中国基层媒体制度改革的历史考察与当代反思

黄 艾

(中国社会科学院 新闻与传播研究所，北京 100021)

一、引 言

在2018年8月全国宣传思想工作会议上，习近平总书记作出“扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众”的重要指示；中共十九届四中全会提出“中国将全面实现国家治理体系和治理能力现代化”；2021年1月28日，中央政治局召开会议审议了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，其明确指出，推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作，这指引着打造我国新型主流媒体的政策方向，开启了我国基层媒体改革与发展的新篇章。中央及时作出建设县级融媒体中心的部署，就是要通过体制改革、资源重组、流程再造、机制创新等手段，激发基层广播电视等传统媒体的生机与活力，是我国基层媒体走出困境的破局之举。随着媒体融合持续向纵深发展，包括县级广播电视在内的中国基层媒体正迎来一场深刻变革。

倘若回顾建国至今中国基层媒体制度的改革实践，不难发现，几十年来，以广电业为代表的中国基层媒体的改革和发展始终都围绕着一条主轴展开，即对广电属性①的判断和认定。在这条主轴上，一个重要的节点便是从“公益属性”到“产业属性”的转变。在市场经济改革浪潮下，对广电属性的重新认定以及将其作为“第三产业”的界定，为广播电视的改革进程赋予了共识上的重塑、制度上的许诺及国家政策层面的目标导向。而伴随着经济体制改革步伐的加快和一系列产业政策的相继出台，广播电视的商品化经营也逐步深入，产品不断丰富，服务愈发细分，营收渠道与方式日趋多元，其深层逻辑的转向恰恰与中国当代渐进式的改革同轨演进，值得深思。

二、共识重塑：公益属性的突破

在社会主义市场经济体制确立之前(甚至应具体到广电事业被列为“第三产业”之前)，我国广电事业实行的是计划经济模式下的行政事业单位的管理体制，“行政化、条块化、公益化”②是它的三大基本特征。在“以阶级斗争为纲”和“建设计划经济”的大背景下，广播电视在属性认定和管理体制方面基本延续了历史经验，即广播电视是公益性质的事业单位，经费完全来源于政府的统一拨款。正因为基于对广电属性这一传统的认识，“公益属性”成为社会主义广播电视的制度性经验和历史遗产，它所植根的是几十年来广电作为群众性事业发展的历史，以及作为主体的人民群众如何看待、参与广电建设和这一传播过程的制度性遗产——具体到中国的语境下，广播电视长期以来被当作一种纯公共福利事业，广播电视的一切服务都是免费的，“公益性质”是广播电视的基本特征。

然而伴随着数十年经济体制改革的摸索，直至党的十四大明确指出，我国经济体制改革的最终目标是要建立社会主义市场经济。围绕制度变迁的一系列官方表述，对广播电视的功能和作用提出了两方面的要求：首先，广播电视要为市场经济体制的建立营造有利的舆论氛围，即广播电视的工作重心必须转移到发展市场经济的议题上，把引导、鼓舞和激励人们去实现经济体制改革目标作为第一要务。作为上层建筑重要组成部分的广播电视宣传必须在指导思想上牢固树立为经济建设服务的观念，在节目内容上转换视角，在表现手法上调整思路，以“市场经济”为焦点，通过节目向受众普及市场经济知识，报道市场经济发展的进程，反映建立市场经济中出现的新问题，揭示市场经济运行的规律，引导市场经济的健康发展[1]。其次，要求广播电视要积极面向市场，按照市场经济的运行规律建立起适应社会主义市场经济体制的产业经营方式。广播电视一方面要为市场经济体制的建立鸣锣开道，为经济建设和精神文明建设服务；另一方面要积极参与到市场经济中，将广播电视作为生产力要素，纳入经济运行过程当中，以其传播信息、技术和知识功能，参与经济生活，服务经济生活[2]。

然而，长期的广电实践已形成了某种共识，“免费收听收看广播电视节目是天经地义的事情。”显然，广电业要向市场经济和产业化大步迈进，就必须突破广电“公益”理念，确立其产业属性，才有可能实现广播电视的经济效益。因此，广电的产业化进程并不仅仅关乎自身体制改革的成败，还关系到市场经济体制是否能在社会各个领域顺利推进。

当时正值邓小平南巡讲话之后不久，“冲破一切改革阻力”成为各个领域推进改革的口号，而思想和观念方面的阻力又是改革首当其冲需要冲破的。如何突破思想和观念方面的桎梏？这就需要广播电视为市场经济体制的建立营造有利的舆论氛围，通过宣传和舆论引导并激励人们在各个领域积极推动经济体制改革。“新闻工作在建立社会主义市场经济体制中发挥舆论先导作用，首先有一个观念更新的问题。如果思想观念不能与社会主义市场经济的要求相适应，新闻工作的实践就不能对这个体制的建立起到积极的推动作用。”[3]换言之，广播电视在思想意识形态领域的建构作用决定了它必须解放人们思想和观念方面的阻力，尽早为市场经济在各个领域的畅通无阻铺平道路，以服务于“市场化改革”这个20世纪90年代国家的第一要务和重要的时代主题。

