“国家在场”：边缘地带国家权力的系统性嵌入——中华人民共和国成立初期西南边疆治理的探索

袁明旭，邹 荣，2

(1.云南大学 政府管理学院，云南 昆明650550；2.楚雄师范学院 管理与经济学院，云南 楚雄 675000)

陆地边疆治理是国家治理体系的重要组成部分，是事关边疆安全、国家稳定的重要内容。在王朝国家体系下，边疆往往被视为文明的边缘、政治的藩篱、族群的分界，在其治理中多奉行“守中治边”的理念。现代主权国家的建构在一定程度上阻隔了边疆与边界之外的联系，进一步强化了“中心—边缘”结构形态。但地理上的边缘往往也是政治体系关注的焦点。“从某种意义上说，中国的发展和在当今世界的地位，在很大程度上取决于边疆的巩固和发展。”[1]中国特色社会主义进入新时代，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标。党的十九届四中全会明确指出“加强边疆治理，推进兴边富民”[2]，开启了边疆治理的新格局，在客观上也引起了学界对边疆治理现代化议题的关注。中华人民共和国的建立可以说是我国现代化的开端，“标志着现代国家建构在中国的真正开始”[3]。面对旧中国政治动荡(地方割据、权力分散)、经济凋敝、社会落后等现实难题，党和国家通过强有力的国家权力整合，开启了国家现代化进程的新阶段。以现代国家权力系统性嵌入，推动了社会主义革命与建设，既是建立和巩固社会主义新生政权的重要内容，也是全面、准确把握国家治理现代化进程的重要节点。

现代民族国家建构是当前边疆治理研究普遍关注的热点问题。中国国家成长主要基于两种逻辑：“一个是以文化权力为轴心的古代国家成长的历史逻辑；另一个以公共权力为轴心的现代国家成长的历史逻辑。”[4]对于中华人民共和国成立初期的边疆治理而言，确立国家权力为最高权力并使之成为国家整合的轴心，是传统国家向现代国家转型的首要任务。自古希腊以来，人们就关注城邦(在某种意义上就是现代的国家)建设。政治的最重要主体和主题是国家，近代启蒙运动中博丹的《主权论》、霍布斯的《利维坦》、洛克的《政府论》等都是典型代表。马克斯·韦伯较早注重现代国家的生长，关注国家的合法性基础和资本主义国家精神文化问题，并将其与理性科层制关联起来。自20世纪70年代以来，西方兴起了一场“回归国家”的研究热潮。当代以查尔斯·蒂利、西里尔·布莱克、安东尼·吉登斯等为代表学者通过对早期欧洲现代国家成长的研究发现，在传统国家向现代国家的转型过程中，都有一个国家权威中心的建构和整合的过程，即国家权力的集中化与渗透性生长过程。“权力的局部化——扩散化在某种程度上更能彰显现代国家权力运作与传统国家相异的特质。”[5]麦克尔·曼、米歇尔·福柯等人进一步强调了“基础结构权力”在现代社会中的“扩散、连结与渗透”，是国家权力吸纳、转化和社会权力再生产的过程，有助于实现国家的一体化、同质化。国内对这一议题研究直到21世纪才逐渐展开，以徐勇为代表的国内学者结合中国现代国家成长展开的研究，进一步丰富了现代国家建构研究的内涵。

边疆治理现代化是现代国家建构的重要目标，是“中国之治”重要组成部分。“国家建构就是国家通过增强其能力而强化其功能的过程。”[6]现代国家建构是通过对旧有权力体系的瓦解，推进新的国家权力系统性建设，实现国家权力与边疆社会的高度统一。“从本质上看，边疆治理是一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程。”[7]对于后发展国家而言，如何通过国家权力将分散的、相互隔离的地方(或是原生的社会势力)糅合成一个主权共同体的过程是现代国家建设面临的重要且棘手的问题。1949年以后，党和国家通过权力的系统性嵌入，致力于解决长期困扰边疆地区政治权力孱弱的历史性难题，开启了边疆治理的新阶段。当前，学界主要从边疆治理的现实出发，以边疆安全、边疆发展、民族团结等为视角，并结合边疆治理现代化内涵的解读，提出要坚持党的领导，推进依法治边、维护边疆安全稳定；加强民族团结、铸牢中华民族共同体意识，推进边疆的系统性治理。

纵观已有的研究成果，更加注重对边疆治理现代化的时代内涵及其路径研究，其有助于深化对边疆治理现代化的理解与认识。但是，基于特定历史背景的回溯性研究还相对薄弱。为此，本文将中华人民共和国成立初期(1950—1956年)的西南边疆治理作为分析对象，从国家权力对西南边疆社会整合在现代国家成长的地位出发，通过比较研究、实证分析等方法阐释中华人民共和国成立初期推进国家权力体的系统性嵌入西南边疆社会的内容、过程、成效及经验。同时，作为后发展现代国家，往往面临传统文化、权威以及民主等诸多问题的相互交织，其边疆社会的转型发展需要更为有效的国家一体化途径，这进一步凸显了以文化、观念、意识形态等为依托的“软治理”模式在边疆治理中的价值。新时代，作为“国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂”的中华民族共同体意识在边疆社会的铸造，在某种程度上既是源于对中华人民共和国成立初期以国家权力主导为依托的治理经验的总结和反思，也是文化“软权力”在边疆治理现代化进程中价值的彰显。

