领导干部应对突发公共卫生事件的风险意识 与应急处置能力提升

周小兵， 颜晓峰

（天津大学马克思主义学院， 天津 300350）

当代世界，科技化、工业化、城市化大潮涌起，人类在发展中衍生出系统性风险。这次新冠肺炎疫情全球大流行，预示着中国和全世界要更加注重应对愈发频繁的全球性灾害与风险。工业社会是“高风险社会”，盲目地追求科技进步导致“人的单向度”发展，人类社会因发展方式的极端化而处在“类性风险”[1]之中。在“类性风险”面前，风险研判的难度更大，风险识别的专业性更强，人对风险认知的需求更加迫切，领导干部所要承担的风险责任更加巨大。

习近平总书记多次对领导干部提出“增强忧患意识”“提高风险化解能力”的要求。应对此次新冠肺炎病毒对人发起的挑战，离不开群策群力，而领导干部首当其冲。在日常工作中，领导干部应当具有时时居安思危、凡事有备而来的心理素质；在风险面前，领导干部要具备风险研判沟通意识、风险化解担当意识、风险防控协同意识与风险演化阻断意识。这四种意识是衡量领导干部风险化解能力的重要标志，也代表了应急处置重大突发公共卫生事件的四个关键性步骤。

一、 领导干部应对公共卫生事件时的责任之“重”

2020年中国境内之新冠肺炎疫情，在经历了疫情预警、疫情起步、疫情传播、疫情平复四个阶段后终于转危为安，进入常态化的防控阶段。回顾这四个阶段，没有哪个阶段不是充满着忧患、挫折、斗争与希冀，最终总能在中国共产党的领导下化险为夷。中国共产党的领导既有以习近平总书记为核心的党中央领导集体，又有一支奋战在祖国各条战线、深入基层的领导干部队伍。领导干部在应对公共卫生事件时所起到的关键性作用有目共睹，他们肩上的责任之“重”不可否认。

1. 疫情预警阶段：“重”在风险沟通

如前所述，这里以“1月13日国家卫生健康委召开会议，部署指导湖北省武汉市进一步强化社会管控措施”[2]作为预警信号的正式发布，并将其看作整个预警阶段的结束。“疫情预警阶段”可分成前、中、后三期来看。

此次疫情预警阶段的前期，相关部门迅速启动了风险识别与研判机制。2019年12月29日湖北省和武汉市卫生部门接到不明原因肺炎病例报告后，于次日启动了调查和病例搜索工作，并在一周之后判断了病毒体类型，测算出病毒的全基因序列，相关论文与数据在国际媒体上发表与共享[3]。可以说，疫情预警前期的风险识别与风险沟通非常专业、开放与及时。此后，在疫情预警的中期，一线的流行病学调查一直在持续跟进。在疫情预警的后期，由于这一病毒之“诡异”与“凶猛”前所未有，几乎没有给人类留下捕捉到它的变化的窗口期，更谈不上用“基于决策者风险偏好大数据分析的大群体应急决策”[4]等的系统化的风险评估与决策方法。

作为领导干部，在突发性与不确定性很强的重大事件面前，如何决策是一个既要讲科学又要讲民主的问题。钟南山院士曾有“我们中国疾控中心的地位太低了”的感叹[5]，这印证了作为决策者的领导干部个人决策能力的重要性与个人所承担的责任之重大。事实上，公共卫生安全风险的识别主要依靠以公共卫生医学、预防医学、临床医学等方面的医务人员，但公共卫生安全风险的沟通不局限于医务人员。由于“突发公共卫生事件风险沟通是一个复杂的多利益群体的沟通过程，包括政府沟通、媒体沟通、公众沟通。三者形成一个相互作用的系统，任何一方出现问题，都可能产生系统紊乱和功能失调，导致政府形象受损、媒体公信力下降以及公众恐慌情绪和异常行为的出现”[6]。很显然，现行管理体制下领导干部总是这种系统化的风险沟通的主体和中心。一般情况下，越是重大的事件，领导干部的决策越要谨慎。因此，在疫情形势尚不明确的“1月14日，国家卫生健康委召开全国电视电话会议，部署加强湖北省、武汉市疫情防控工作，做好全国疫情防范应对准备工作。会议指出，新冠病毒导致的新发传染病存在很大不确定性，人与人之间的传播能力和传播方式仍需要深入研究，不排除疫情进一步扩散蔓延的可能性”[7]。

