政区。这两项工作原本分属两个机构承担，但是现在却要由太常丞一个机构或职官来完成，故而不免“烦剧”以至于“多罪过”，也就是因为事务烦杂沉重而犯了不少错误。如果太常丞只承担原属中央官署太常寺中的单项事务，而不是同时兼任应属地方行政管理的那部分工作，大概就不会出现“烦剧多罪过”的情况了。

从太常丞以中央太常寺属官的身份，同时负责太常郡所应承担的地方行政管理事务的情况，可以推知太常寺的其他属官也应该是相同的情况，即一职而兼中央、地方双重职任，相对应的，太常一方面是中央太常寺的首长，一方面又兼任太常郡的长官——郡太守之职。

二

太常身为中央太常寺和地方行政区太常郡领导的双重身份，在古代文献记载中并不明显，为世人多所关注的是其位列中央九卿之首的权力和职掌，而对于其作为地方郡级行政区首长的事实则多所轻忽，不仅古代文献记载如此，今人相关研究亦然。实际上，太常郡作为西汉郡级行政区，其在地方行政管理方面与其他郡级行政区并无二致，拥有西汉郡级行政区的完整职能。这可以从如下方面得到反映：

其一，以地方行政区的身份接受诏书。据肩水金关汉简73EJT1：126：

地节三年（按：前67年）十一月癸未朔辛丑军令史遂敢言之诏书发三辅大常中二千里□□自言作日满·谨案□□□□□□□□□十一月乙酉□□□□。2

在这份简牍中，太常与三辅并列，都是作为地方行政区出现的，诏书发给的对象是作为地方行政区的太常郡，而不是作为中央机关的太常寺，诏书所要求处理的是属于地方行政管理方面的事务。

其二，处理太常郡辖区内的司法、钱谷事务。据《汉书·杜缓传》载：“（杜缓）父延年薨，征视丧事，拜为太常，治诸陵县，每冬月封具狱日，常去酒省食（师古曰：‘狱案已具，当论决之，故封上。），官属称其有恩。元帝初即位，谷贵民流，永光中西羌反，缓辄上书入钱谷以助用，前后数百万。”3这段史料所言杜缓任太常时的事迹，所突出的正是他治理诸陵县即治郡的职责，如每年冬月的“封具狱日”，即处理太常郡内的司法事务;汉元帝永光年间，因为粮食短缺，西羌反叛，杜缓又从太常郡征调钱谷以助军。这两项职能均非中央礼仪文化机构太常寺所能办理，而只能是地方行政区太常郡可做到。除了这条传世文献的记述外，出土文献也有相关记载，如悬泉汉简中就有太常郡接收司法文书的内容：

元康四年（按：前62年）五月丁亥朔丁未，长安令安国、守狱丞左、属禹敢言之：谨移髠钳亡者田 等三人年、长、物、色，去时所衣服。谒移左冯翊、右扶风、大常、弘农、河南、河内、河东、颍川、南阳、天水、陇西、安定、北地、金城、西河、张掖、酒泉、敦煌、武都、汉中、广汉、蜀郡 …… （Ⅱ0111④：3）4

这则元康四年的通缉令，由长安令安国、县狱丞左、掾属禹联名发布，接收单位皆是逃犯可能逃亡的郡级行政区，要求各郡有司协助缉拿。此处，太常是与左冯翊、右扶风、弘农郡、河内郡等其他二十多个郡并列，因此这里的太常也是指作为郡级行政区的太常郡，而不是作为中央机关的太常寺。

其三，太常郡是可以向国家推荐人才的郡级选举区。汉代的选举制度以察举、征辟为主，各地方郡国按照辖区人口多少，每年有权向中央推荐相应名额的贤良、方正等人才。据《汉书·昭帝纪》（始元五年，前82年）诏曰：“其令三辅、太常举贤良各二人，郡国文学高第各一人。”1另《汉书·朱博传》云：“时诸陵县属太常，博以太常掾察廉，补安陵丞。”2前一条材料是说太常郡作为选举区，每年可以向中央举荐的人才数量与三辅相当。后一条材料则是说太常作为选举区，可以直接将下属僚佐人员推荐给中央，而从朱博以太常掾举廉后直接被任命为安陵丞一事来看，他在担任太常掾时可能就参与太常郡下属陵县的管理工作。