一、中华人民共和国成立初期西南边疆治理面临的多重挑战

随着中国人民解放军进军滇南、滇西及西藏芒康、昌都等地，驻扎沿边地带，国家政权基本完成了对西南边疆的军事管辖。军事胜利和政权接管仅仅是新政权对边疆治理进程的开启，西南边疆错综复杂的社会生态、社会变革等现实难题，考验着社会主义中国推进边疆治理的能力和水平。

(一)社会治理生态失序混乱

中华人民共和国成立初期的西南边疆社会治理生态处于一种蛮荒状态。社会发展相对滞后且不均衡，混杂着封建地主制、农奴制等多种社会形态，部分地区甚至仍保留着原始公社制残余。中华人民共和国成立后，西南边疆众多“直过民族”和“民族直过区”在短短几年内完成了社会的大转型、大变革。社会的快速转型给边疆社会带来了各种恐慌、疑虑和不安，也给国家治理带来了巨大挑战。

西南边疆是多民族聚居地，民族关系、民族矛盾错综复杂。历史上长期积累的民族矛盾、民族冲突使得民族之间、民族内部隔阂较深，由此引发的互相歧视、仇杀、械斗现象较为突出，给国家的治理增加了难度。同时，西南边疆长期处于相对封闭状态，地方性社会内聚力强大，宗族势力较强，使得外部力量难以有效嵌入。此外，西南边疆治理还面临着复杂的国际政治环境，大量的分裂势力(封建军阀割据势力)活动猖獗、边界争端复杂等难题。从整体上来看，这一时期西南边疆治理的主要任务是快速完成国家主权建设、赢得人民解放。

国民党政权溃败后留下一个经济萧条、行政体系残缺不全、社会混乱的烂摊子。在经济领域，工农业生产严重停滞，商品物资奇缺；政府财政困难、入不敷出；货币贬值，物价波动，金融秩序混乱；土地集中，剥削严重；交通闭塞，出行困难，整个社会经济处在一个极端落后的状态。在政治领域，西南边疆部分地区尚未解放，国民党残余势力与土匪、黑恶势力相互勾结、负隅顽抗，借助帝国主义的力量卷土重来，继续对抗人民政权，扰乱边疆。在社会领域，自然灾害频发，人民生活困苦不堪，失业问题突出，烟毒泛滥成灾，娼妓禁而不止，社会事业(医疗卫生、学校教育等)发展严重滞后。

(二)治理的客体结构不良问题突出

中华人民共和国成立初期的西南边疆的社会矛盾众多、问题复杂。“在西南，除帝国主义的封锁之外，其他新区所有的困难在西南都会遇到。西南是最后一块待解放的地区，许多问题的解决更是不容易。”[8]这客观地呈现了西南边疆治理难题多、任务重的现实，具体表现为：一是边疆各族人民同帝国主义、国民党残部间的敌我矛盾。国民党残余势力在西南边疆网罗土匪、恶霸组建而成武装力量，对抗和破坏新生的社会主义国家政权。二是民族之间和民族内部的矛盾、隔阂问题长期困扰着西南边疆社会。如，云南小凉山彝族中的瓦渣和补约两个家支之间，从清道光年间开始发生冤家械斗，一直延续到西南边疆解放初期，长达百余年。历史上遗留下来民族之间的矛盾，当地统治民族与被统治民族之间的矛盾相互交织。三是西南边疆地区社会内部封建领主、奴隶主和各族群众间的阶级矛盾以及民族、宗教等问题。近代以来，西方国家加大了对西南边疆宗教传播、渗透、同化的力度。外来宗教与本土宗教的混杂，使得中华人民共和国成立初期西南边疆的宗教信仰格局极为复杂。大量的宗教势力、宗教寺院占据大量土地、牲畜和高利贷资本。宗教不仅在经济上统治西南边疆社会，还在一定程度上消解了边疆地区公民的国家身份认同。

同时，旧社会遗留的沉疴积弊亟待根除。历史上，西南边疆长期处在中央政府弱控制和弱治理的状态，传统势力强大，现代化程度低，贫穷、愚昧、土匪、毒品、娼妓等多种社会治理难题交织在一起。据统计，中华人民共和国成立初期的西南地区种植罂粟的土地曾高达1 545.46万多亩，约占耕地总面积的10%，年产鸦片约2.3亿两。从事鸦片贩卖为生的人约有1余万人，烟民600余万人，占西南地区总人口8%左右[9]。西南边疆地区长期是匪患势力聚集地，这使得社会长期动荡，民不聊生，严重破坏了社会安宁。从1950年4月起，云南部分地区相继发生反革命暴乱，反革命分子与土匪、特务相互勾结，攻击新生的人民政权，杀害干部，大肆进行破坏性反扑[10]。地方帮会、民间封建迷信组织、恶霸劣绅地主、亦兵亦武的地方武装与国民党残余的军政势力勾结在一起，对抗新生政权。

(三)治理主体能力明显不足

中华人民共和国成立初期，作为国家治理主体的中国共产党经历着从革命党到执政党的转型，政治任务、使命较之以往发生了根本性变革，面临着执政经验缺乏与执政能力不足的挑战。

1.边疆治理新问题应对心理准备不足

以匪患问题为例，1950年1月8日，邓小平在给川南党委的指示中说：“目前地方土匪不多，秩序还好，这正是我党政策的成功。”[11]601月18日，在给中央军委的报告中说：“各地土匪，特务开始抬头和滋长，正展开全面的反抗革命的斗争。”[11]702月18日，邓小平在给刘少奇的报告中用了“到处土匪蜂起”来形容[11]100。从邓小平对土匪情况描述的变化中可以发现，地方政府对当时西南边疆匪患问题严重性存在着认识与准备不足的问题。

