德国对“一带一路”倡议的认知与前景分析

唐小松，张宁馨

(广东外语外贸大学 a. 国别和区域高等研究院；b. 广东国际战略研究院，广州 510410)

“一带一路”倡议是中国统筹国内国际形势、顺应时代潮流发展提出的重大国际倡议。其中，作为世界第四大经济体的德国对“一带一路”倡议态度升温的原因值得重视。中方促进两国深化合作的对策也应做到与时俱进、识变从宜。

一、德国积极参与“一带一路”相关合作

近年来，德国对“一带一路”倡议频频释放友好讯号，主要表现在以下几方面：

(一)政治上积极回应

德国政府多次回应中方号召，对“一带一路”倡议评价中肯。2014年10月，在中德第三轮政府磋商论坛，德方首次回应了“一带一路”倡议，对拓展中欧陆路贸易通道及“丝绸之路经济带”倡议表示欢迎。2015年3月，德国表示愿以意向创始成员国身份加入亚投行并以4.1%的持股比例成为亚投行57个创始成员国中出资最多的欧洲国家。

此后，中德展开了更为密切的磋商。2015年，默克尔第八次访问中国期间，表达了对丝绸之路沿线投资项目的关注与参与意向。同年9月，中欧签订《建立互联互通平台谅解备忘录》[1]寻求共同开发“泛欧交通运输网络”的合作潜力，德国在此平台发挥了重要对接作用。2016年6月，两国发表的《第四轮中德政府磋商联合声明》中进一步确定了中德将在中欧互联互通平台下扩大产业投资、金融等方面的合作”[2]。中德“一带一路”合作也依托这一准则日益常规化。2017年5月，李克强访德期间，两国就拓展中德全方位战略伙伴关系合作内涵达成相关共识，表达了对两国“一带一路”合作的支持与中欧班列促进两国电子商务合作的肯定[3]。

2018年，在致习近平再次当选中国国家主席的贺电中，默克尔进一步重申了德国的立场，表示德方视“一带一路”倡议为欧亚大陆的战略桥梁，愿通过项目合作参与“一带一路”建设[4]。此后，2019年4月，联邦经济部长彼得·阿尔特迈尔在出席第二届“一带一路”高峰论坛时，也对峰会成果给予肯定，称未来德国将考虑同欧洲其他国家以联合身份参与其中，显示出进一步加强“一带一路”合作的意愿。

(二)经贸上大力投入

德国工商界与企业看好“一带一路”倡议的经济活力，纷纷投入力量，力图全面把握机遇。

首先，德国工商界的联合机构搭建了多种战略对接平台。作为涵盖德国36个工业行业协会和工业联合机构的最高组织，德国工业联合会2016年9月就在中国设立了代表处。2019年3月，代表德国中小企业利益的“一带一路”德国联邦协会(BVDSI)在不来梅成立，旨在通过搭建平台与桥梁，将“一带一路”沿线不同经济文化背景的利益方连接在一起。德国商会的主要负责人也对“一带一路”倡议给予了积极评价。如德国工商总会外贸负责人弗尔克·特莱尔认为，德国经济界尽早介入“一带一路”合作是件好事，“对于德国企业来说，在‘一带一路’框架内参与一些介于北京、杜伊斯堡、雅加达以及达累斯萨拉姆的项目，短期内应当很有吸引力”[5]。

其次，德国大型工业、物流企业投身于铁路、港口、公路等合作中，显现出高涨的参与热情。如德国铁路货运公司2016年就与中方签订了深化合作、中铁和德铁携手研发基建项目的协议。德国西门子公司目前已与上百家中国海外工程总承包企业(EPC)开展了合作；2019年4月，同中国国家发展改革委签署了谅解备忘录，致力于深化中德第三方市场建设、融资和共建“数字丝绸之路”等合作[6]。

