“多规合一”与国土空间规划法的模式转变

肖 军

一、引言

2019年5月出台的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央国务院作出的重大部署。为保障重大部署的贯彻落实，《意见》还要求加快国土空间规划法律法规建设，国土空间规划法概念由此确立,自然资源主管部门会同相关部门正在推进具体立法工作。但是，国土空间规划法究竟应该以什么样态呈现，仍处于摸索之中。长久以来，《土地管理法》是土地利用规划的直接法律来源，《城乡规划法》承担着城乡规划法治化的重任。全新的《国土空间规划法》是沿用这些法律的模式往前走，还是转变模式，大胆创新，实现显著超越，乃立法时首要思考的问题。

二、国土空间规划法的由来

国土、空间、规划是众人熟悉、涵义清楚的三个词，但三者结合形成的“国土空间规划”一词却并不为人熟知和明了。它是一个表达分类的学理概念，还是一个已实际运用的政策概念或者法律概念？是一个有着文本的规划，还是若干规划的总称或者代称？它与既有的土地利用规划、城乡规划乃至国民经济和社会发展规划是什么关系？为此，需要厘清国土空间规划的来历和要义。

(一)“多规合一”与国土空间规划

《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确指出，“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。为此，2014年8月，《国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》确立28个“多规合一”试点市县，并就试点工作的主要任务、组织实施等作出部署。随后，各省自治区直辖市，尤其是试点地区纷纷出台文件，有的地方还进行了专门立法，对“多规合一”作出具体安排和规范，并推进实施。事实上，在本次顶层设计式试点之前，已有部委推动和地方探索“多规合一”。2003 年国家发展改革委在《关于规划体制改革若干问题的意见》提出“多规合一”，并在苏州、宜宾、钦州等六城市开展试点。2006 年《武汉都市圈规划》提出“规划统筹”理念，并提出“五规合一”方案。2008 年上海借机构改革之机，在全市开展土地利用规划与城乡规划的“两规合一”。2012年广州市全面启动全市“三规合一”工作。总体来看，“多规合一”的探索经历了“国家部门推动—地方自由探索—顶层设计试点”等三个阶段。[1]经过5年乃至10年的试验，取得很大成效。在此基础上，中央出台《意见》，对“多规合一”作出更全面的战略部署，正式向全国铺开。

《意见》指出，“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署”。即，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等“多规”融合为国土空间规划这“一”个规划。国土空间规划概念由此正式确立,这是“多规合一”改革和《意见》的重大成果。在此之前，“多规合一”中的“一”没有正式名称，而“多规”也历经变化。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》将经济社会发展总体规划列入其中，但没有列出主体功能区规划。前述2014年国家发改委等联合发文中的“多规”也包括经济社会发展规划，而且还列出生态环境保护规划。《全国国土规划纲要(2016-2030)》也要求推动市县层面经济社会发展、城乡建设、土地利用、生态环境保护等“多规合一”。另外，2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出城市总体规划与土地利用总体规划的“两图合一”。《意见》是在总结各地试验和实践经验的基础上确立国土空间规划概念和范围，体现现实性和有用性。经济社会发展规划是国家和地方最高层次的整体发展规划，具有很高的宪法性地位，不宜与其他规划融合在一起。生态环境保护规划贯穿各领域，是新历史阶段的重要规划，与其他规划虽关系越来越紧密，但尚未形成并列关系，更宜安排在《意见》所说的专项规划之下。“‘多规合一’的矛盾本质上是计划经济模式在市场化转轨过程中，规划的作用和运行制度不适应造成的”。[2]必须全面深化改革，加快建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，克服规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长、地方规划朝令夕改等问题，助力国家治理体系和治理能力现代化。