2.边疆治理观念滞后，经验匮乏

地方政府对边疆治理存在经验不足、认识不全、把握不准等问题，再加上部分干部革命意志弱化、骄傲自满等负面情绪滋生，严重束缚边疆治理进程的推进。如在对土匪问题上存在“几百万国民党军都消灭了，害怕几个毛毛贼”等片面认识，产生了轻敌冒进的思想。领导干部(尤其是派驻的北方干部)不仅对西南地区风俗民情缺乏了解，而且在应对复杂的政治环境时阶级斗争经验丰富，而社会治理经验相对不足。相当一部分领导干部更多地依赖和采用一些简单粗暴的方式(命令主义和强迫手段)来推进工作。

3.边疆治理理论和治理方法较为欠缺

中华人民共和国成立之后，党和国家的工作重心由农村向城市转移，由武装革命斗争向和平社会建设转型。在理论层面上，“马克思主义既是党和国家革命政治理论形态，也是支撑国家权力运作的政治观念体系。其在夺取政权的政治理论建构上成就突出，相形在建构国家新机制的政治理论建构上尚存不足”[12]。在实践层面上，党的领导干部长期按照革命思维模式来开展工作，对社会(尤其是城市)治理更多是在借鉴苏联模式的基础上进行自主探索。进驻西南边疆的干部多是在农村革命战争中锻炼出来的，在推进西南边疆社会治理的过程中，习惯于简单将革命根据地工作的方式移植过来，在一定程度上制约了当时西南边疆治理的效果。

(四)国家治理体系亟待健全

边疆治理不仅需要推动政治整合，还需要担负起国家治理体系建构的使命。中华人民共和国成立初期，国家在西南的边疆治理体系残缺不全。一方面，西南边疆地区长期保留着一套传统的社会组织形式，群众未被或者没有完全被发动和组织起来，基层政权组织或明或暗受制于旧有的地主阶级、农奴主、民族(宗族)首领的掌控或影响。另一方面，西南边疆社会对中国共产党及其领导的新生国家政权的执政方略、理念缺乏了解，对其推行的政策、方针存在疑虑、顾忌，党的执政缺乏必要的群众基础，一些群体被反动势力、敌对势力所欺骗、煽动，对抗新生国家政权。如1951年美国传教士水文生与国民党残余部队勾结，煽动5000多不明真相的佤族、拉祜族群众发动暴动，成立所谓“佤山反共抗俄促进会”盘踞西盟，直至1952年12月，中国人民解放军进驻西盟，才消灭国民党残余部队，重建政权。国家治理面临着“不仅要把中国社会组织成一个整体，而且要把中国社会组织成为一个社会主义社会，要在建设社会主义的总体目标下对中国社会进行全面的组织和改造，即重新组织化”[13]的使命。西南边疆(特别在基层社会)的治理体系、治理制度规范、权力网络组织体系亟待建立。

(五)政治合法性建设任务艰巨

政治合法性被视为政治体系构建和政治权力运行的核心要素，“在不求助于合法化的情况下，没有一个政治体系能成功地保证大众的持久性忠诚”[14]。近代以来中国社会因政治失范、社会无序和权威缺失而引发的整体性社会危机，导致了整个社会合法性资源丧失殆尽。传统帝国时代的政治一元结构早已解体，但国民政府并未从帝制的废墟中建构起一个全新的政治权威中心。中华人民共和国成立之后，政治合法性建设的重任自然而然地落到了中国共产党及其领导的新生国家政权的肩上。

国家政权组织在推进政治合法性建设进程中面临着双重任务，一方面是社会发展精神力量的重建；另一方面是运用政治力量进行信仰的重塑和组织的重建。在这一双重任务面前，西南边疆社会合法性建设面临诸多难题：一是缺乏统一的政治权威体系。长期以来，西南边疆社会权力散落于地方土司、头人、宗族首领以及封建割据军阀势力手中，并未形成统一的政治权威。二是社会缺乏对新生政权足够的政治信任。一些偏僻和落后的地方社会相对封闭，缺乏对新生政权组织及其相关政策的了解，政治信任度不高。“以往的观念虽残破不全，却依然有着十分强大的力量，取而代之的观念仍处于形成的过程之中，现时代呈现为群龙无首的过渡状态。”[15]三是政治认同不足，政治共识不高。历史上，处在地缘空间“边缘”地带的西南边疆与中央的关系相对松散，长期游离于国家权力体系之外。边疆地区对国家的总体认知不高，缺乏政治合法性建设的文化底蕴。封建家族、部族村落、臣属型文化对现代政治文化具有一定的排斥性。四是与现代国家边疆治理相匹配的法律体系缺失，无法有效支撑起边疆治理。

二、国家权力嵌入：西南边疆治理现代化的根基建构

西南边疆在历史上长期处于国家权力体系的边缘，社会发展非均衡性问题突出，国家权威性力量较为孱弱。这从客观上决定了其治理现代化进程对国家权力的路径依赖要“巩固和强化新生国家的独立性和主权统一性，迅速增强国家的基础性权力以及有效回应民众政治要求也成为此时现代国家构建的重要内容”[16]。中华人民共和国成立之初，中国共产党深知“要想建立一个完整的国家政权体系，政府就必须以前所未有的方式深入到社会各个角落”[17]72。国家权力的自主性成为了左右西南边疆治理进程的关键因素。