2. 疫情起步阶段：“重”在风险担当

习近平总书记于1月20日专门就疫情防控工作做出批示，指出必须高度重视疫情，全力做好防控工作，坚决遏制疫情蔓延势头。随着疫情的起步，疫情防治的难度不断加大，从防疫实战中涌现出很多临危受命的担当者，其中包括很多各级领导和深入到基层的“下沉”干部。领导干部在风险化解上所承担的责任之“重”，表现为以下几点。

（1） 领导干部是做好风险决策的第一人。决策的重要性在于，将任务分解到位，实行精细化管理。后来的“方舱医院”取得的成功，说明风险决策的重要性，体现了化解风险所需要的智慧与担当。决策者的智慧在于将任务化大为小、明确责任目标、提供担当路径。中国工程院副院长王辰同志对“方舱医院”的理念曾做这样的解释：“它显然不是至善之策，但却是可取之策、现实之策。”[8]有了这种“现实之策”，才启动了大大小小、各式各样的担当，这是应急预案设置的初衷所在。应急处置预案能帮助决策者熟练地排兵布阵，迅速达成最优应对方案。

（2） 领导干部是承接风险担当的带头人。应急处置可以包括应急管理、应急处理与应急打理三个层面。从操作的规范性来讲，应急管理、应急处理、应急打理三者依次降低；从操作的紧迫性来讲依次升高。越是风险关头，越是急需“应急打理”。武汉“封城”之初，一些个体户主动请缨，承担医生的伙食、通勤等方面的服务，表现出勤打补丁的精神；防疫工作开展以来，社区网格员奔前走后，解住户的燃眉之急，表现了勤勉敬职的精神。从进一步提升社区功能与作用的角度，借鉴国外的成功经验，如新加坡“一夜上线”的800多个“发热门诊”在平时是社区全科诊所，在紧急情况下是公共卫生防范诊所[9]。这种“平战结合”的风险预案需要在我国卫生防疫体系中多加演练。2020年3月2日，习近平总书记在北京考察时就明确提出了“完善平战结合的疾病防控”的工作要求。

（3） 领导干部是联合行动小组的召集人。在风险面前，决策者、执行者、当事人与临危受命者，构成了应急处置阶段的一个并不完整的集体。因为我们大部分情况下并不知道风险会如何发展、危险会怎样来临，所以，危难之时，并没有一个组织架构很明确的集体去面对风险。只要一出现预警，即在专家组研判认为存在风险后的第一时间之内，就要选配最精干、最有能力的个体组建成一个临时集体，承担疫情起步阶段最紧迫的应急响应任务。

（4） 将领导干部的风险责任分解到属地、落实到专人，是必不可少的制度安排。风险化解要靠集体力量共同担当。据理而言，在风险化解过程中，最需要的是筹划，最难做的是决策，责任最重的是决策者。联合行动小组成立的目的是迅速组建一个集体决策机构。它不是常规的机构，而是一个应急行动小组。小组的每一个人都有紧急情况下的决策权，都是具体行动的领导者。

3. 疫情传播阶段：“重”在体制协同

疫情传播阶段群体忧患意识已经发酵，领导干部将问题意识、团结意识、行动意识紧紧地集结在一起，用非凡的领导才能和工作意志，将中国制度所具有的强大动员力发挥到极致，为迅速扼制疫情蔓延发挥了关键性作用，其中的重中之“重”是由领导干部来完善与发挥体制协同的作用。

（1） 协同在短时间内取得的成效非常明显。随着中央政府组织的地方与地方的协同、地方与军队的协同、行业与行业之间的协同逐一到位与实施，从周边之战到湖北之战、从湖北之战到武汉之战，连连告捷。从天津仅用24小时完成歌诗达赛琳娜号邮轮应急处理工作，到武汉火神山、雷神山两座大型医院的火速建成，再到海外华人组建起来的驰援物品的物流网络，都是中国社会人心向背的表现，已经得到国际社会的普遍认可。