经过“多规合一”改革，最终将“一”称为国土空间规划，这一决策过程显现城市规划学界、自然资源(和规划)部门、《城乡规划法》的影响力。国土、空间、规划这三个词，由于涉及面甚广，会出现在各个学科中。由这三个词组合形成的国土空间、国土规划、空间规划等词则多出现在工学、管理学和法学中，特别是工学下的城乡规划学、建筑学、土木工程等。由于国土、规划这两词涵义清晰且范围相对狭小，所以国土规划的涵义意指对国家土地进行规划设计管理。空间一词虽本意清晰，但由于使用范围极广，发生了转义、喻义等，其涵义呈现发散性扩张，所以与之组合而成的国土空间、空间规划等的词义就变得有些迷离。一般看来，城乡规划学、建筑学偏好使用“空间规划”一词。这是因为这两个学科工作发力点主要在土地之上下空间，即城市或者乡村规划设计的对象是空间，并以建筑物等形象表达出来。所以在城乡规划学、建筑学界看来，城乡规划就相当于空间规划。管理学界注重对土地管理的研究，常用土地规划、国土规划来表达其研究主题。决策者选择国土空间规划一词，是在尊重事物性质的基础上，更加反映城乡规划学界、建筑学界、管理学界等的声音。另一方面，2018年3月中共中央公布《深化党和国家机构改革方案》指出，“组建自然资源部……统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责”等整合。自然资源部门是“多规合一”的主抓部门，在合并发改委、住房和城乡建设部门的规划编制管理职责后，经历实践试验和提炼，最终倡导国土空间规划概念及其涵义和范围。同时，《城乡规划法》《土地管理法》等是自然资源和规划部门的主要工作利器，这些法律所确立的城乡规划、土地利用规划等概念深植于实务部门并得到广泛运用，凭借自身的正当性和生命力，促成国土空间规划概念的定型和正式确立。

(二)国土空间规划的法治保障

从“多规合一”改革的过程可以看出，虽然国土空间规划概念的确立并不容易，但一经确立，就应当坚持，并通过各种方式加以保障落实。在我国推进全面依法治国的背景下，国土空间规划的法治化是必然选择，经法治化形成的国土空间规划法将为国土空间规划提供强大支撑。

我国的法制建设有一个鲜明的价值导向，即为重大政策实施或者固化重大改革成果而立法，国土空间规划领域尤为如此。1978年中共中央第13号文件《关于加强城市建设工作的意见》强调“要建立健全规章制度，并认真贯彻执行，迅速改变无章可循和有章不循的状况”。由此，当时的国家建委开始着手城市规划立法起草工作，1980年10月的城市规划工作会议讨论了城市规划法草案，并指出“为了彻底改变多年来形成的只有人治，没有法治的局面，国家有必要制定专门的法律，来保证城市规划稳定地、连续地、有效地实施”。[3]城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。随着1984年1月5日国务院颁布《城市规划条例》，城市规划这一宽泛而活跃的公共政策正式步入法治轨道，并在1989年升级为《城市规划法》。进入21世纪后，我国的改革开放向纵深推进，城市规划也发挥着越来越重要的作用，并承载起城乡统筹发展之重任，为此，《城市规划法》在2007年再次升级为《城乡规划法》。中共十八大后，在“四个全面”战略布局引领下，“多规合一”改革取得重大成果。为固化这些改革成果，贯彻落实国家重大政策，需要一如既往地加快推进国土空间规划的法治化。

《城市规划法》《城乡规划法》等不仅确认了改革成果和国家政策，而且确认了行政规划这一行政行为类型的法律地位，作为规划成果的规划文本获得了准法律效力，而后者更是获得学界的关注和讨论。即，“规划”是个使用频率很高的词，规划或者规划文本虽然林林总总，但只有像城市规划这样已经被法定化的规划才有明确的法律地位和效力，从而影响经济社会发展和国民生活。易言之，未法定化的规划虽然不少，也会应用，但并不必然具有法律效果。所以，法制化对规划而言，现实价值和理论意义都很大。法定的规划具有很强的法律效果，并借此得以贯彻实施，而为避免规划权滥用，规范化、科学化、正当化、程序化等就成为规划立法的目标和任务。

当管理领域宏大或者改革事项重大、涉及面广时，相关领域治理或者政策落实就需要体系化法规予以支撑。国土空间规划涉及土地、城市规划、建设、交通，乃至农林牧渔等方方面面，所以《意见》要求完善国土空间规划的法规体系。长久以来，空间规划法规体系由《城乡规划法》《土地管理法》和相关部门法、行政法规、部委规章、地方法规规章等构成，而前两部法更是发挥着基础性作用。《土地管理法》虽设专章规定土地利用规划，但条文不多，篇幅不长，而《城乡规划法》是部纯粹的空间规划性质的法律，条文多，并提及土地利用规划，不论是范畴，还是制度，抑或体例，在体系中都具有领头羊地位。所以，《城乡规划法》的基础和引领作用尤为突出，社会影响更广。在国土空间规划的法制化过程中，一定要重视《城乡规划法》的作用。