(一)领导权力的嵌入：党的领导地位的全面确立

政党是现代政治体系的重要主体，世界上绝大多数国家均由政党主导进行国家治理。“在现代化过程中发挥强有力的支配和指导作用几乎在全世界发展中国家所认知”[18]的共识。“政党并不是现代政府的附属物；它们处于现代政府的中心，并扮演着决定性和创造性的角色。”[19]中国共产党在西南边疆的组织建立相对较晚，与华东大城市和华北的老解放区相比显得较为薄弱，党组织数量和影响力相对有限。边疆治理就是要实现“一个社会将固守于传统系统的政治领导转变为热心于彻底现代化的政治领导过程”[20]。为此，不断壮大党的基层组织，完善国家权力组织网络成为领导权力嵌入的关键。中共中央西南局在党中央的领导下，充分发挥“国家政治运行和社会变革的发动机”作用，针对西南边疆地区党员、党的领导干部和党组织严重匮乏的问题，创造性地从上海等大城市吸收青年知识分子、专家、技术人员组建了“中国人民解放军西南服务团”，为党培养、发展党员领导干部。在工作中，党和国家通过“依靠群众、改造旧人员培养干部”的方式，吸收新鲜血液，扩大了党的组织。农会、工会、妇联和共青团等群众性组织的广泛建立，取代了西南边疆社会的传统社会组织，将边疆社会改造成为一个现代政党组织和领导下的政治社会。“新政权通过政党下乡、行政下乡等系列运动将国家触角延伸到社会的各个角落，实行了对乡村政治、经济意识形态的全面监控。”[21]

为了及时解决新党员和领导干部文化水平低、政治觉悟不高、入党动机不纯、小农意识强烈等问题，党组织加强了思想政治教育和党性教育。针对干部队伍中出现的享乐主义、革命斗争意识弱化等问题，中共中央西南局组织部在征求广大群众意见的基础上，通过及时在思想、政治和组织上开展全面整顿和清理，加强马克思主义、毛泽东思想的理论教育，提高了党员和领导干部理论水平和思想政治觉悟。在干部任用方面，坚持教育和使用相结合的办法，坚持德才兼备的标准，使其真正发挥党员的先锋模范作用。同时，在1951年结合中央统一部署，开展了历时半年多的“三反”运动，及时清理了一批腐化堕落的党员干部，保证了党的肌体健康和党的纯洁性，通过党的建设巩固了党在西南边疆治理中的领导地位。中国共产党通过对西南边疆地区进行组织建设，较好地将各方力量组织起来，这既能在超大规模的边疆社会内进行有效的整合与治理，又能动员社会力量推动现代化变革。

(二)行政权力的嵌入：地方行政体系的迅速健全

从某种程度上来讲，西南边疆地区长期游离在国家体系外，重要根源除了国家权力(特别是行政权力)有效性不足之外，地方性力量对抗长期存在。在国家权力资源有限的背景下，“中华帝国正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。出了城墙之外，中央权威的有效性便大大地减弱乃至消失”[22]。尽管南京国民政府在西南边疆推行了统一行政建制，调整了边疆部分地区行政设置，但其更多目的是基于政治因素，而缺乏对经济因素的考量，致使其行政区划并未从根本上触及国家基层行政权力的根本性问题(如默认了传统土司制度、政教合一体制的存续)。以行政权力为依托的国家权力嵌入，就成为推进西南边疆治理的关键所在。从1950年开始，在中国共产党的领导下，西南边疆地区陆续召开了各界人民代表会议，建立了各级地方人民政府。以云南为例，从1952年9月，全省开始逐步建立“省地(市)县区乡(镇)”的五级行政管理体系，并在民族杂居地区设专署、县、区乡民族联合政府。截止1954年8月，云南省共设立6个专区、22个县级、1个市、23个区级、477个乡的民族民主联合政府，拥有自治政权的3个专区级、12个区级、403个乡，共427个自治地方[23]。现代国家行政科层制取代了边疆社会传统的内生型社会组织，从而将原本分散的边疆社会整合到了国家体系之中，确保了国家方针、政策能够逐级顺利地贯彻到基层社会。

行政权力体系的建立彻底打破了西南边疆社会以血缘、地缘关系为根基的传统组织的权威地位，“削平了各个‘山头’，解决了各个‘壁垒’，拆毁了各个‘藩篱’，彻底终结了延续数百年以至千余年的土司制、家支制或部落制，建立起统一的行政区域，完成了前所未有的政治整合，切实地实现了中国共产党、人民政府的有效领导”[24]。土地改革、农业合作化运动和基层党组织建设为新政权的进入腾出了制度空间。国家主导下的强制性制度变迁，深刻地改变了西南边疆社会的治理结构。工厂、企业、农业合作社等都被纳入到了行政体系之内，户籍制度则强化了对社会个体身份和生活空间的控制，将国家与边疆民众的日常生活融为一体，国家权力意志得以成功嵌入边疆社会。

同时，“民族区域自治制度的确立，不仅确保了广大少数民族在政治、经济、文化等方面的广泛权利，为多民族国家族际政治整合提供了制度性保障，实现了自清末以来国家建构的一次重要飞跃”[25]。从政治权利层面上看，民族区域自治制度是保障少数民族当家作主、政治参与的制度框架，有利于维护边疆各民族的利益，最大限度地建构起各民族人民对国家的政治认同。“在少数民族聚居区建立民族民主区域自治政府，杂居区建立民族民主联合政府，不但符合共同纲领的民族政策，也是发扬民主，团结各民族的关键所在。”[11]461在政治权力运行层面上，民族区域自治保障了中央政府在边疆民族地区政治权威的实现，使得国家政令能够顺利贯彻执行。