（2） 领导干部之间的协同意识跟上了，协同类型与模式就应有尽有。对中国而言，“小汤山模式”是“小协同”；“对口支援”是“大协同”；中国政府在联合国框架下开展的国际支援与国际合作是“超大系统的协同”。中国在世界其他一些国家疫情迅速发展的时候，加大了对外支援的力度，以乐观谨慎的态度接待侨胞和来宾。中方各驻外使领馆等机构紧急开展公民救助，开始了防控协同的全球模式。

就整个联防联控机制而言，长时间地不计成本地运行，会拖垮国民经济、动摇社会基础。在疫情形势总体向好之时，联防联控的协同意识要向分级、分地区差异化管理的方向转变，领导的重心开始偏向于风险演化阻断。

4. 疫情平复阶段：“重”在风险阻断

疫情平复阶段的风险发生了一定程度的转向。此时领导干部在注重疫情防控的同时，更加注重复工复产、复学复市等经济、社会活动。领导干部在这一阶段所承担的应对风险的责任主要体现在尽可能将风险进行阻断。

（1） 积极应对和阻断公共卫生安全风险向其他风险的演化。此次大疫情，一些家庭失去亲人，很多患者留下了身体和心理的伤害，很多商家难以为继，有许多社会心理引导、安慰、化解的工作还在进行之中。积极及时地做好伤亡抚恤、舆情管控等工作，积极及时地用纪检监察手段回应群众集中反映的问题，防止留下社会隐患和政治口实，阻断政治风险的演化，这是领导干部积极应对之一。此次疫情，对经济的影响将是长期的。虽然国家治理体系中的失业救助、社会保障有所兜底，但因为疫情导致的群众生活的窘迫比较明显，中央和地方在经济政策、财税政策、金融保险政策上必须有很多阻断金融风险产生的非常之举，这是领导干部积极应对之二。阻断风险，要有“硬核”，但不能硬来。就挖断内部通行道路，强行关闭省际通道等既没有法律依据又没有现实成效的行为，国务院三令五申，予以纠正。用底线思维的概念说，阻断意识，是阻断突破底线的行为，其实质是法规意识，即做什么事要有依据、要讲道理，不是说什么事情都可以“先斩后奏”“先下手为强”。越是在困难的时候，越要注意依法防控风险，以此来阻断社会动荡风险的产生，这是领导干部积极应对之三。

（2） 如何防止与阻断风险演化，是意识问题，也是执行问题。习近平总书记反复强调依法防疫，既是对形势发展的预见，也是对现行法制的担忧。目前，在我国，灾难特别是重大灾难发生后如何进行成本补偿，所能依据的完善的法规不多。这就要求领导干部从契约、条例及特别例会、特别通报中找到更加合理的依据与做法，借以推动我国的法制建设和法治宣传。

（3） 阻断风险演化的信心来自于中国的政治与经济制度。风险传播的最大危险是产生风险的“多米诺骨牌效应”，有如新冠肺炎病毒的最大危害在于它在人体内发动的“炎症风暴”[10]。阻断这种炎症风暴的药物还在寻找，阻断风险演化的政治与经济制度已经形成。党中央在风险演化问题上有总体的把握、有坚强的信心，强调决不能让小风险演化为大风险，个别风险演化为综合风险，局部风险演化为区域性或系统性风险等。一些积极稳健的应对举措正逐步让更多的个体直接受益，人民对中国共产党的领导充满信心。

二、 强化突发公共卫生事件发生时领导 干部的风险意识

综上所述，疫情之中，领导力的强弱、防控成效的好坏，很大程度上取决于领导干部风险意识的强弱及其对制度优势的掌控能力。就公共卫生安全风险而言，领导干部的风险意识的强化与细化要借助于领导干部对公共卫生安全形成正确认知。

作为集体安全的一种，公共卫生安全以医学理论为基础，以人类的医疗与防疫实践为进阶，形成关于身体与环境关系的认知，构建起公共卫生事业。我国的公共卫生事业已经较为成熟，公共卫生安全相对有保障，且在不断提高安全保障的标准与要求。但是，对领导干部而言，需要主抓的重点事项依然很多，比如加强公共卫生风险研判与沟通、防范公共卫生领域不时出现新的未知的传染源、普遍提高生物安全与医疗风险化解能力等。如上所述，这些事项要分阶段、有针对地细化与落实。