于是，关于广播电视属性的“共识重塑”成为了产业化改革的先决条件。在当时许多广播电视工作者看来，“公益性质”显然成为广播电视实施改革最大的思想阻力和观念上的障碍，是广播电视业大刀阔斧进行产业化改革的绊脚石。“要消除广播电视是公益福利事业的误区，树立商品观念。”[4]一些广电工作者认为，“如不及早更新观念，广播电视要走上市场就难以迈步，作为第三产业的广播电视就难以发挥其产业功能。”[5]而要冲破传统陈旧观念的桎梏，“首先是要破除广播电视是公益事业、人人都可免费享受的旧观念、旧思想，树立栏目商品化、有偿服务的新观念、新思想。二要破除广播电视只消费不创收、只讲政治属性、社会效益，不讲产品属性、经济效益的旧观念，树立广播电视是第三产业，要讲经济效益的新观念、新思想。三要破除广播电视搞经营创收是不务正业的旧观念、旧思想，树立广播电视新闻宣传是中心、经营创收是基础的新观念、新思想。”[5]

三、制度许诺：产业属性的确立

突破“公益属性”这一“桎梏”后，广播电视产业属性的认定成为了当务之急，因为“如何认识新闻传播媒介的产业属性，提高产业意识，是新闻工作者亟待解决的问题，它关系到新闻传播媒介能否为建立和完善社会主义市场经济体制服务，自觉地走向市场。”[6]而其作为“第三产业”的划分，则历经了循序渐进的摸索。最早呈现出产业化改革端倪的是新闻行业。1978年，人民日报等报社申请进行“事业单位、企业化管理”机制，获财政部批准。1985年《国务院办公厅转发国家统计局〈关于建立第三产业统计报告〉的通知》，首次在统计分类上将广播电视纳入第三产业的行列。党的十三大以后明确提出，“要重视发展第三产业”，把广播、电视、报纸、通讯社纳入第三产业的范畴。1992年6月出台的《关于加快发展第三产业的决定》，第一次以中央文件的形式把广播电视列为“第三产业”，并要求包括广播影视在内的第三产业“以产业为方向，建立充满活力的第三产业自我发展机制，大部分福利型、公益型和事业型的第三产业要逐步向经营型转变。”在某种意义上，社会主义市场经济的运行以及广播电视产业属性的重新认定，把广播电视作为一种产业推向了市场，即“广播电视既要搞宣传，又要办产业。”[7]从观念上来说，要改变“广播是单纯的社会公益事业”的思想，树立“广播是第三产业重要部门”的思想[8]8。在市场经济的条件下，广播电视产业同样受市场规律的制约，价值规律、供求关系、市场竞争等客观规律也必然在广播电视产业中发生作用。”[9]一些广电工作者认为，社会主义商品经济的发展为广播电视事业经费来源渠道的多元化提供了现实可能性[8]6，“划归第三产业的广播电视应当确立产业意识，面向市场经济，实行‘一业为主，多种经营’”[10]。因而积极转变广播电台、电视台的办台理念和价值观念，把注意力集中到市场经济中，把经济新闻的报道当作广播电视工作的重中之重，把发展第三产业的服务功能作为第一要务来抓。

在广播电视业与市场之间，因制度的许诺以及政治的、经济的因素达成了某种联姻，从而形成了互为依存的关系。一方面广播电视的信息产品急需一个场所使其价值得以使用和转换，而市场无疑是广播电视推销信息产品实现其第三产业价值的“最佳场所”。另一方面，市场也依赖于广播电视为其“鸣锣开道”。广播电视产业属性的确立、广播电视与市场之间达成的双向需求，为广播电视的产业化改革和市场化进程铺就了道路。

广播电视产业属性的认定和“第三产业”的划分，基本确定了广播电视行业改革的目标和方向。广播电视的产业化经营，就是在广播电视事业的管理中引进经营机制，实现从行政事业型向宣传主导产业型的转变。有学者总结为：“广电媒介产业化之路与国家市场经济改革、媒介改革一脉相承，即从单纯文化精神生产事业的媒介单位沿着经营合理性的轨迹向企业状态过渡。”[11]