其四，管理辖区内的水利等民生事务。日本学者大庭脩认为，“（太常）主管帝陵的祭祀是一种职务，所以产生了管理陵邑的需要，各陵县自然归其所管;由于各陵县中有人民居住，所以有管理治水的必要，都水之类的官也与郡国和三辅一样，归太常管辖。”3大庭脩的推断源于《汉书·百官公卿表》“奉常”条如淳的注引：“律，都水治渠隄水门。《三辅黄图》云：三辅皆有都水也。”4基于前述《西汉帝陵钻探调查报告》载，霸陵山上设有四出水道，霸陵园与霸陵邑隔灞河相望，阳陵毗邻泾渭两河，以及陵县吏民生产经营、日常生活都离不开水利的现实需求，太常郡治下应该设置有都水官等专职水利官员，当然都水官也有可能同样由太常寺的相应僚属所兼任。传世有一枚“长沙都水”5的封泥，为长沙郡都水官印，可见汉郡内确曾设有都水官。因此，大庭脩认为太常郡设有管理水利的事务官是符合历史事实的。

其五，太常郡有督促力田、征收赋税等民事职能。太常郡既有实土、人民，那么督促人民力田、赋税征收就成为其重要的日常行政管理事务之一。据《汉书·食货志》载：“（汉武帝末年）以赵过为搜粟都尉。……过使教田太常、三辅（苏林曰：‘太常主诸陵，有民故亦课田种也。）……是后边城、河东、弘农、三辅、太常民皆便代田用，力少而得谷多。”6这则材料表明，与河东、弘农、三辅等地一样，太常郡也有督促辖区民众耕种的职责。又《汉书·昭帝纪》载元凤二年（前79年）六月诏：“令郡国毋敛今年马口钱，三辅、太常郡得以菽粟当赋。”7元凤六年（前76年）“诏曰：‘夫谷贱伤农，今三辅、太常谷减贱，其令以叔粟当今年赋。（应劭曰：‘太常掌诸陵园，皆徙天下豪富民以充实之，后悉为县，故与三辅同赋。）”8据此可知，与三辅等地一样，太常郡辖区的赋税也是太常负责征收的。

其六，太常有征兵、统军的职能。元凤元年（前80年），武都氐反，朝廷遣马适建等人“将三辅、太常徒，皆免刑击之。”这条记载说明，太常郡是与京兆尹、左冯翊、右扶风并列的行政区，治下有刑徒。西汉时期，经常从郡国征发刑徒充军平叛，这次从三辅与太常郡内征发刑徒，能够成军出征，正表明三辅及太常郡下拥有监狱刑徒数量众多。除了征发刑徒成军外，太常还有直接统兵权，如萧望之家在杜陵县，汉元帝曾“敕令召望之手付，因令太常急發执金吾车骑驰围其第。”9可见，在一些非常情况下，太常有权调动兵力甚至直接统率军队以应对突发事务。

综上可知，太常作为中央机关太常寺的首长，同时又身兼郡级行政区太常郡的最高长官。太常寺作为位列中央九卿之首的中央机构，其地位是崇重的，太常郡作为实体郡级行政区，也具备普通郡国所拥有的基本功能和权力，因此太常寺与太常郡的关系十分微妙，有似于今之“两套班子，一套人马”的机构设置模式。从地方行政机构的角度来看，太常郡并非一个具有部分民政职能的中央官署，而是一个具备完整行政权力（包括人事、户籍、财税、教育、治安、刑法、公共建设等）的综合郡行政区。另一方面，以中央九卿之一的中央机构兼任地方郡级行政区的机构设置模式，毕竟与秦汉主流职官制度不相符合，因此具有暂时性，随着秦汉官制的发展和趋于成熟，太常郡终被撤销的命运早就注定了。

三

汉宣帝永光四年（前40年）冬十月乙丑“罢祖宗庙在郡国者。诸陵分属三辅。……诏曰：‘……关中有无聊之民，非久长之策也。……今所为初陵者，勿置县邑……。又罢先后父母奉邑。”1正式撤销了太常郡。何以撤销了太常郡？其中原因当然值得深思，因为这不仅仅是太常郡本身的问题，还直接涉及西汉的国家政策变化、职官制度的发展演变等深层次因素，进而还可由此探讨当初太常郡设置的现实原因，以及太常郡设置所造成的一系列政治影响等问题。