(三)理念上支持互联互通

德国支持加强各国“互联互通”，多次出台相关政策、措施助推中德、中欧在基础设施领域深化合作。

首先，中德两国均支持开放、包容的国际合作，在推进“互联互通”战略上显示出高度一致性，德国也“亲力亲为”，推动欧亚发展战略对接。例如，德国担任欧洲安全组织轮值主席国期间，推动“容克计划”、欧盟发展战略连接“一带一路”倡议，并且倡导利用“中欧互联互通平台”来强化与规范中欧合作。

此外，德国政府希望加强同中国在数字领域“互联互通”的合作，对中国设备供应商参与本国数字化建设也持开放态度。如默克尔与经济部部长阿尔特迈尔就曾表态，德国政府不会反对华为参与本国的5G建设。德国三大通信运营商德国电信、沃达丰、西班牙电信多年来也同华为保持良好的合作关系。德国电信集团一直依赖华为对其5G网络和宽带扩展、云服务和电视产品的供应，电信咨询公司斯特兰德咨询(Strand Consulting)的统计报告显示，德国电信在本土市场依靠华为提供65%的基站和天线[7]。另据德国《商报》报道，德国电信在2020年4月份已经告知德国内政部，希望进一步加强同华为的合作[8]。

二、德国支持“一带一路”倡议的动因

德国将欧盟与跨大西洋伙伴关系视为其外交政策的两大支柱[9]，致力于加强欧洲凝聚力以及发展同美国的跨大西洋伙伴关系。但在中美摩擦不断升级的背景下，美国更希望欧洲与美站在同一阵线，与华对立。而德国的表现显然并不符合美方期望，对“一带一路”的立场也始终朝着友好的方向前进。究其原因，主要有以下三点：

首先，受德美分歧加剧影响，德国更加认同“一带一路”倡议价值。

自特朗普执政以来，德美分歧加剧。除欧盟伙伴国外，美国是德国最大的商品出口国，多年来在汽车及零部件领域德国对美国的出口享有巨大优势，2018年，美国在全球的贸易逆差高达4550亿美元，仅对德国的贸易逆差就达到了580亿美元，而且仍在不断攀升(上一次德美两国经常账户实现平衡还是在1991年)。而特朗普政府视“逆差即不公平”，多次批评德国对美存在的巨额贸易顺差，并威胁要对德国产品加征关税。2019年，德国对美国贸易顺差小幅缩窄，两国贸易收支有所平衡，但特朗普仍将矛头指向欧元区，计划在贸易问题上加强对欧盟的攻击。政治方面，特朗普公开赞扬“英国脱欧”与“北约过时”的言论也引发了德国的强烈不满，致使德美关系遇冷成为不争的事实。

为此，德美之间信任严重下滑。2017年的G7峰会之后，默克尔就表示“美德(美欧)间彼此完全信赖的时代已经过去，欧洲人必须真正掌握自身命运”[10]。2020年6月，德国外长海科·马斯也对德美关系作出了新的评估，称德美之间发生了“结构性变化”[11]。

而同时，中国在对外政策上支持欧洲一体化，在气候治理上响应德国提出的“一带一路”倡议以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”为核心内容，以共商共建共享为指导原则，更符合德国维护多边主义的理念与利益。

其次，“一带一路”倡议契合德国加强欧洲一体化融合的外交理念，一定程度上也可满足中东欧国家扩大基础设施建设的诉求。

德国与中东欧国家地理环境接壤，经贸往来密切，是“欧盟东扩”的受益者。但中东欧国家基础设施老化、运力不足的现象突出，基础设施建设排名远落后于西欧国家。《2017-2018年全球竞争力报告》分析指出：基础设施是保加利亚第四大、波兰和罗马尼亚第七大发展障碍；波兰竞争力在世界排名第36位，在基础设施方面排名却第53位[12]。基于欧盟自身资源能力有限等原因，中东欧国家诉求短期内难以缓解，这进一步加剧了欧洲地区间的差异。