(三)经济权的嵌入：经济生活领导与管控一体化

经济是国家政权稳定的根基，面对西南边疆地区濒临崩溃的国民经济现状，为切实改变人民群众的生活困难，党和政府坚持“巩固政权，首先要从发展经济着手”的工作思路，一切经济工作“都要引导到发展生产力”[26]的政策方针。一是强化党和政府对经济活动的领导。经政务院批准，1950年7月，组建了由邓小平担任主任的西南财经委员会，强化了党对经济工作领导，统一财经，有效抑制恶性通货膨胀和物价飞涨。地方政府依靠人民群众，不断吸收、吸纳、培养了一批涵盖各党派、各行业的精英人才队伍，为西南地区经济建设的顺利开展奠定了组织基础。二是制定有效的经济发展策略。政府注重发展工业，施行扩大公私订货、增加就业；调整工商业、搞好工厂管理；稳定金融市场和物件、抑制通货膨胀等重要举措，积极构建以交通事业促进经济发展的理念。

在城市，通过激活工商业，政府出资向国营、私营工业订货，激发了企业的活力。国家通过统一货币、整顿金融、恢复城乡经济等方式确保了有效的经济管控，政府财政收入有了大幅增长，在很大程度改变了长期以来由于财政汲取能力脆弱，导致国家对社会的规控能力、供给能力不足的局面。在农村，通过以土地改革为代表的社会改革，摧毁了反动封建势力的根基，实现了对农村基层社会力量关系的重构，农民成为农业生产资料的掌控者，极大提高了群众的生产积极性和阶级觉悟，巩固了农村阵地。传统社会构筑“国家、士绅(地主)、农民”的“三角关系”被新生政权组织与农民的“双边关系”所取代[27]，农业合作化实现了短期内在农村建立农业征税单位、农村土地所有和国家政权结构完全统一的现代治理体系的目标。这不仅破除了西南边疆旧有社会权威组织体系赖以存在的经济基础，也改变了长期形成的内生性秩序的制度土壤。从这个意义上来讲，土地改革不仅仅是一场经济革命，更是一场政治整合。西南边疆经济被纳入到整个国家社会经济发展体系与战略之中，实现了经济权力管控的一体化。

(四)立法与司法权的嵌入：治理法治化的初步探索

作为国家政权建设重要组成部分，司法“就是取得胜利并掌握国家政权的阶级的意志的体现”[28]，是巩固民主专政和保障国家建设的重要措施。对于发展中国家而言，必须要拥有强大的制度化能力，才能有效整合社会的不同力量，保证现代化进程中的秩序和稳定。为此，中国共产党及其领导的新生国家政权积极推动立法与司法权力体系的建构，强化国家对“原子化”边疆社会体系的主动整合。这种基于自主性的探索客观上需要将国家建设与法治国家建设相结合，从而将国家各种权力纳入到法律规范体系之下，实现良法善治。在国家政权的主导下，党和国家结合西南边疆地区的司法实际，积极推动立法与司法体系的现代化建构。一是积极推进国家立法体系的建设与完善，基本构建起了社会主义法律体系，助推边疆社会法治化进程。二是废除和粉碎了国民党的旧法令和旧机器，构建起新型人民司法理念。到1957年每个设县的地区都设立了一个基层人民法院，国家司法途径成为化解西南边疆社会纠纷的主要渠道，强化了国家的司法权威。同时，为应对因社会改革和政治运动而引发一些特殊社会纠纷的需要，在1950年到1957年期间，西南边疆地区设立了土地改革法庭、镇压反革命法庭、“三反、五反”法庭等专门法庭，这进一步强化了司法制度对西南边疆社会的重构性功能。三是通过建立完善司法运行体系、广泛宣传动员、严肃司法活动等方式，确保了国家权力的全面实施，不断增强西南边疆社会对新型司法体系和制度的社会认同。

(五)文化权的嵌入：让国家意识植根边疆民众内心深处

边疆治理进程中的国家建构，不仅仅只是国家权力下沉改变边疆社会旧有文化体系的解构过程，也是边疆民众精神文化建构的过程。因此，文化权的嵌入既是消弭边疆社会离散化的重要路径，也是塑造边疆民众国家意识的必然要求。美国学者克利福德·格尔茨曾经指出，文化作为人类社会生活的意义之网，是个人行动的意义源泉，是构筑社会政治权力的基础。国家通过意识形态的传播与塑造来消弭因地域、社会阶层不同而产生的文化差异，积极构筑隐性的国家权力成为现代民族国家的重要选择。国家政权组织力量通过政治宣传、组织动员等方式，“土改工作队的驻派、农民协会权力的行使、思想分家，诉苦、阶级分化等活动的展开，都使国家权力、阶级意识、党的政治文化有形地楔入到乡村社会”[29]。从价值认知层面去批判封建主义、资产阶级和小资产阶级思想，并与边疆民众的“忆苦思甜”教育活动相结合，发动了“同传统的观念实行最彻底的决裂”的意识形态攻势，进而激发出对社会主义美好生活的向往。“集体行动的象征符号可以通过两种主要方法来确定：从长远来看，它们将通过舆论形成和动员的毛细作用进入人们的意识；从短期看，它们将通过由集体行动本身产生的转变，让人们铭记它们。”[30]151同时，党和国家通过兴办学校建立健全教育体系、注重民族干部教育和培训、民族语言文字改革等措施推动西南边疆社会教育事业发展，传播社会主义文化。