1. 公共卫生安全风险研判中的沟通意识

领导干部要特别注意风险研判沟通意识。医学认识论表明，医学认识具有专业性、局限性和一定程度上的不确定性。医学认识的对象具有可变异性和深度的难以察觉性。科学认识的发展进程一再证明，人类在医学上的认识能力与未来进展无穷无尽，可以追溯与总结的地方非常之多。现代科学技术已经提供了诸多的沟通手段和沟通路径，随时随地加强与完善沟通渠道是明智之举。

2. 公共卫生安全风险化解中的担当意识

这场抵御新冠肺炎疫情的“人民战争”，不是一场由战备人员发动的有准备之战，而是在匆忙之中发动的全民总体战，其成功应对主要靠的是全党、全社会的共同担当。领导干部是激发全社会之共同担当动能的关键点。《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《群体性不明原因疾病应急处置方案》等法规条例对重大疫情下的风险防范与化解的责任担当有所表述，但有分析认为其实际操作中“缺乏刚性约束”[11]。因此，真正地把风险防控要求落实到每个领域、岗位、环节、细节，形成完整责任链，需要领导干部有良好的判断力、组织能力和责任担当。

3. 公共卫生安全风险防控中的协同意识

当危机来临，从危机管理的角度，在更大范围尽快启动对重大公共卫生事件的“一级响应”，建立联防联控机制，势所必然。这一机制运行的基础是“全国一盘棋”的思想及紧密一体的协同意识。领导干部应当深刻理解风险防控协同意识。它是在每个中国人身上具有的从我做起、从大局着眼的服从精神；是调动全党、全社会力量防控风险的有组织的意识；是党政干部身先示范、相关专家协同论证、部门集团做必要审查的思想架构，是协调各方利益、发挥多方合力的国家治理策略。例如，武汉江夏方舱医院的组建与运作是发挥我国“举国体制”之优势的成功典范。据中国工程院院士、天津中医药大学校长张伯礼介绍，来自天津、江苏、河南、湖南、陕西五省市三甲医院的209人医疗团队，从召集令发布到进驻该方舱医院，完成与江夏区中医院现有医生的混编，仅用了两天时间。以后又由国家卫健委统一安排，分批次从各地不断对江夏方舱医院增援中医技师、调拨中药材，使得中医治疫的“中国方案”大显成效。

4. 公共卫生安全风险演化中的阻断意识

风险演化阻断意识，是指公共卫生安全风险已经降低，疫情基本得到控制，需要防止风险演化，着力于防范其他类型风险出现的思想准备和行动意愿。领导干部要特别注重风险演化阻断意识。《中华人民共和国突发事件应对法》第五章“事后恢复与重建”中的“第六十一条”，对各地区人民政府的救助、补偿、安置等善后工作提出了总的要求，但并无明确的细则来指导实施，从而为及时阻断风险演化带来了不便，为领导的后期工作带来了难处。领导干部在做好当前工作的同时，要用风险阻断意识，为以后的工作做足准备。

三、 提升领导干部在疫情防控中的应急 处置能力

风险意识不能停留在概念层面上，要转变为更加坚定的工作思路和应急处置对策。在快节奏的现代社会，风险沟通意识与应急处置能力已成为现代公关和领导工作中的常备武器。《中国-世界卫生组织新型冠状病毒肺炎（COVID-19）联合考察报告》（2020年2月28日提交）指出：“在充分肯定中国防控工作成绩同时，也发现在公共卫生应急反应能力领域还有进一步提升的空间，包括消除阻碍及时开展早期预警和快速应对；短时间内大幅扩容隔离和救治能力；优化医疗机构一线医务人员防护；加强关键优先的科研领域协同合作；促进与国际社会共享关键数据等。”[12]确实，疫情从潜在风险到实际发生，再到妥善处理，是一个快速决策、集体应对的过程。在实际操作过程中难免有一些沟通不到位、效果出偏差的地方。只要领导干部沉着应战，增强忧患意识，积极发现问题，就一定可以提高应急处置能力，找到进一步提升的空间。