(三)打造《国土空间规划法》

一般而言，在一个法规体系中，总有牵头的法律。民法体系中有《民法典》牵头，刑法体系中有《刑法》牵头，行政法体系中有《行政诉讼法》牵头。推行“多规合一”改革，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，有利于克服规划名目繁多、规划与规划之间不统一、相互矛盾等问题，让分散但又紧密联系的规划更加统一且高效起来。这种合一既是形式上的合一，形成一个规划文本或者规划信息平台，更是内容上的合一，宏大、复杂的规范间完全统一、不矛盾。在此强烈合一意志之下，在国土空间规划概念取代主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等概念的要求下，分散着的相关法律也理应统一为一体，应当在《土地管理法》《城乡规划法》等基础上，升级打造出牵头法律，这个法律可称为《国土空间规划法》。打造《国土空间规划法》,不但是“多规合一”改革的现实要求，也是保证法律传承性和稳定性的要求。中国行政法、土地法、城乡规划法等70年尤其是近40年来的历史积淀成为《国土空间规划法》的底气和丰富营养，蕴含着中国法治基因密码。如前所述，《城乡规划法》的基础和引领作用十分突出，其以完整的结构和扎实的内容有力促进了城乡规划的发展，也大大促进了国土空间的开发和保护。

三、“多规合一”对法律模式的要求

《意见》呈现了一幅宏大的“多规合一”改革图景。它不是几类既有规划的简单相加，而是在新思想、新理念指导下，全方位、深层次地有机融合和创新发展，进而实现对以往规划的显著超越。这就对立法提出了新的、更高的要求，首要问题是《国土空间规划法》的模式选择。法律模式在不同领域，不同层面，有着不同的意涵。在本文中，法律模式是指从形式和内容呈现典型特征的法律形态。法律的模式化有助于人们对法律进行探讨、定位、运用和完善。

(一)要求具有宏大叙事能力

用法律对“多规合一”改革进行规范时，首先要全面、深刻理解和转化《意见》所含内容。《意见》表示，“多规合一”有利于建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，加快形成绿色生产方式和生活方式，实现高质量发展和高品质生活，建设美好家园。这是一个立意高远的宗旨定位，为今后法律宗旨和主要制度的确立、设计提供了广阔视野。《意见》从规划分级分类、总体规划编制重点、专项规划的指导约束作用、市县以下编制详细规划等多个方面清晰勾画出规划体系的总体框架，并作了详细要求。从体现战略性、提高科学性、加强协调性、注重操作性等方面详细提出了规划的编制要求。从强化规划权威、改进规划审批、健全用途管制制度、完善监测评估检查等监督机制、推进“放管服”改革等方面对实施与监管作了详细要求。《意见》还具体要求完善法规政策体系、技术标准体系和国土空间基础信息平台。可见，“多规合一”改革范围宽泛、内容丰富，改革图景宏大壮阔。这要求承载改革内容并充分保障其实施的法律必须具备宏大的叙事能力，由此来清晰而充分地呈现《意见》已明确表达的要求，阐释和表达内含于《意见》的相关要求。用法律对“多规合一”改革进行规范时，还要遵从立法规律，从实际出发，持世界眼光演绎“多规合一”。例如，设计作为法律标配的法律责任章节和内容；细化规划文本形式方面的要求；丰富以听证为代表的公众参与内容；增强规划技术标准的法律属性，补充地下空间、城市更新等国土空间专门领域的急需特殊要求，等等。这些要求也需要用大篇幅加以体现。总之，国土空间规划法模式应当具有宏大的叙事能力，条文数量要多，规范内容要丰富，由此达到充分保障和促进崭新国土空间规划事业高质量发展的目的。