文化权的嵌入不仅表现为外在的符号语言形式上，更体现为内在的认知、信仰和价值观念获得民众的认同、支持和忠诚。西南边疆地区推进共产主义意识与国家意识在边疆社会的传播，通过改造思想、改造教育、发展繁荣文学艺术、重塑社会风尚，将“社会主义新人”“集体主义道德”“爱国主义”“合作与互助”等“国家社会主义”价值观根植于边疆民众的内心深处，为社会提供了全新的政治信仰标准。以领袖魅力为牵引的合法性资源的开发，为西南边疆社会“归心”效用的发挥提供了强劲动力。党和国家积极致力于以共同的社会形态、共同的国家制度以及共同发展目标为引领的“社会主义”民族国家的建构。这种以中华民族共同体为依托的国家意识形态，通过道德化、形象化的“中华民族”共同体观念的传播，逐渐成为民族实体自觉的国家意识而不断在西南边疆社会强化、汇聚。

三、“国家在场”：中华人民共和国成立初期西南边疆治理成效与经验

现代“国家在场”的理念与实践将国家权力带到了西南边疆场域中，“中国的现代化过程中，最主要的现象之一便是过去‘中心’与‘边陲’非常松弛隔绝的关系(天高皇帝远)已变为‘中心’与‘边陲’双方打通而密接的关系”[31]。国家权力的系统性嵌入，实现了对西南边疆社会关系、民族关系、政治关系的革命性调整，为国家治理奠定了坚实根基。富有成效的治理技术实现了西南边疆社会的稳定与发展，并取得了一系列治理成效和经验，为新时代西南边疆治理提供了有益借鉴。

(一)“国家在场”对西南边疆政治体系的建构成效

与传统王朝国家不同，现代民族国家建构性力量具有极强的统一性和渗透性，在国家领土主权范围之内实施统一的行政控制和管辖，通过强有力的国家权力与权威建构，实现了国家政权与治权的高度统一。党和国家从“国家在场”的理论出发，通过权力的系统性嵌入，塑造了全新的社会治理生态，破解了社会治理难题，提升了国家边疆治理绩效，赢得了西南边疆社会对党和国家的政治认同，有效地推动了对边疆社会的整合。

1.构筑了西南边疆地区国家政权根基，塑造了良好边疆治理生态

国家治理的现代化实际上使“一个分散、互不联系的地方性社会走向现代整体性国家的过程”[32]97。国家权力整合有利于结束长期的地方分割状态。对于现代主权国家而言，国家对疆域的有效管辖就显得至关重要，因为疆界清晰，主权完整是现代国家的一大标志。帝国时代的边疆治理更多的是以“文化帝国”和“中心与边陲”的文化影响力为依托，“有国无疆”、边界模糊是其常态。近现代以来，军阀割据、地方势力(土司、土匪、门道会)以及帝国主义列强势力造成的政治分割，成为中华人民共和国成立之前西南边疆的基本状态，国家权力并未从根本上完成对西南边疆的有效管辖。中华人民共和国的成立，从根本上改变了自鸦片战争以来中国长期处于战乱、四分五裂的历史。党和国家通过开展土地改革、农业合作化等运动，从政治认同、政治话语、政治意识形态等多角度，将西南边疆基层社会纳入到国家政治一体化进程中，重构了社会权力结构和政治权威，扩大和巩固了党和政府在基层社会的统治基础，增强了广大人民群众的社会认同与国家认同。中华人民共和国的成立有效地解决了“缺乏全国的统一”这一重大难题，而“恢复中国的伟大所必需的全国统一是所有爱国的中国人衷心渴望的目标”[17]61。

2.坚持以问题先导和凝聚人心为根本，妥善解决了社会治理难题

对于发展中国家而言“首要问题不是自由，而是建立合法的公共秩序”[33]8。边疆社会治理必须将秩序建构作为首要任务。为此，党和政府一是妥善解决民族问题，构建起团结的民族关系。“如何统治风俗各异、散处四周的少数民族，则是自夏王朝始的每一个中原王朝必须考虑的问题。”[34]为此，邓小平强调：“从西南的情况看，单就国防问题考虑，也应该把少数民族工作摆在很高的位置。”[35]中华人民共和国成立初期，中国共产党及其领导的国家政权积极致力于各民族平等，消除各民族之间的隔阂，构筑中华民族国家认同根基，为边疆民族问题的解决创设了有利条件。二是通过注重“顶层”政策设计和政策过程，将西南边疆社会纳入国家体系之中。政策既是传递施政理念、规制社会的方法，也是国家整合社会的重要手段。“中国共产党是依靠政策将亿万分散而又散漫的农民组织到政党和国家体系中来，对其行为加以规范，进行制度性整合。”[36]三是注重政治沟通，化解社会矛盾；消除政治隔阂，构筑政治共识。地方政府通过开展群众工作，有效调解了民族纠纷。中央人民政府派出访问团，深入边疆少数民族村寨进行调查研究，倾听人民的呼声，得到了各族人民的热烈欢迎。同时，国家通过边疆移民、民族调查、民族识别、民族工作队的组建等卓有成效的工作，为建立平等、团结、互助、和谐的新型社会主义民族关系奠定了基础。西南边疆社会逐渐产生心连心、共命运的共同意识，国家政治权威意识逐渐渗入到西南边疆社会中。