太常郡撤销的原因，实可从当初设置时寻找。中国传统宗法制社会十分重视祭祀，所谓“国之大事，在祀与戎”，西汉皇朝起初设置陵邑或陵县的初衷，也是为了方便宗庙祭祀礼仪的开展。由于祭祀礼仪原属太常的本职事务，所以从置陵开始，皇陵的管理权便归诸太常。不过，最初皇陵地域范围不大，亦无固定人口，只是举行祭祀礼仪的场所，所以并不涉及地方行政管理事务。后来，国家了为打击关东豪强，实行“强本弱末”政策，而将关东各地豪强富民迁往关中，并选择皇陵附近为其安身之地。陵邑因为拥有实土和大量的人民，便在事实上形成了县级行政区——陵县。陵县既成为事实，太常便不得不承担起行政管理的职责，于是太常郡作为有土有民的郡级行政实体便得以确立。随着太常郡成为实体郡，直接造成职官制度的变化，一方面太常寺作为国家主管礼仪文化的最高机构，继续行使其职权;另一方面因为太常郡成为下辖陵县的实体郡，又增添了作为地方郡级行政管理的职能。在太常权力扩张的同时，太常寺、太常郡的职官设置并未发生变化，从首长太常到各级僚属都是一身而兼二任，既过问属于中央机关职能范围的礼仪文化事务，也管理地方行政事务。而从性质上来说，这两类职能差别甚大，不仅对任职者的要求提高，而且任职者自身的压力也因此加大，特别是随着事务的日趋增多，“烦剧多罪过”的现象在所难免并呈现日趋严重的态势。此外，这种身兼双重职事而职事差别又比较大的情况，很容易造成蠹政现象的发生，这就决定了太常身兼二任的情况不可能长久持续下去。而从秦汉职官制度的演变过程来看，太常作为中央礼仪文化高官而兼任地方行政职能的现象，属于一种特殊情势下的非正常情况，随着职官制度的不断发展和完善，这种非正常化的现象也不可能持续下去，从这个意义上来说，太常郡后来被撤销，正是秦汉职官制度不断走向成熟的表现。

我们还需要进一步关注的是，陵县设置、太常成郡与西汉国家政策之间的关系，以及其中所蕴含的深层问题。

首先，陵县设立与太常成郡的事实，反映了西汉国家行政治理、行政区划变迁中的内重外轻原则和政治主导原则。如所周知，陵县是因皇陵的创设而形成的，其创设的初衷是皇家守冢祭祀，但这在很大程度上只是表面上的原因，因为随着西汉皇朝建国以后各种社会矛盾的暴露，特别是“吴楚七国之乱”发生以后，原关东六国故地的不安情绪进一步凸显，西汉国家面临着如何安抚关东、稳定统治的政治问题。于是，打击关东豪强、强本弱末自然成为现实亟需面对和解决的问题。徙民实陵便是解决问题的一个办法，因为皇家祭祀的理由光明正大，通过这一点不仅能够有效地达到政治目的，还可以减少政策施行中的阻力。由此言之，西汉设置陵县进而太常成郡，其背后实际上就隐藏着迁徙关东豪强、打击地方势力、强本弱末的的国家政策导向。形成陵县的关键并非在于土地而是在于人口。经过秦末的战乱，关中地区人口锐减，从关东地区迁徙人口，具有两个方面的目的，一方面可以沉重打击东方六国故地，使其无力对抗长安所在的关中;另一方面可以快速增加关中地区的人口，增强关中的实力。这两个方面综合起来，是所谓的“强本弱末”。此外，还有一点需要强调指出，徙民实陵，不仅直接增加了关中地区的人力资源和壮大了关中地区的社会经济实力，还可以有效地拱卫首都长安，因为关中地区在秦汉时期一直是汉朝与匈奴双方之间主要的攻守方向。而太常郡所辖诸陵县大多位于长安以北的咸阳原，隔渭河望长安。咸阳原上有两条横穿咸阳原通往西北的大道，这两条路也是匈奴进攻长安的主要路线，在咸阳原上修筑陵墓，设置陵县，迁徙大量人口，就是在长安北部设置了一道拱卫长安的防线。1这道防线既可以有效阻击匈奴的进攻，又可以成为讨伐匈奴的前沿阵地。所以，西汉几次大规模从关东六国故地迁徙豪强富户，将他们充实到陵邑从而使其人口迅速具备县级行政区所需的人口规模，进而在此基础上形成太常郡这一郡级地方行政区，是当时重内轻外、政治主导的原则的体现。至于由此所造成的地方行政区划方面的变化，尽管有一定影响，但并未对秦汉时期的地方行政制度——郡县制形成根本上的干扰，这也是后来太常郡撤销而未引起西汉地方行政管理动荡的原因所在。