而“一带一路”倡议可补齐中东欧国家短板，高效率、高容量提高贸易流通速度，促进经济发展，深化地区融合，德国也能因此受益，增进同中东欧国家的往来，更好地推进欧洲的一体化进程。

最后，2017年大选后，德国政党政治的变化与国家现实经济利益的需求，也是德国支持“一带一路”倡议的重要动因。

2017年的德国大选，两大主流政党联盟党与社民党虽保住执政地位，但呈现出明显衰弱趋势。另择党与绿党则实现强势崛起。德国政党碎片化的趋势反映了本国政坛局势动摇、经济竞争力下滑、国内民众不满情绪上升的事实。为解决这些问题，德国主流政党亟须重塑既有优势，把握话语权，因此更加重视对华交往与“一带一路”合作。新一届政府联合执政协议就着重将中国作为亚太事务的重点并致力于扩大德中战略伙伴关系。同时，从2005年上任至今，默克尔共访问中国12次，是最了解中国国情的西方领导人之一。她的连任也将为中德关系的稳定与“一带一路”合作提供良好的政治保障。

此外，德国作为出口导向型国家，就业率高度依赖国际贸易，出口贸易直接或间接拉动了28%的就业，在制造业领域的比例更是达到了56%[13]。2016之后，中国代替美国成为德国第一大贸易伙伴，中国对德国汽车、电气工程和机械制造产品的需求，是驱动德国经济持续向好的可靠引擎。因此，基于经济利益和政党变动，德国新一届政府更加重视对华交往与“一带一路”合作。

三、中德“一带一路”国际合作面临的挑战及对策

如前文所述，中德建交以来，伙伴关系网络越来越密切牢固。但国际格局的演变也致使中德交往的内外部环境发生改变，两国深化“一带一路”合作面临着空前挑战。

首先，来自美国的挑战。2017年公布的《美国国家安全战略报告》中，中国首次被界定为美国的主要战略竞争对手，中美竞争开始不断延伸。而近几年，除干涉中国“涉疆”“涉港”“涉台”内政，抹黑“一带一路”倡议为“债务陷阱”外，美国还重点打击“华为”“中芯国际”等高新企业，游说欧洲国家禁用中国企业设备、对中国实施芯片断供。2020年7月，在美国的“成功鼓吹”下，英国就以“安全问题”为由，宣布全面禁止华为参与本国的5G建设[14]。同年8月，美国国务卿蓬佩奥的中东欧四国访问就旨在兜售所谓的“清洁网络计划”，拉拢中东欧国家加入“反华联盟”，实现数字网络的“去中国化”。

其次，来自欧盟的挑战同样不容小觑。受难民浪潮、英国脱欧等影响，欧盟行动能力受损，国际形象弱化。而同期的中国经济活力上升、对外政策日益成熟，与之反差鲜明，东西方差距的缩小致使欧盟防范心理和危机感骤升，频频出台对华消极政策。如2019年欧盟发布的最新对华政策文件《欧中关系战略展望》[15]中，将中国视作经济上的“竞争者”与体系上的“对手”，要求同中国构建更平衡互惠的经贸关系，展现出合作与竞争并存的姿态。针对“一带一路”倡议，欧盟往往也无法摆脱中国对其“分而治之”的守旧观点。如有欧洲舆论认为，“南海国际仲裁案”是中国从中作梗，致使欧盟无法发出同一个声音[16]。

最后，来自德国国内的保护主义力量也带来一定阻力。中国企业的升级与海外并购的加剧致使高科技竞争成为双边关系中新的波动因子。2016年，中国“美的”对德国“库卡”的收购就在德国引发高科技“威胁论”。受相关因素影响，德国境内要求加强境外投资资格审查的呼声上涨，一些政治人物与舆论对“一带一路”的立场也更为戒备。如德国前经济部长加布里尔就曾大谈中国“阴谋论”，称“一带一路”不是马可·波罗时期单纯的贸易往来，而是中国为制定新的国际秩序而尝试的地缘政治主张[17]。德国联邦工业联合会在2019年年初发布的《对于中国的基本方针》也认为，中德当下的关系非合作而是竞争，立场的转变与先前的“以商促变”方针背离，显露出德国工业界的防范心理。