3.将边疆纳入国家权力体系，终结地缘性边缘化状态

长期以来，西南边疆是历代边疆危机最为紧迫的区域之一，尤其是自晚清以来，西南边疆更是与中央政权处于严重分离状态，国家权力对西南边疆的整合水平十分有限。南京国民党政府曾试图通过“边政”强化对边疆的管辖，但由于国民政府的边政机构事权分散，而西南边疆诸省的“边政机构在行动上又各自为政，缺乏统筹规划，政令也难以贯通，致使施行的效果大打折扣”[37]。国民政府试图依靠政权组织体系建立起国家与农民的联系也未能取得成功，反而造成了“政权内卷化”，使得自近代以来中央权威式微的态势并未获得根本性转变。1950年后，国家权力体系全面嵌入，西南边疆不再是国家权力运行的边缘地带。现代民族国家建构起了“一个权力集装器”，实现了“行政范围正好与领土边界相对应”[38]的政治目标，强化了对边疆基层社会与国家政权之间的内在联系，将原本由家族(宗族)、乡村、地主、教会和其他力量所执行的功能都逐步集中到国家手中，构筑起了现代国家边疆地区秩序的根基。国家权力通过提供有序的秩序和制度保障，推动了国家权力与边疆社会无缝对接，有效的政权组织体系强化了边疆民众的国家意识，从中央到地方的决策通过组织化的渠道有效贯彻到基层社会，国家与社会一体化进程在西南边疆快速推进。被“孙中山曾称为‘一盘散沙’的中国，迅速地凝聚成一个具有强烈的民族使命感的强大的现代民族国家”[39]。这也从根本上实现了国家力量对西南边疆有效管辖，进而在现代语境下重建了“大一统”格局。

4.注重国家共同体意识培育，持续加强政权合法性建设

党和国家较好地解决了长期困扰边疆治理权力运行的内在困境，通过卓有成效的政治动员、文化改造等系列举措，以良好的执政绩赢得了广泛的政治认同，为其合法性的增益创造了有利条件。一是创设了有效的政治吸纳体系，为边疆治理积累了丰富的政治资源。党和国家建立起了多元化的政治吸纳机制，通过民族区域自治、政治安排、政治沟通、干部选任、政党组织等形式，将社会中的政治精英(尤其是被压迫阶级中的积极分子)吸纳到国家权力体系之中，实现了边疆社会各种力量的共生和政治化积累。西南边疆的社会精英、人民群众被纳入政权体系之内，融入了新生国家政权之中。二是通过广泛的政治动员，强化了党和国家对边疆社会的领导。党的政治动员强化了边疆社会中被压迫阶级的革命意识和政治认同意识，压制和打击了敌对势力、敌对分子的活动，巩固了国家政权的社会基础。三是发挥了文化的整合功能，积极利用新型的社会主义价值观念整合边疆社会民众的价值信仰和意识，寻求与开拓了新的文化合法性基础，塑造了全新的社会主义文化观念和价值认同。

(二)富有成效的边疆治理彰显的现代化治理经验

国家以公共性身份进入到边疆社会领域，将权力渗透到社会生活的各个角落。边疆地区民众在参与国家治理活动中，逐渐增强了对国家的认同感与归属感。中华人民共和国成立之初，国家政权通过充分高效灵活的治理技术的运用，为推进西南边疆治理现代化积累了较为丰富的经验。

1.注重全局整体谋划，坚持“慎重稳进”的方针，稳步推进西南边疆治理进程

中华人民共和国成立初期的主要问题是建立一个合法的公共秩序和权威的国家治理体系。坚持一切从实际出发，充分考虑中华人民共和国成立初期西南边疆社会、经济、政治和文化的内在特殊性，坚持“慎重稳进”的工作方针[40]，走不流血的“和平解放”道路，采用更加“缓和”的方式推进边疆治理。如，在部分地方保留了土司、头人的原有地位和职权，吸收爱国、爱人民的土司头人参加各级人民政府之工作[41]14。整体上，西南边疆治理确立了“接管城乡”“把工作重点放在农村”“农村经过土地改革之后，重点回到城市”的三步走“工作重心方针”[11]27-28。这种慎重稳进的策略适应了当时西南边疆社会需求，保障了建立边疆社会良好政治秩序目标的实现。

2.推进党的建设与政权建设相融合的边疆治理策略

国家权力对民族国家的整合是基础性工程，政党组织是使民族国家建构得以顺利推进的关键所在。在社会资源相对有限的背景下，只能指望一个统一、权威的国家及其高效能的政府加以组织和推动[42]，通过“政党主导”的政治逻辑以完成国家权威的聚集。“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。”[33]396中国共产党坚持将党的组织建设摆在优先地位，坚持务实勤政的作风、密切联系群众的路线、树立清廉为政的良好形象，加强组织建设，增强其凝聚力和战斗力，保证党在西南边疆治理中的领导地位。与国民党始终不能扎根于中国基层社会相比较而言，中国共产党十分重视和强调将边缘地带、基层社会与国家权力紧密结合起来。邓小平认为：“中国一向被称为一盘散沙，但是自从我们党成为执政党，成为全国团结的核心力量，四分五裂、各霸一方的局面就结束了。”[43]党作为一个“同心圆”组织有效地推动边疆社会整合。