四、逻辑转向：传播商品化

文森特·莫斯可认为，“商品化”是把使用价值转化为交换价值的过程，“商品化”与“传播过程”两者之间相互联系，互为交织：“第一，传播过程和传播技术有力地促进了整体经济‘商品化’的一般过程。第二，整体社会的商品化过程渗透到传播过程和传播制度中，使社会商品化过程出现的种种矛盾深深影响了‘传播’这一社会实践。”[12]也就是说，传播领域的商品化并不是单独存在的，不能单纯从传播领域加以分析，而应放置到整个社会的商品化趋势中加以把握。

早在1983年，广播电视的商品化经营已初见雏形。第十一次全国广播电视工作会议明确指出，广播电视应“提高经济效益”[13]。在经济改革的大背景下，即便是掌舵广电业发展的最高机构，也不得不在市场经济的洪流席卷全社会各个领域的态势下，思考广播电视产业化经营的问题。时任广电部副部长刘习良提出：“有雄厚经济实力的电台可以考虑成立综合性公司，把广告、信息服务、音带和图书出版、技术服务统管起来，参与社会主义市场经济的实际运行，在经济实力进一步增强的情况下开办第三产业……有偿信息服务是广播的一大优势，应尽早开发这一领域。”[8]8

一些广播电视台由此开始了多渠道经营的大胆尝试：开办了信息中心、广告公司、技术公司、书店、出版社等各种各样的“三产”公司[14]，提供品种繁多的媒介商品，不断提升自身依托市场机制实现创收的能力。而在广播电视为数众多的创收项目中，广告业务一直是其商业化经营的龙头，广告收入也是各电台、电视台补充政府财政拨款不足的最主要“计划外”经济来源。

早在上世纪80年代，市场调节的导入与商品经济的活跃，激活了广播电视的广告经营。1979年1月，上海电视台播出“参桂补酒”的商业广告，标志着我国的广电业踏上了产业化经营之路。两个月后，1979年3月15日，中央电视台播出了它的第一条商业广告——“西铁城，星辰誉满全球”[15]13。广告经济的兴起促请了政策的出台。1979年11月，中宣部发出《关于报刊、广播、电视刊登和播发商品广告的通知》，对广电等媒体刊播广告给予了政策上的认可和支持。1987年出台的《广告管理条例》，开启了中国广播电视开展广告业务之路，广告市场的竞争日益激烈。各广播电台和电视台甚至把广告收入的多少作为衡量办台好坏的一条重要标准。据相关统计，1983年全国广播广告为1806万元，1999年和2000年分别达到12.54亿元和15.19亿元；1983年全国电视广告为1624万元，1999和2000年分别为156.15亿元和168.9亿元[15]16。

广电商业化的推进和广告市场的繁荣，不仅催生了广播电视经营的多种实体，而且拓展了广播电视节目的经济功能和经济利润空间。这一时期，经济台、交通台、文艺台、教育台及金融信息台等专业台的涌现，广播电视频率和频道的激增，触发了对广播电视节目的巨大需求，一些广播电台和电视台开始进行台际节目交换。1988年召开的全国广电厅局长会议提出：“采取有效方式把部分广电节目投入市场，收回成本，提高生产能力”[15]14。这是国家主管部门首次就广电节目可以作为商品进入市场作出的明确认定，再次拓宽了广播电视产业化经营的范围。

节目交换昭示了节目市场的隐约形成，也为社会节目制作公司提供了诸多商机。1994年起，北京嘉实、光线、银汉、唐龙、欢乐传媒等一大批社会节目制作公司纷纷涌现，开始涉足广播电视业务，但这些公司的业务重点多集中于娱乐节目。经过多年的发展，娱乐节目作为电视媒体创造经济效益最便捷的手段，已经成为电视台收视率贡献的主流力量。

总之，这一时期虽然广播电视的体制性壁垒尚未突破，但是市场主体的身份已初步确立，产业经营的框架已基本搭建，产业经营的内容、领域、力度和规模进一步扩展，市场化程度进一步提高。此时的广播电台、电视台虽为事业性质的单位，但实际上按企业化运作，通过“事业单位、企业管理”的方式，大部分广播电台、电视台依靠自身的广告、发行、节目销售以及其他多种经营活动赢利，发展为经济效益良好、利润丰厚的大众传播产业。媒介产品商品化的过程逐渐明晰，也印证了莫斯可强调的使用价值转换为交换价值的过程以及“传播商品化”过程第二个层面的效应：社会整体中的商品化过程已渗透在传播过程和传播体制中，并深深影响到‘传播’这一社会实践。而广播电视与市场之间牢不可破的联姻关系的形成，是以广播电视的“公益属性”的突破和“产业属性”的认定为基本前提的。

五、价值反思：中国基层媒体建设的“初心”与“使命”

