用足用好经济特区立法权

4月22日，省人大常委会主任李玉妹率调研组赴珠海市横琴新区调研，在调研中，李玉妹指出，省人大常委会要积极支持强化法治保障，推动珠海用足用好经济特区立法权，加快推进在横琴新区实现与澳门民商事规则等方面的衔接，全力打造法治化国际化营商环境。此前，2020年12月18日公布的《中共广东省委关于制定广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对广东“十四五”规划时期的经济社会发展的方方面面进行了筹划布局，特别提到加快粤港澳大湾区、深圳先行示范区的“双区”建设，发挥粤港澳深度合作独特优势，充分激发强化“双区”建设的整体效应和辐射引领效应，探索粤港澳深度合作、协同发展新模式，拓展粤港澳协同发展空间。粤港澳大湾区的协同发展，是国家区域协调发展战略的重要组成部分。建设粤港澳大湾区需要法治先行，用足用好经济特区立法权，对于大湾区法治建设有重要意义。

经济特区所在地的市所享有的立法权是比较特殊的。根据2000年立法法，经济特区所在地的市同时享有“较大的市”立法权和经济特区立法权，这被称为经济特区“双重立法权”。2015年立法法修改之后，对于经济特区所在地的市而言，“较大的市”的称谓被“设区的市”所取代，“双重立法权”依然适用。在实践中，经济特区立法权还未用足用好，对于设区的市立法权和经济特区立法权这两种权力，地方立法机关还需进一步明确其运用标准。一个常见的现象是适用设区的市立法权的事项和领域被经济特区立法覆盖。2015年立法法修改以来，广东省的三个经济特区所在地的市深圳、珠海和汕头运用经济特区立法权制定和修订了一系列的法规，这些法规所规制的内容其实都可以归属于“设区的市”立法事项范围。例如《深圳经济特区城市更新条例》《深圳经济特区排水条例》《深圳经济特区道路交通安全管理条例》《深圳经济特区城市供水用水条例》《深圳经济特区全民阅读促进条例》《珠海经济特区排水管理条例》《珠海经济特区物业管理条例》《珠海经济特区出租车管理条例》《珠海经济特区道路交通安全管理条例》《汕头经济特区公园广场条例》《汕头经济特区出租汽车客运条例》《汕头经济特区城市公共汽车交通条例》等法规所指向的对象明显属于“城乡建设与管理”范畴。再如《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》《深圳经济特区环境保护条例》《深圳经济特区绿化条例》《珠海经济特区园林绿化条例》《汕头经济特区城市绿化条例》等属于“环境保护”的事项。上述本属于“设区的市”立法事项的法规，被冠以“经济特区XX条例”之名，通过经济特区立法的程序制定和实施。这种做法使得经济特区所在地的市“设区的市”立法权就被虚置了，使得经济特区所在地的市与本省其他设区的市在行使地方立法权时处于不平等的地位，也使得省人大常委会对设区的市地方性法规的审批权被架空。因为按照立法法的规定，设区的市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项制定地方性法规，须报省人大常委会批准后施行。省人大常委会对报批的设区的市地方性法规进行合法性审查，并作出处理决定。另一方面，经济特区的地方立法机关的人力物力时间等资源是有限的，以经济特区立法之名通过的法规实则属于设区的市地方性法规，这其实也是挤占了经济特区法规的空间和资源，没有使经济特区立法权“物尽其用”，违背立法法赋予经济特区立法权的本意。

用足用好经济特区立法权，使经济特区立法权发挥作用，立法机关需要明确双重或者两种立法权的区别与联系，进而明确其适用标准。有观点认为两种立法权的性质不同，经济特区的授权立法权是国家立法权，不同于设区的市的地方立法权，立法事项比后者广泛。有观点认为，经济特区立法权适用于先行性立法与变通性立法，设区的市立法权适用于实施性立法与执行性立法。有观点认为，经济特区法规对应的是具有全国推广意义的、具有普遍性的事务，设区的市地方性法规对应的是地方性事务。笔者认为适用经济特区立法权的情形主要有以下两种。其一是没有上位法规定，并且符合经济特区在市场经济探索中先行先试的情形就适用经济特区立法权。例如《深圳经济特区个人破产条例》作为国内首部个人破产法规就获得了广泛的认同。另一种情形是有上位法规定，但是对上位法规定做出了变通，而不是单纯的执行和实施上位法的规定，这种情形就适用经济特区立法权。例如，《深圳经济特区养老服务条例》对《广东省养老服务条例》的规定进行了补充细化变通，在建立长期护理保险制度、完善养老机构分类收费制度、加大行政处罚力度等方面进行了创新变通。