(二)要求能很好实现空间正义

当代中国城市可持续发展的基本走向是空间正义：空间正义是存在于空间生产和空间资源配置领域中的公民空间权益方面的社会公平与公正，包括对空间资源和空间产品的生产、占有、交换、消费的正义。[4]“规划科学自其创立以来，就把绝大多数精力放在规划编制和实施的技术控制上，走了一条技术理性之路。20世纪60年代以来，国土空间规划实践所面临的挑战不仅仅是技术问题，更多是利益分配、空间正义及发展效率等问题，这些问题靠技术理性、经济分析无法解决。因为规划不仅是规划一座城市、一块地域、一项事务，而且是规划一个合理化的社会”。[5]空间价值概念得以确立的原因在于土地是我们生活空间配置的基础，在于空间利用的相互关系等。在热议的受益者负担问题中，新建设施的受益者是谁，受损者是谁，这些设施的空间价值的构成必须得到明确，这是城市规划的基本问题。[6]空间权益的正当分配得通过对多层次、多类型、多主体的权益加以平衡来实现。而这种平衡应当是有规则、有程序、公开而充分的平衡。平衡过程中公民、组织的权益得到满足或适当考虑，行政目标高效实现，从而形成均衡稳定的整体状态，空间正义由此得到很好实现。德国联邦行政法院在1972年的判决中就一般法治国家的比较衡量要求指出，是否衡量了当时的重要利害？是否有从当时法和事实出发应纳入衡量之中但却没有纳入的利害？从当时的价值标准看私人利害是否被误解？从各种利害的客观重要性看，当时各种利害之间的调整是否失衡？[7]很好实现空间正义是对国土空间规划法模式的性质要求、核心要求。要求《国土空间规划法》在性质上是充分考量和平衡各方权益的法，既追求行政相对人权益保护，也追求行政目标高效实现。例如，在为科学制定规划而扩充某政府部门规划权时，是否也同时提高公众参与、市场机制等方面水平；在完善规划受损人赔偿补偿制度时，是否建构规划受益人利益公共返还机制，等等。行政法关系的各方主体都是能动的、扩张的，既对立又合作，行政法对双方主体既要加以制约，又要加以激励。[8]行政法的存在为利益冲突提供了所允许的空间，为行政主体或相对人的相互“进攻”提供了一种和平手段；行政法机制的本意并不是促使双方展开相互斗争和对抗，而是增进双方之间的服务与合作。[9]服务与合作是均衡稳定之整体状态的高端水平，是《国土空间规划法》应当厚植的人文底色。

(三)要求不再使用精简管理法模式

《城乡规划法》是以往国土空间规划法的代表，其模式是否满足“多规合一”对法律模式的要求？《城乡规划法》所呈现的法律模式可概括为精简管理法模式，即外表上呈现精简、简约形象，本质上追求对社会的管理、管束。《城乡规划法》总共才70个条文，全文贯穿行政机关视角，重心置于规划权的配置、执行及保障，而公众参与、正当程序要求等只略有涉及。精简管理法模式是我国行政立法的传统，大多数行政法尤其是部门法都呈现该模式。这是因为部门法历来由国家部委起草形成，自然深度体现其视角和意志，条文少、内容粗、空白点多，行政裁量空间就大，出台后受行政实务部门欢迎。精简管理法模式因行政相对人视角弱而易在执法实践中生成官民纠纷；因对立法技术要求不高而适合我们曾经不太成熟的法治阶段。在法治建设取得显著进步的当下，“多规合一”在法律模式方面提出了新要求。对此，精简管理法这一原法律模式显然难以应对，《国土空间规划法》需要另寻模式。

四、《国土空间规划法》的模式

《国土空间规划法》是行政法，找寻其法律模式应当放眼到整个行政法，从行政法的历史与趋势、原理与规则、时代使命与人文精神等中探寻。

(一)模式选项

在我国行政法中，虽然精简管理法模式占大多数，但另一种模式——通则式程序法——也格外受关注。通则式程序法模式在内核上追求用正当程序来控制行政权，同时因设计和使用贯通于各领域的原则性规范而呈现简约实用形象。二战后，程序法成为世界行政立法的潮流，注重限制和规范行政权，维护行政相对人权益是其特色。《行政处罚法》是通则式程序法模式的代表，处罚种类设定与规定制度、行政听证程序、说明理由要求等具有开创性意义。该法篇幅不算长(共86条)，对行政处罚的基本事项、重要事项作出广泛适用的通则性规定。通则式程序法模式的限制行政权价值取向在立法和执法阶段易引发行政部门的抵触情绪。国土空间规划是一项行政专业性强的复杂工作，需要行政部门的广泛认同和尽力落实。《国土空间规划法》规范的是广泛而活跃的领域，承载着繁重改革任务，原则性、通则性规范不仅无法有效解决各种实际问题，而且易形成纠纷法外解决和法律虚化的窘境。显然，通则式程序法模式也不符合前述“多规合一”对法律模式提出的要求。所以，《国土空间规划法》不应该选择通则式程序法模式。

