海南省农村集体经营性建设用地入市存在的问题与对策研究

欧滨

海南省土地储备交易整理中心，海南海口570000

随着经济建设的不断发展，中国城镇建设用地的不足限制了城镇化的进一步发展，而缺乏有效市场流通渠道使农村集体建设用地不能直接产生经济效益，造成了“城镇土地不够用、农村土地不能用”的局面[1]。为了进一步解放农村生产力，2015年中央选取了33个试点开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革（又称农村“三块地”改革），标志着农村集体经营性建设用地入市改革工作启动。

1 理论研究

随着试点工作的开展，农村集体经营性建设用地入市改革研究取得了丰富的成果，但以集体经营性建设用地入市概念、原因、意义等方面的研究[2-4]居多。部分学者对集体经营性建设用地入市存在的问题作了相关研究。王虹认为产权问题是造成农村改革的制度实施、收益分配、管理监督等实施困境的关键[5]。宋志红认为区位属性对农村经营性建设用地的交易价值起重要的作用，集体建设用地在城市规划圈的交易价值明显大于其他区域[6]。冯青琛认为同权同价的目标难以实现的关键在于国有建设用地在征地补偿中体现的价值比农村集体经营性建设用地高[7]。还有部分学者从不同角度对农村集体经营性建设用地的经营管理、流转收益的分配，农村宅基地向集体经营性建设用地转换等方面做了相关的研究[8-10]。在对文献的梳理过程中笔者发现，关于海南集体经营性建设用地入市的相关文献较少，通过对海南省农村集体经营性建设用地入市改革的现状及影响海南集体经营性建设用地入市的2个主要原因进行分析并提出建设性对策，为深化海南省集体经营性建设用地入市改革提供参考依据。

2.1 发展现状

2 发展现状及存在问题

海南省文昌市作为全国33个试点市县之一，也是全国在自由贸易试验区（自由贸易港）试点的唯一市县。2015年改革至今，已成功入市土地38宗，面积共计35.00hm2，成交总价3.71亿元，村集体及农民直接获得收益达2.9685亿元。文昌市还首次探索采取“作价出资”方式入市集体经营性建设用地，创新了一整套作价出资的入市模式。文昌市农村“三块地”制度改革综合模式被选入海南自贸区创新案例并发布，文昌试点工作给海南省其他市县带来了许多宝贵的经验。2019年11月《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》的出台，为探索建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的入市制度为海南省集体经营性建设用地入市提供依据。随着改革的不断深入，海口、乐东、琼中、琼海等市县也陆续开展了入市工作，集体经营性建设用地8宗、10.90hm2，成交总价1.21亿元，村集体及农民直接获得收益达1.03亿元。通过农村宅基地制度改革试点，探索宅基地退出与流转并行，文昌市通过退出村内宅基地腾挪建设用地指标1.84hm2，获得入市收益2229.784万元。各市县积极利用农村“三块地”改革的契机，以农村集体经营性建设用地入市为核心，通过“集体土地入市+农旅产业项目”的方式，重点发展符合海南及当地特色的民宿、田园综合体等产业项目，带动盘活利用一批闲置宅基地及农房，增加农民集体收入。

2.2 存在问题

虽海南省集体经营性建设用地入市改革取得了一些成绩，但是相对于国内先进地区来比，仍有较大的差距，也存在着不少问题。一方面是海南省农村集体土地资源利用率较低，海南省的农村土地面积占比80%，农村土地资源丰富。而海南省2019年每平方米产生的GDP仅相当于广东的25%、香港的0.66%、台湾的12.9%，土地资源的利用率低，未发挥应有的优势。另一方面，改革的基础相对较薄弱，集体建设用地基准地价编制、村庄规划编制、农村不动产确权登记发证等工作不到位，一定程度影响了改革试点工作的推进。

3 深化集体经营性建设用地入市改革的建议

土地是实现农村发展、乡村振兴的核心要素，通过统筹整合海南全省建设用地资源，提高土地的利用率，为产业和项目落地提供保障。为进一步深化海南省集体经营性建设用地入市改革，助力海南自贸港建设，笔者从以下4个方面提出建议。

3.1 节约用地，提升土地开发利用效率

严格执行《海南省建设用地出让控制指标（试行）》和《关于实施产业项目发展和用地准入协议的指导意见》的要求，严格执行最严格的节约用地制度，在土地供应前将单位面积投资强度、税收贡献率、产值、达产年限、就业等指标作为门槛，并做好履约要求和土地退出机制的约定。同时，以此作为考核市县政府的指标，并结合拆违、闲置土地处置、土地综合整治等相关工作，不断提升土地开发利用效率。

3.2 建立统一基准地价，规范土地市场交易

为探索构建农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”，通过制定一套完全覆盖的城乡一体化建设用地基准地价[1]，以规范土地一级市场的交易，保障农民的财产权益，为征收税费、调控地价水平、评估宗地价值等方面提供参考依据。政府可收储产出效益低的原出让农村集体经营性建设用地，并通过对其进行资源的有效整合，再以协议方式出让，以提升土地开发利用效率。

3.3 摸清存量，多规合一、优化布局

农村存量建设用地布局散乱、利用粗放，为更合理开发利用农村集体经营性建设用地需充分利用第三次国土调查和土地利用现状年度变更的数据，摸清农村存量建设用地底数，并在此基础上，高起点、高质量地推进乡村规划工作，合理布局农村“生产、生活、生态”空间，结合产业布局和块状经济特色，安排异地调整入市集中区块[11]。

3.4 加快推进房地一体化及集体建设用地统一确权登记发证

在第三次国土调查的基础上，加快推进房地一体化及集体建设用地统一确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度[12-13]。进而维护农民权益、提高土地管理和利用水平、夯实农业农村发展基础、助力乡村振兴。

4 结论与展望

农村集体经营性建设用地入市是农村“三块地”制度改革的重要组成部分，是挖掘农村土地潜力，合理配置农村土地资源的一项重要举措。该研究从分析海南省农村集体经营性建设用地入市改革发展的现状和问题发现，影响改革推进的主要原因为农村集体土地资源利用率低下及改革的基础相对较薄弱，并相应提出了深化改革的建议性对策。但仅对海南省农村集体经营性建设用地入市改革做了初步探讨，并未做大量的深入研究。随着改革的不断深入推进，海南省农村集体经营性建设用地入市改革将逐步有效释放改革的红利，促进美丽乡村建设规范有序的发展。