领域立法的时代使命

解读全国人大常委会近期公布的2021年年度立法工作计划，最具特色的莫过于按“领域”所勾画的立法蓝图，其中文化、生态、教育、卫生、国防等领域均纳入了多个立法修法项目。事实上，“领域立法”正是理解当下国家立法进程的关键词。以“加强重点领域立法”为基调的立法导向，不仅是十八届四中全会以来历次高层决策所申明的立法战略，也是最近十年来高歌猛进的现实行动。

领域立法的兴起，有着深刻的时代背景。2010年，中国特色社会主义法律体系正式形成后，以“完善”为目标的立法新时代随即开启。诸如进一步从有法可依转向有良法可依、从粗放立法转向精细立法等等，都成为全新的立法课题。而实现这些诉求的一大关键，就在于如何洞察法律体系的内在肌理，以更为科学合理的立法思维，谋划更能契合现实需求的立法图谱。

追溯起来，1998年划定的宪法及宪法相关法、刑法、民商法、行政法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法七大法律部门，对于法律体系的宏观架构具有决定性的影响，在很大程度上主导了立法项目的设计。2000年代中后期，相关法律部门大批支架性法律的加速出台，曾经孱弱的社会法的全面崛起，即为明证。可以说，以法律部门为基准的分类思想，更多侧重的是具体法律的构建，追求的是法律体系所必需的立法覆盖面。然而日趋复杂的现实问题，往往牵扯到多个调整对象和规范手段，一味固守法律部门的疆域，并不足以提供高效、系统的法制解决方案。相较之下，以“领域”为维度的立法视野，则是以问题意识为立法起点，致力于全方位、多元性、一体化的法制构造。就此而言，突破法律部门的格局框架，引入更具开放、融合、协同气质的领域立法模式，正是当下立法建设的必然选择。

领域立法，乃是补齐法制短板的快捷键。完善法律体系的一大指标是填补尚存的法律盲区和强化失衡的法制弱项，而聚焦“领域”的立法模式，恰恰能够统筹全局、集中资源，进而提速立法进程。以文化领域为例，曾多年徘徊于仅有3部文化法律的困窘，直到2015年，文化立法被纳入重点领域之列，才展开了起飞的翅膀。其后，以只争朝夕之势出台的电影产业促进法、公共文化服务保障法、公共图书馆法等等，迅速改写了文化立法积弱不振的旧貌。

领域立法，也是推进立法更新的发动机。时代变迁与法律保守之间的天然对抗，意味着立法面临滞后乏力的常态压力，而领域立法思维所蕴含的整体性和前瞻性，正是法律转型升级的最大动力。其中典范当数环资领域的立法演变，2015年全国人大常委会调整后的立法规划，环保与生态立法项目的比重超过18%，创下历史新高，由此也撬动了史上最大规模的环资法律更新换代工程。以环境保护法的全面修订为起点，围绕大气、海洋、水体、土壤等主要环境要素所密集推进的立法修法行动，铸就了“史上最严”的环保法制链条。另一方面，深海海底区域资源勘探开发法、长江保护法等新法创制，以及已提上立法议程的湿地保护法、南极活动与环境保护法等等，又标志着环资立法正在向更为专业化、细分化、个性化的层面挺进，最终将促成环资立法广度和深度的质变。

领域立法，还是引领改革事业的方向盘。深化改革与依法治国的双重时代语境，决定了“重大改革于法有据”的政治逻辑。而诸多改革由个别试水转向全面铺开的现实趋势，以及制度要素相互依存、利益纠葛日趋复杂的改革生态，又决定了基于“领域”的立法布局，更有利于通盘提炼改革焦点、有序落实改革方案。自2016年以来，多部单行税法沿着既定的路线图和时间表接踵而至，正是税收领域践行“税收法定”改革精神的生动写照。同样，最近两年国防领域掀起的立法大潮，其要旨亦在于确认、护卫国防和军队改革的航向。

领域立法，更是改善公共治理的集结令。置身于转型期的当下中国，诸多社会问题、民生困局的背后，往往潜藏着交叉、动态的矛盾冲突，决非个别法律就能予以破解，这就需要以“领域”为切入口，凝聚法制合力，回应社会诉求。2020年4月，全国人大常委会首次就专门领域打造的“强化公共卫生法治保障立法修法工作计划”，所设定的立法修法项目涵盖治理方向之广、跨越法律部门之多，堪称史无前例。如此系统性、结构性的法制改造工程，并不仅仅志在满足抗疫的应急需求，更展示了重塑公共卫生法制、建构长效治理机制的雄心和韬略。

方兴未艾的领域立法，已经为立法建设开辟了一条全新的路径。而未来亦将证明，不断走向成熟的领域立法，将为立法体系的完善、立法模式的拓展、立法理念的转型等等，贡献更多的成果、经验和启示。