3.有机统一民族工作与边疆治理

中共中央将处理好民族问题作为西南边疆治理的重要问题，着力推进平等、团结和共同进步的社会主义新型民族关系建设。党和政府确立了“搞好团结、消除隔阂”的中心工作任务，将民族工作与国家建设相联系，推行“采取非常稳当的态度”“不盲动”基本原则。同时，党和政府秉持国家统一、民族团结、共同繁荣的价值信念，坚持民族平等、团结和共同进步的原则，充分尊重和保障少数民族的各项权利，有效地疏通民族关系、化解民族矛盾。依据西南边疆少数民族的历史与现实，采用了符合各民族共同利益的政策措施，揭开了西南边疆各民族共同发展的新篇章。

4.坚持民生为本，激发公民的政治认同

民生是社会治理的出发点和落脚点，是国家政权赢得政治认同的关键所在。社会民生的改善关键在于促进社会经济发展，国家通过把发展边疆社会与保卫边疆安全统一起来，积极实行经济扶持政策、财政税收政策、工业生产和发展政策、边贸政策和统一货币政策；通过强化市场管理、有效平稳物价，加强公粮征收，保障财政税收；通过派遣干部、技术人员、医疗队和访问团等多种方式，切实改变了西南边疆社会民众的生存状况；通过民主改革废除边疆民族旧有的生产资料所有制，建立了新的社会形态；通过积极推进社会事业，助推社会发展，有效推动了西南边疆的“政治化积累”进程，将国家权力顺利植入西南边疆社会体系之中，成为边疆社会变革性治理的领导力量，实现了对边疆社会“团体格局”的塑造，进而推动了国家治理目标的实现和政权合法性的增益。

5.优化社会生态，以社会治理绩效赢得合法性资源

面对复杂的社会治理生态，西南边疆地方党委政府通过移风易俗、肃清旧社会遗毒，以良好的执政绩效赢得了边疆社会的民心。正如莱斯利·里普森所言：“要在政治上组织亿万民众并让让他们保持对这个制度的忠诚，绩效比承诺更重要。”[44]一是肃清匪患，重建社会秩序。中共中央和中央军委确立了“军事打击、政治争取、发动群众三者相结合”的剿匪基本方针。通过近3年的不懈努力，在西南边疆各界人士和人民群众的广泛支持和配合下，基本消除了西南边疆地区的匪患。二是强力禁绝烟毒。通过强化立法、有力打击、宣传教育等多种途径相结合，确保禁毒工作稳步有序推进。到1952年12月底，在短短3年的时间内基本禁绝了肆虐两百余年的烟毒。三是改造娼妓，贯彻《婚姻法》，实现妇女解放。对西南地区娼妓的收容、改造取得良好效果，几乎禁绝了卖淫嫖娼现象，促进了社会生态的明显好转。同时，通过积极宣传、贯彻落实《婚姻法》等具体措施，批判了旧有婚姻制度和封建残余思想，强化了社会教育，净化了社会风气，使得在旧中国屡禁不绝的种种难题，在西南地区全面解放后不久基本得以根除。

四、新时代边疆治理中的中华民族共同体意识的融入

中华人民共和国成立初期，国家权力在西南边疆的系统性嵌入，实质上是党和国家通过强化政治权力的治理功效，灵活运用各种治理权力资源和治理技术，有效地盘活了西南边疆社会的存量潜力，实现了从传统向现代的创造性转换过程。现代国家建设的成败依赖于国家自主性的有效发挥，对于后发展国家而言，自主性更是决定其兴衰的关键。在“国家自主性”逻辑之下，实现了以国家权力、权威为基础的国家权力的系统性嵌入，促进西南边疆地区整体社会形态从异质走向同质，通过强有力的政治动员、制度化和程序化的方式，为边疆社会提供了凝聚力和忠诚的新来源，较好地完成了“国家化”进程。当然，由于西南边疆社会治理生态、治理体系复杂且存在非均衡性等复合性因素的影响，加之社会主义国家边疆治理处于探索前进的过程中，“相对于民族—国家的建构而言，民主—国家的建构则远远滞后”[32]100。这在客观上为其后出现政治权力关系混乱(全能型政府、高度集权、“人治”色彩浓厚)，社会发育不足、自治能力弱等国家建构的“非均衡性”问题的出现埋下了伏笔。这可能就是政治权力运行中基于现代化逻辑的国家理性命题难以规避的现实悖论。因此，在西南边疆治理现代化进程中，“民主—国家”的建构就成为必须要着力解决的主要议题。

同时，推进边疆治理体系和治理能力的现代化，不仅依赖国家权力带来的政治势能的硬治理，更需要社会主义核心价值观全过程融入和铸牢中华民族共同体意识的软治理。以精神文化为依托的“软权力”注重和强调“文化与意识形态所产生的吸引力，它通过吸引力而非强制力影响他人的行为，并获得理想的结果，比如能够让他人信服地跟随你、遵循你所制定的行为标准或制度，并按照你的设想行事”[45]。文化作为社会体系中最具有永久性、普遍性和独立性的要素而存在，是社会构造和运行的“制度”支撑。在某种程度上来看，“边疆的长治久安，关键在于社会制度的文化包容性”[46]。新时代边疆治理中“共同体文化意识的建构性，是推动现代边疆治理的重要依赖”[47]。这就要求党和国家需要注重强化国家共同体文化的塑造，在边疆社会生活中持续不断地融入社会主义核心价值观，为国家制度运行和政策选择提供必要的价值坐标。只有从根本上为边疆治理现代化提供稳定的“文化心理结构”，才能为边疆地区铸牢中华民族共同体意识提供强有力的文化支撑。