(二)宏厚规范法模式

现有行政法所提供的两种法律模式都有明显的短板，与“多规合一”的要求之间有不小差距。为此可以从具有宏大叙事能力、很好实现空间正义这两项要求出发，尝试建构《国土空间规划法》的新模式。具有宏大叙事能力是要求法律容量大、条文多而细，呈现宏大厚实的外在形象。很好实现空间正义是要求考虑各方空间权益后形成均衡稳定的整体状态，这是一种很规范的状态，有序而成熟,此法律模式的内在要求可表述为规范法。形式和内在都满足“多规合一”要求的宏厚规范法模式是《国土空间规划法》的建构方向，宏厚规范法模式也将通过承载国土空间规划的丰富制度彰显优势并不断完善。

1.规划权与程序同发展

规划权主要包括规划编制权、规划审议权、规划审批权、审查备案权等。实践中，编制权问题比较多。长久以来，土地利用规划和城乡规划是最为人所熟知的两个规划，它们紧密关联，且关联之处必须统一。《土地管理法》和《城乡规划法》为此也作了一些安排，一是明确要求两个规划要衔接好，二是明确地方各级规划的组织编制权归各级政府。但实践情况并不理想，例如广州有将近200平方公里的建设用地在两个规划中表现为互相矛盾的用地性质，无法直接利用。[10]这暴露出政府的组织编制权虚化，脱虚向实，《国土空间规划法》应当充实政府的组织编制权。路径之一是用整体系统观念来确立和规范具体编制权。随着2018年机构改革完成，地方的土地管理部门和城乡规划部门实现了合并，自此改由一个部门具体编制国土空间规划，这体现了整体系统观念。国土空间规划法应当明确规定自然资源(和规划)部门行使国土空间总体规划的具体编制权，同时对该权力的行使作出组织、程序、机制等方面的要求和安排。

行政程序的实质是关于行政机关与公民在行政权力运行过程中权利义务的安排，在方式、步骤、时间、顺序等形式后面体现的是国家与公民的关系。[11]《国土空间规划法》要朝着既保障公民权益，又增进行政效能的目标，从过程的民主化、市场化、信息与智能化等方面发展程序制度。首先是发展公众参与程序。公众参与不仅有助于提升城市规划的合法性，也有助于提升规划的科学性。[12]一是赋予居民提案权。居民有权对居住区内或旁边的国土空间规划事项主动提案或建议，有关单位应当受理，并认真考虑，给予回复。二是扩大参与范围和方式。尽量让公众参与各类规划，参与规划的编制、实施、修改、监督等各阶段。三是充实规划听证会。如给予公民预先阅读听证材料、会上表达意见的合理时间，公民可以请律师代理参加听证会，等等。其次是导入和完善市场化机制。一是导入市场化设计、评价机制。让市场主体承担或者参与规划设计、环境影响评价、土地价格评估等，促进规划活动科学高效。二是有机运用市场化法律服务。让律师、法律专家等参与旧区改造、房屋拆迁、土地开发等，确保规划活动始终合法。三是完善合同或行政协议。《国土空间规划法》可以要求在土地出让合同中增加规划条件，如私人建筑物要与通道等地下公共空间联通，要提供一定的公共开放空间、公共停车位等。最后是促进信息化和智能化。《国土空间规划法》一是在总则层面确立规划的信息化和智能化方向。二是建立国土空间规划全国一张图架构和全国统一的国土空间基础信息平台。三是要求政府部门间实现数据共享，政府与社会间实现信息交互，实施高水平电子政务。电子化和网络化贯穿规划全过程，公开网上办事过程，让申请人或公众知情和监督。

2.平衡各类规划间关系

国土空间规划分为总体规划、详细规划和专项规划。《城乡规划法》要求城市总体规划的内容应当包括各类专项规划(第17条)；根据城市总体规划的要求编制城市详细规划(第19条)。《国土空间规划法》要在此基础上，厘清和发展好这些规划间的关系。在此过程中，现阶段需特别注意处理好城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划等在内容融合时的关系。首先是定位总体规划、详细规划与专项规划。专项规划是在特定区域、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排。总体规划是专项规划的基础，专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容。总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。专项规划要与详细规划做好衔接，主要内容纳入详细规划中。另外，专项规划在编制和审查过程中要加强与有关国土空间规划的衔接及核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划一张图上。