囿于上述消极因素，德国的对华政策在未来或有所调整，波及两国“一带一路”合作。对中德而言，如何把握好“百年未有之大变局”，有序推进两国合作，是当前亟待解决的难题。对此，有以下几点建议：

1.巩固两国战略共识，立足“一带一路”倡议，寻求更为自主的战略，勿让中德关系被美方掣肘。

当下中美关系持续紧张，极可能导致美国加强对德干预，通过以下手段迫使中德对立：一方面，美国会试图分离中德关系，强迫德国放弃与中国在某些领域的合作，如放弃华为；另一方面，施压其他欧洲国家在对华政策上发出与德国不同的声音，在欧盟内部给德国施加压力，从而影响德国对“一带一路”倡议的态度。但德国在担任欧盟轮值主席国期间，将对华关系视为核心任务，一定程度显现出德国提升战略自主性与同中国应对全球问题的决心。在客观层面上，这也为中国更为自主、积极塑造中德关系提供了新的契机。

因此，中德应进一步巩固双方在维护多边主义、气候治理、打击恐怖主义等问题上的共识，强化两国在“一带一路”领域的沟通与协调。针对德方主要对中国在中东欧地区投资大型基础设施等方面的质疑，中国应采取更为主动的姿态来引导与塑造舆论，以确切可信的事实和数据增信释疑，以强化德方对“一带一路”倡议的正确认识，从而减少美国等外部因素的负面冲击，维护开放、包容、均衡、普惠的发展环境。

2.发挥德国“引领中欧关系”的作用，加强同欧盟层级的政策联络，尽早推进中欧投资协定达成，保障“一带一路”的双轨对接。

中德关系是中欧关系的重要组成部分。欧盟作为一个规范行为体，拥有自身或与成员国共享的权限，决策过程复杂，如投资协定谈判、自贸区谈判是欧盟的专属权能，基础设施建设属于欧盟的共享权能[18]。

2020年下半年，德国接任欧盟轮值主席国期间，构建欧盟内部统一的对华政策成为德国的核心任务，推进中欧双边投资协定取得实质性突破也迎来良机。该协定自2013年至今已进行了24轮谈判，涉及“市场准入”“对等开放”“竞争中立”等议题。协定的达成将有利于为双方投资者创造更为开放、透明的营商环境，使中国企业更有保障地参与到欧洲的“一带一路”建设中。因此，中国应同德国保持密切磋商、充分发挥德国“引领中欧关系”的作用，加大谈判力度，尽早达成中欧投资协定，释放双边投资潜力，确保“一带一路”的双轨对接。

3.妥善化解中德合作分歧，寻求创新型多边合作模式，深化中德“一带一路”合作。

中德合作中的杂音不应阻挠彼此互利共赢的整体局面。对此，两国应秉持“求同存异”原则，抓住“一带一路”倡议在数字化、基础设施建设、第三方市场合作等方面机遇。在贸易、投资等领域，中国可采取更开放、平衡的举措，吸引更多德国企业参与其中，让德国技术与中国市场相互补充。同时，中国也要认识到，德国对中国崛起的客观认识仍处于建构过程中，对此应抱有一定耐心。

此外，中德可尝试创新型多边合作模式。由于中东欧国家是德国利益所在，中国可开辟如中国—捷克—德国、中国—波兰—德国等多边合作，使发达国家的技术与管理经验，发展中国家的市场与中国的资金、劳动力等结合，共同探索合作中的新模式。当欧亚大陆范围形成了不同于霸权式或平衡式的以合作理性为主的战略文化，在全球市场的作用下，美欧国家的自由主义社会力量必将拒绝被权利逻辑裹挟，积极参与其中[19]。