其次，徙民实陵、形成陵县进而太常成郡，作为汉初“强本弱末”政治思想的具体实践，从深层次上体现了专制皇权加强对人口掌控的明确意识。诚如黎虎先生所言：“中国所处自然地理、政治地理环境，周边没有强大而先进的国家，没有更多的其他资源，唯一的重要资源是人口。人口与另一重要资源土地结合，成为社会财富的基本来源。”2考察和分析西汉时期徙民实陵的动机和决策，必须充分考虑到这一方面的原因。西汉时期的每一轮徙民往往始于皇帝营造初陵，终于新皇帝即位，从而在某种意义上形成了一种“周期律”。在每一个周期里，“随所事帝”3的朝臣、郡国豪强、皇帝征召的名人都被徙往陵县，这些人口徙入陵县之后，开发了当地的田野，建设了当地的城乡，昌明了当地的经济，繁荣了当地的文化，从而促进关中地区社会经济的全面发展。随着关东地区旧的豪强富民迁往陵县，在他们的故地上很快就会有新的豪强崛起。这些新豪强在发展的早期，对政府自然是俯首帖耳，唯命是从，有利于朝廷实行有效的行政管理。而当他们发展到一定阶段时，朝廷就会按照成例，再次将他们徙往关中新建的陵县。如此反复地收割精英，研磨豪杰，还有一个政治目的，那就是通过不断地削弱地方势力，进一步强化以皇权为核心的中央集权制度。陵县吏民中精英的比例，在诸县中应是最高的，但是这些精英在选举上受到更为苛刻的控制。如前述汉昭帝始元五年（前81年）诏“令三辅、太常举贤良各二人，郡国文学高第各一人”。太常有举荐人才的资格，但太常每次察举的名额有限，其举荐人才的范围，不但包含掾属僚佐，还有治下之陵县吏民。同时，“汉代选举，就大体言，最先必进学校读书，才获补吏。补吏以后，才获察举。”4如此种种名额与条件的限制，加剧了陵县人才的竞争。一些优秀的人才可能因为名额的原因，就不能通过“举孝廉”“贤良”而登仕途。也就是说，国家通过徙民迁往陵县的方式，掌握了豪强，延揽了精英。再通过选举的方式，掌控入仕的通道，限制权力的分配。如此循环往复，皇权在成功地控制人力资源的同时，也适时地强化了中央集权的专制制度，陵县的创置与太常郡的形成，对于促进西汉时期人力资源的调配与控制所发挥的作用，在效果上可能超出了统治者最初的设想，得到了他们意想不到的收获。

复次，停止徙民实陵，不再增设新的陵县，既是政治形势发展的需要，也是国家政策调整的结果，同时也埋下了取消太常郡的种子。为何说停止徙民实陵，不再设置新陵县，乃是政治形势发展和国家政策调整的结果呢？西汉建立以后，经过几代皇帝一百余年的经营，关中地区作为全国权力中心的地位已经稳固。在经过汉文帝、景帝时期削平“七国之乱”，到汉武帝时期采取“积极有为”的政策，地方王国离心倾向基本消弥，天下悉为汉郡，强大的中央集权体制已经彻底建立并稳固。思想文化上推行“罢黜百家，独尊儒术”，从精神层面加强对全体吏民的控制也已收到成效。至汉元帝永光四年（前44年）时，大一统思想早已深入人心，威胁中央的分裂势力和思想基础已荡然无存，朝廷已经不再需要以徙民的方式来削弱地方。与此同时，儒家以德治国的理念已经成为普世性的价值观，体谅百姓疾苦成为治国理政所必须考量的重要因素。在这种情况下，徙民实陵早已没有必要，政策的调整与改变已是理所当然的事情了。