1. 在必要时以更加全面细致的排查与警觉提醒 领导干部进入应急反应状态

从危机管理的角度说，面对藏而不露、蓄势待发的危机，领导干部要沉着冷静，以高度的警觉做好全面细致的危机及隐患的排查工作。

（1） 警觉疫情预警阶段的“沟通不到位”。就疫情来说，沟通的价值在于找到人的“防御底线”，最大限度地对病毒“设防”。风险沟通是疫情预警阶段做好风险评估的最重要的环节，也是最应当规范、最便于实施、经济成本最小的前置防控手段。

（2） 警觉疫情起步阶段的“责任无担当”。当疫情形成并有所发展的时候，公共卫生部门能否利用分分秒秒的时间启动应急响应机制是首要问题。这时候，将新发的、未知的传染源交给专门机构做应急处置是非常紧迫的事情。与此同时，要强化责任意识，加强以病例为中心、以个人担当为主的社区自救。

（3） 警觉疫情传播阶段的“体制不协同”。当疫情已经形成社区传播并且可能引发大范围流行的时候，联防联控、整体作战的意识是最重要的。在再大的风险面前，还是有极少数人风险意识淡泊，造成未知风险的转嫁，社会因此承担巨大的防疫成本和管理难度。这种看上去微小的“不协同”可能会对体制的运行造成极大的影响。还有一些事件，反映了少数领导干部在风险面前手忙脚乱，毫无章法，任意而为，应急处置能力不足，形成与体制运转不相和谐的“杂音”。例如，2020年2月2日，疫情有蔓延之势，防疫物资紧缺，云南大理市卫生健康局竟然下发“应急处置通知书”，将从云南省瑞丽市发往重庆市的口罩扣压挪用。这样一起事件引起网民们的批评，随之大理市政府做出道歉，并对相关责任人进行了查处。

（4） 警觉疫情平复阶段的“传播无阻断”。在疫情已基本稳定之后，领导干部就要全力谋划下一步的复原和善后工作。疫情风险不可预知，但疫情导致的经济损失可以大致估算。坚决阻断风险演化、合理有序地进行止损测算与成本补偿，是应对重大突发公共卫生安全风险挑战的收尾工作。

2. 采取危机管理策略和切实有效行动消除公共 卫生安全的现实隐患

重大隐忧暴发出来就是危机。习近平总书记曾经说过：“我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转”[13]。

（1） 领导干部所具有的风险意识需要转化为危机管理能力。危机管理的理论告诉我们，风险是潜在的，具有“内在的不可知性”。也就是说，意识到风险存在，但并不等于知道风险在哪里；只有当风险发生的时候，它才真实存在、真正可知；甚至即便它发生，也不知道它为什么发生，从而导致无法追究责任，产生“有组织地不负责任”[14]。此次疫情发生的责任分担，从宏观上说是相当复杂的社会信任问题，是难以尽善的国家治理问题，是长期存在的生产方式问题，是有待分晓的生物安全问题。对于地球上存在的瘟疫、地震、海啸这样的自然灾害而言，其强灾害性和不可预知性特别明显，我们很难往前追溯，往往只能全力往后看，在一次次的危机管理与经验教训中逐步找到将来应对同类事件的最优方案。进一步说，加强警觉、提高风险意识，固然有利于领导干部防范风险，但危机管理能力是风险发生之后最无可取代的领导力。领导干部要在危机管理的学习、演练与实战中发挥才干、增长才干。

（2） 危机管理的经验教训不会自动转化为领导才干。自2003年“非典”疫情之后，我国加强了防疫体系建设，已于2019年宣布建成全球规模最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统。从微观上说，好的应对方案必须与能够严格落实到位的行动路线相配套。习近平总书记在2014年推进作风建设的讲话中提到的“三严三实”思想及推行的专题教育，已在“全面从严治党”的伟大工程中显示成效。这种“抓严抓实”的工作作风应当继续用于管理国家干部、指导国家治理体系建设，尤其要用于指导如何把制度规定变成内在的意识和外在的行动。