广电产业化发展的洪流成为20世纪90年代至世纪之交，我国广播电视改革和发展进程中最引人注目的景象。其时，在全国声势浩大的经济改革形势下，广播电视的产业化改革已迫在眉睫。在市场经济强劲的冲击之下，高消耗、高投入的广电业仅仅依靠政府拨款难以为继，资金短缺的困境与危机迫使媒介不得不走上市场化运作的道路，通过广告市场的放开和有偿服务的开展得到有效缓解。广播电视走向市场，与资本全面接轨，这是我国广播电视业进行的重大改革，也是中国基层媒体经历的一场深刻变革。在与中国渐进式改革同轨演进的产业化进程中，广电业在市场经济的内卷化过程中完成了从产业化改革到媒介商业化的身份转变。随着我国媒介在市场化道路上的不断前行，媒介商业化病症日渐显现：媒体的“牛鼻子”被广告商紧紧拽着，报道中人文精神的缺失，媒体社会公器职能的弱化等已不容忽视[16]。美国学者麦可切斯尼在《富媒体 穷民主：不确定时代的传播政治》一书中直言不讳地指出：“商业化的消极意义是媒介公司公共价值的衰落和边缘化，媒体公司将非赢利的公共机构的地位置于社会的危险边缘，与此同时，唯利是图、利益最大化的商业价值和商业欺骗，淹没了媒体作为公共机构的特性。”[17]市场法则的宰制和经济利益的驱使，使得媒体必须通过快速而有效的手段抢占广告市场，收割“眼球经济”和“流量红利”。然而，公益属性是中国特色的基层媒体最鲜明的本色。广电产业化发展的历史轨迹，昭示了广播电视的公益属性从某种意义上让渡于资本逻辑的清晰脉络，也引发我们对当下基层媒体发展方向的价值反思。

县级融媒体建设是县域媒体的全方位改革，是5G时代媒体融合的纵深发展向基层的普及与下沉。然而，当前对县级融媒体的讨论更多涉及传播技术和内容层面，对于资本逻辑主导下媒体发展困局和传播治理困境等更深层的实质问题有待思考。随着基层舆论阵地的争夺日趋白热化，在一些地方，最具传播力的“媒体”实际上是一些商业运作的账号，它们以煽情吸引眼球为能事，虚假新闻满天飞，这些自媒体的谣言、软文、色情、暴力等负面内容[18]，严重影响了基层的舆论生态和媒体传播环境。那么，中国基层媒体如何把握住中央“推进国家治理体系建设和治理能力现代化”的历史机遇，真正实现“引导群众、服务群众”[19]？在当今如火如荼的县级融媒体的建设过程中，我们应当警惕资本的过度介入对县级融媒体的影响乃至控制，传播技术要为具有公益性的传播内容服务，从而使融媒体所传递的内容在真正意义上“飞入寻常百姓家”。县级广电是县级融媒体建设的主体，承担着基层社会的公共文化服务职能，承载着基层社会的治理功能，是最贴近基层群众的媒体，是党的整个宣传思想文化体系的“神经末梢”，是习近平新时代中国特色社会主义思想指引广大人民群众的“最后一公里”[20]，是基层社会思想文化的重要阵地。随着农村社会文化环境的改善和农民主体意识的增强，农村大众传媒将在社会公共事务的讨论、沟通与决策中发挥越来越积极的作用，提高农民的参与和决策意识，更好地发挥大众传播媒介的社会整合功能[21]。

当前，我国媒体融合正向纵深推进，移动化、社交化、场景化传播成为主流媒体守正创新的关键发力点[22]。中国基层媒体建设应坚持以人民为中心的工作导向，积极探索传播新样态，打造新时代基层宣传舆论工作和意识形态安全的重要平台，回应新时代农民群众对于美好生活的向往与期待，助力乡村振兴战略的落地与实施，努力推进国家治理体系和治理能力现代化。

注释：

①关于广播电视的属性，可从功能的角度加以判断，具有政治属性、经济属性和文化属性等多重社会属性。广播电视的政治属性体现为广播电视是一种宣传工具，是党和人民的“喉舌”。在传播过程中，广播电视的政治属性主要体现在政治宣传、舆论导向和舆论监督等诸多功能之中。广播电视的经济属性主要体现在传播、经营和开发信息资源的功能中，或以频率资源、传输手段为载体的服务性功能之中。作为第三产业的广播电视，不仅是一种大众传播媒介，而且是经济生活的中介，其传播市场信息，具有介绍商品和提供咨询服务的多种功能，在经济建设和社会生活中起到了重要的沟通和连接作用，成为商品经济运行的重要环节和桥梁。广播电视的文化属性主要体现在娱乐功能、教育功能、审美功能、传播知识等诸多功能之中，其重要性亦不容忽视。

②“行政化”是指广电事业沿用行政机关的管理办法，“统一内容，统一财政，统一人事，统一分配”；“条块化”是指广电事业采取条块分割的行政体制；“公益化”是指把广播电视当作公共福利来办，广播电视的一切服务都是免费享用，重视社会效益。