除了现实政治和国家政策的因素外，还有实际的原因。经过以往多次的徙民实陵，陵县的人口已经趋于饱和，陵县的土地已经无法继续承载人口增长所带来的压力，出现了永光四年诏书所说“关中有无聊之民”这一情况。永光四年诏书所说的情况，包含两个方面的内容：一是继续徙民实陵只会增加当地的人口压力，二是表明包括陵县在内的关中地区已经出现数量不菲的闲散人口。这两种情况都给国家治理带来了困难：一是表现为对关中地区的耕地、粮食、就业等方面所造成的压力，二是表现为人口的管理与控制。这两个方面无论哪一个处理不好，都会直接造成关中地区社会秩序的动荡。因此，在这种形势下，徙民实陵的政策便 难以为继，国家政策已经到了必须调整的时候了。从历史发展的进程来看，停止徙民实陵只是第一步，也是表象上的解决办法，下一步只能是从制度方面加以调整才可能较為彻底地解决问题。对地方行政管理体制进行改革，理顺关中地区地方行政管理头绪，便成为必须的选择。而到了这个时候，太常回归原本的政治职能，撤销太常郡及其地方行政管理职掌，便水到渠成了。

最后是太常本身的原因。太常在秦汉国家职官体系中，从其诞生起就是主管国家祭祀礼仪文化的最高职官。西汉时期包括皇陵祭祀在内的礼仪文化繁缛，不仅次数众多，而且所涉及的礼仪事务多数情况下都有皇帝亲自参加，因此太常仅在祭祀礼仪方面的政治压力就十分突出，据《汉旧仪补遗》载：

宗庙一岁十二祠。五月尝麦。六月、七月三伏，立秋 娄，又尝粢。八月先夕馈飱，皆一太牢，酎祭用九太牢。十月尝稻，又饮蒸，二太牢。十一月尝，十二月腊，二太牢。又每月一太牢，如闰月加一祠，与上十二为二十五祠。1

平年一年24次，闰年一年25次的祭祀，理论上都应该由太常亲自主持。此外，太常还有看守陵园之职责，须“每月前晦，察行陵庙。”2而太常在主祭和“察行陵庙”之前，均须斋戒，这些都增加了太常的工作压力，以致于苦不堪言，如东汉太常周泽专于值守，已经达到不近人情的程度——“卧疾斋宫，其妻哀泽老病，窥问所苦。泽大怒，以妻干犯斋禁，遂收送诏狱谢罪。”时人讥之“生世不谐，作太常妻。一岁三百六十日，三百五十九日斋。”3由此可见，单单就祭祀之职而言，太常已然疲于奔命。

及至太常成郡，太常还要同时兼负太常郡的地方行政管理职责，这就更加不堪烦剧了，太常也因此成为西汉国家职官体系中的一个“高危岗位”。仅据《汉书·百官公卿表》进行统计：从汉高帝乙未七年（前200年）到汉元帝初元四年（前45年）的155年间，任职太常者共有45人、48人次，单次任职时间最长者苏昌，共11年，任太常时间最短者不足1年，平均3.2年更换一位太常。这45位太常中有22人的任职时间仅为2年，接近一半的比例。太常被免职的原因，除了升迁、疾病外，更多的是违背礼制、选举不实、玩忽职守、社会治安管控不力等。分析这些免职的原因，可以发现，多数不是在太常本职工作——祭祀礼仪事务方面，而是在地方行政管理方面，这就是说太常作为地方郡级行政区的首长并不能称职。如此一来，不仅有危于地方行政管理工作，还会直接影响其履行祭祀礼仪事务方面的职能，从而造成“双输”的局面。在这种情况下，调整太常的职掌范围，让其回归职官体系的正轨，就成为执政者必须思考的问题了。这一方面是现实政治的需要，一方面也是职官制度建设的需要。及至汉宣帝即位后，便着手解决这个问题，令陵县分属三辅，缩小了太常的职责范围，以减轻其工作负担。太常慢慢与地方行政管理事务脱离关系，太常郡之取消也就在事实上完成了，这是西汉太常郡所发生的又一次变化。正是这次变化，“将皇陵转由其所在之地方政府各负其责，更易于提高管理效率。同时，太常从皇陵管理等繁杂、琐细的具体事务中摆脱以后，有助于强化其作为主管礼仪文化的中央政务机构所应担负的领导职能。”“从制度层面厘清了职官机构的权责，既有助于太常摆脱地方行政事务的缠绕，促进政治职能的进一步‘专业化，也有助于理清行政管理的秩序。”1以此言之，撤销太常郡作为地方行政区的职能，而成为专职的中央礼仪职官机构，乃是中国古代职官制度走向专业化的必然趋势。