其次是处理好新规划与旧规划。主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等多个原先的规划在融合成一个国土空间规划时，这些规划之间应该是什么关系？这些规划概念还要不要在新法中使用？从法律法规、《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》等文件精神来看，主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划呈现出你中有我、我中有你的紧密状态，尤其是在省级及其以下层面的规划中。所以，在内容融合时，要把主体功能区规划内容看作战略性、基础性内容，看作土地利用规划内容和城乡规划内容的基本依据，而土地利用规划的内容与城乡规划的内容要完全统一。为彰显“多规合一”改革的力度，加速改革举措落实，《国土空间规划法》应当避免使用以往多种规划概念，而尽量使用国土空间规划这一个概念。

3.丰富规划文本和建筑标准制度

《土地管理法》未对规划文本的内容范围作出明确要求和指引，《城乡规划法》在第17、18条作了简单规定。规划文本是国土空间开发保护的根本依据，是规划工作最重要的成果形式。《国土空间规划法》应当发展规划文本制度，扩大文本内容范围，对重要内容作出更细致要求。要在以往经验和当前需求的基础上，明确规划文本应包含哪些重要方面，为规划起草提供框架性要求，并在此基础上，对文本如何写这些内容作出具体要求。如关于土地用途，规定规划文本应写明哪些土地用途、什么情形适用何种用途、哪种用途对建筑有哪些要求等；如关于城市规划项目，规定哪些是城市规划项目，尽量记载建成区城市规划项目的名称、类型、预定区域等。这些要求总体上适用于总体规划和详细规划，有些更适合于后者。

国土空间规划最终落实在建筑、城乡面貌上。建筑技术标准一直是过去规划体系建设的弱项，滞后于社会实践，并且不同部门之间标准不统一，即使是在一个部门或行业内部，技术标准也往往存在矛盾。[2]现行《城乡规划法》中“编制城乡规划必须遵守国家有关标准”的规定，显示该法与建筑标准虽有关系，但又保持相当距离。规划技术标准体系建构与发展从单一走向系统，从笼统走向专业化与精细化，技术标准的发展总是与时代议题息息相关；更为关键的是技术规范必须有法律支撑。[13]为增强建筑标准的权威性和有效性，《国土空间规划法》一是要详细规定适用于全国的最基础性建筑标准。这些标准是安全、防火、环保、历史文化、景观等方面的根本准则。二是要授权部委规章制定更细致的规定。这些规定要经过部务会议或委员会会议决定，并以部委令的形式公布，并与《标准化法》下的相关国家标准形成统一、互补关系。三是可以授权地方制定有特色的地方标准。地方标准可以比国家标准更高更严，且以地方立法的形式呈现。

以上只是探讨了三大方面，其实还有很多的制度需要统筹发展。如统筹上中下空间规划发展，导入以容积率转移为代表的空中空间利用制度，[14]加大力度推动共同管廊制度发展等；如统筹损害赔偿与受益者公共返还，[15]因城市规划及其工程而遭受财产、采光、噪音、震动等损害的公民或者组织可以得到赔偿或者补偿；因城市规划及其建设而获得特别利益者，如地铁站点、道路高架出入口附近不动产所有人，有义务将所得利益的一部分返还给国家或者社会。如此丰富的制度内容只能由宏厚规范法来承载和呈现。

(三)贯穿整体系统观念

在转变国土空间规划法的思维方式，推进新法律模式建构的过程中，会面临着各种障碍和挑战。如前所述，不论是精简管理法模式，还是通则式程序法模式，我国行政法在外形上都呈现简洁状态，也就是说，我们的立法传统不太支持条文众多的宏厚外形。另外，在法律建构过程中，如何才能达到或者最大程度接近宏厚规范法的本质要求？这些挑战与我国法治发展阶段有关，与立法经验和技术、改革观念、依法行政意识等有关。对此，只有贯彻和践行整体系统观念，才能找到解决问题的办法。