（3） 领导才干之一是明确的行动主体、推动行动实施。此次疫情，激发了中华民族的忧患意识，也激发了我们用行动来应对风险的紧迫感。从领导干部的角度上说，要从容应对风险，必须将风险意识和危机管理策略统一到明确的行动主体上来，即首先意识到风险存在、并且提出应对设想、能够主动承担主体责任的人或组织机构。按照行动主义的思路说，责任主体就是行动主体。行动主体，要落实到底。在重大风险面前，无论哪个层面，必须有所行动。无论是语言行动，还是身体行动；无论是个体行动，还是集体行动，都是行动。甚至可以说，不行动，无生存。成功应对重大突发公共卫生安全风险挑战的四种意识，根本上说，都是行动意识。有强烈的行动意识，才可能生发出强大的应急处置能力。

目前，我国国家治理体系在中央与地方之间、国家与社会之间、集体与个体之间努力寻求到最佳平衡点。领导干部也要找到个人担当与集体担当的最佳平衡点，做勇于面对风险的“第一责任人”。就应急管理而言，一是要发挥共同担当的优势，组建好联合行动小组；二是要避免集体担当的劣势，减少集体不作为的可能性；三是要把部门主管乃至当地社区管理者、应急事项的当事人的主体意识推动并建立起来，将次要责任压实；四要谨记个体是最终责任承担者，只有当个体充分发挥其本身的力量，才能最好最快地处置风险。

3. 依靠风险防范机制建设从整体上提升领导干部的应急处置能力

党中央正从全局的角度，领导一场综合性、前瞻性的治理体系变革。此次公共卫生事件把公共行政事业的完善提到了相当重要的议程中来，并且有望带动其他公共行政领域的变革。在疫情防控的攻坚阶段，习近平总书记就提出要从“体制机制”上创新和完善重大疫情防控举措。在公共行政行动主义的视角下，体制创新或机制变革，是逐步行动、不断建构的过程，是“通过将私人的转化为公共的，将单向依赖转化为相互依赖，将冲突转化为合作，将许可转化为自我立法，将深化改革的可能性置于行动情景中”的过程[15]。

（1） 机制建设要求由领导干部带动的机制运转的能力。应急处置机制和领导干部的危机管理能力是国家治理体系的要件。在风险到来的时候，最需要国家治理能力和社会治理效能；最需要改革的思维、创新的办法；最需要“破难题、补短板、防风险”的实干家。实干家才能发挥集体的力量推动机制运转。领导干部要通过与群众定期沟通的机制，加强风险沟通意识；要通过“第一责任人”会商制度，强化风险担当的主体意识；要通过系统性、常态化的风险防范演练，保证联防联控机制长期有成效；要加强风险处置预案研究与相关法律细则的制定，以加强国家及部门风险阻断能力。

（2） 领导干部要带头提高自己应对风险的生理与心理承受能力。就作为个体存在的领导干部而言，要加强沟通能力训练，以提高沟通的自觉性和说服力；要开展个体的应急反应训练，以提高个体应对风险的抗压能力和心理免疫力。个体应以平和的心态、积极的心态看待社会快速变革阶段的各种疑难问题[16-19]。

总之，只有持续增强了领导干部化解风险的能力，只有持续增强了包括领导干部在内的诸多个体的应急应变能力，才能发挥好风险防控机制的程序化、规范化、长效化、稳定化的作用，才能让领导干部在危机管理中顺利地驾驭风险。

四、 结 语

打赢新冠肺炎疫情防控阻击战，应对重大突发公共卫生安全风险挑战，是我国在加强国家治理体系建设的进程中的首场大考。在这场大考中，人民和国家付出了巨大的代价，也获得了宝贵的精神财富和经验教训。就领导干部而言，在面对突发公共卫生事件发生之时，主动强化风险意识，对风险沟通的路径、风险担当的主体、风险防控的协同以及风险演化的阻断有更加清醒的认识和行动。借助体制机制上的保障与培训，来提高自身领导水平、提升应急处置能力，这些都是宝贵经验。总之，作为领导干部，借助抗击新冠肺炎疫情的成功经验，把风险意识的培养当成重要事项，把应急处置能力的形成作为政治任务，把积极稳妥地推进国家治理体系建设付之于具体行动。只有这样，领导干部才能在时代的洪流中做好“领潮人”，才能为党和国家的现代化事业做出更大的贡献。