党的十八大以来，改革让不少领域发生历史性重塑，实现历史性飞跃。之所以如此成功，重要原因是改革贯彻了整体系统观念。以往的局部性改革常常没有看清楚问题和对象的整体和全貌，所以容易“按下葫芦浮起瓢”，难以达到预期效果，甚至出现问题反复、加重的结果。新时代的改革将问题和对象全面看清，针对各种大小问题同时施策，这样做虽然难度大、任务重，但问题能得到根本解决，成效更彻底，实践证明很正确。习近平总书记很早就提出了“系统集成”的重要思想，在2020年浦东开发开放三十周年庆祝大会上再次强调“要加强改革系统集成，激活高质量发展新动力”。系统集成作为一种思想方法，启发我们在研究问题和谋划工作时要有宽阔视野、前瞻性眼光、合作开放的胸怀，在具体工作中注重协同、合作、整体利益。[16]党的十九届五中全会将“坚持系统观念”作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则。全面推行“多规合一”，建构崭新而宏大的国土空间规划体系和法治正是系统集成思想、系统观念下的重大成果。

在法治建设初期，我们立法经验少，立长法、大法的技术硬件很不够。另外，以往改革很多是局部的、浅层的改革，系统性不强，承担改革任务的法律内容相对简单。进入新时代后，随着系统性改革增多、整体系统观念深入含法学在内的各个领域，整体性强、具有关联的法律关系和法律规范集约于一部法的态势愈加明显，集中表现就是《民法典》的出台。《行政诉讼法》《行政处罚法》等也被修改，条文数量和篇幅大为增加。学界开始热议制定行政法典或者行政法通则。[17]这说明经过这么多年的法治建设，我们的立法经验已经比较丰富，立法技术也日渐成熟，打造外形宏厚法的硬件已经具备。

过去行政机关依法行政观念弱，行政机关时常占据立法主导权，它们偏好自行制定行政法规、规章、文件等来保持其行政立法、执法的主动性。这在当下仍有一定的惯性，对宏厚规范法模式的建构会造成不小影响。在整体系统观念指导下，立法权、行政权、监察权和司法权这四权关系更加健全，行政权受约束程度显著增强，行政机关及其工作人员的依法行政意识和水平也显著增强。同时，宏厚规范法模式秉持整体系统观念，追求均衡状态，在规范设计等各个方面会充分考虑行政机关所代表的利益，由此会增强行政机关对法律的可接受性。“多行业的规划整合工作势在必行，通过导入整体性政府理念，重塑现有的规划体系、组织机构、编制流程和权力分配等，打造一体化、灵活化和高效化的新型规划体系”。[18]《国土空间规划法》确立最适当的“大部制”，科学规范自然资源(和规划)部门的规划编制权。在内容上重视原主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等的融合增效；重视全领域信息化和智能化；重视主管部门、相关组织、专家、公民等广泛参与和协同的体制机制；重视规划从编制到实施到监督之间的无缝衔接，等等。《国土空间规划法》用整体系统观念处理好本法与同体系内其他法规的任务分工。在《国土空间规划法》模式转变过程中贯穿整体系统观念，是追求创造更多的人民利益、积极利益，实现更大更好的法律治理效能。

五、结语

以《民法典》为标志的成熟立法时代已经到来。《国土空间规划法》应当更加进步、更加成熟，为此要转向宏厚规范法模式。法典化有利于法律观念的树立，而分散立法则易造成行政人员只知道本部门的程序立法，只知道作为工作手段的程序规则，难以树立正当程序理念。[11]国土空间规划法领域需要既见树木，又见树林，让参与者牢固树立法律观念。法典是宏厚规范法模式的高级阶段。《法治中国建设规划(2020-2025)》指出“对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂”。我国国土空间规划的法治需求与法典很契合，应当树立法典化方向，并分步实施。第一步是在体例上不作总则和分则之分，在内容上除安排重要的一般制度外，还要包含城市更新、地下空间规划利用、空中空间规划利用、历史风貌保护、区域合作等特别领域的内容。一般制度的内容要尽量细致丰富，而特别领域的内容则可以相对原则一些。法律出台，经过若干年实践检验后，除根据实践经验对一般制度进行完善外，更要加大对特殊领域内容的充实完善，采用总则加分则的体例，将特别领域的丰富内容安排在分则中。提倡国土空间规划的法典化，绝非是蹭《民法典》的热度，而是一个值得向往的法治目标。