对深化国有企业三项制度改革的思考

2021-12-04刘朝全陈嘉茹

北京石油管理干部学院学报 2021年1期

刘朝全陈嘉茹

三项制度改革，是指针对国有企业的劳动、人事、分配三项制度的改革，最早于2001 年由负责体制改革的国家经贸委在230 号文件中正式提出。2015 年，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出以三项制度改革与创新为突破口，实现企业内部管理人员能上能下，员工能进能出，收入能增能减，并将其作为新一轮国企改革的重点要求。2020 年7 月，习近平总书记主持中央深改委第十四次会议，审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2022 年）》，重点关注三项制度改革。2020 年10 月，党的第十九届五中全会提出加快完善中国特色现代企业制度，明确要求“着力深化国有企业劳动、人事、分配三项制度改革”。20 年来，国家不断发文提出三项制度改革，并从部门文件上升到中央文件，体现出三项制度改革的紧迫性和重要意义。

一、三项制度的三阶段

三项制度最早可以溯源到红军时期的兵工厂，以及抗日战争、解放战争年代，指战员同吃同住同饷。建国后，三项制度的历史沿革大体可以划分为三个阶段，分别是建国后的三十年、改革开放后的二十年、加入世贸组织后的二十年。

（一）建国后的三十年（1949-1978）

建国后的社会主义建设阶段，我国的经济体制是公有制，当时的三项制度主要借鉴苏联，特别是从苏联援建我国的154 项工程和项目中学习而来。1956 年，我国完成了对农业、手工业和资本主义工商业的三大改造，中央明确我国经济采用计划经济体制。60 年代，中苏关系交恶，我国以备战为指导思想在中西部省份开展三线建设，三项制度在此时得到固化。一直到1978 年底国家实行改革开放政策之前，我国经济都以全民所有制和集体所有制为主，私有制经济发展缓慢。在公有制经济为绝对主体的年代，传统的三项制度基本适应了当时的时代特点，“铁饭碗”的劳动制度体现了对员工稳定就业的保障、干部终身制体现对领导人员的关怀、“大锅饭”的分配制度体现了平均分配的基本理念。在物质匮乏、经济不发达的年代，传统的三项制度被视为社会主义制度优越性的一种体现，发挥了推动生产力发展的作用，有其历史功绩。

（二）改革开放后的二十年（1978-2000）

三项制度改革始于1978 年的改革开放。改革开放初期，中国的经济体制以计划经济为主、市场调节为辅。1992 年，十四大明确了我国市场经济改革的目标是建立社会主义市场经济。尽管个体户、小作坊等私营经济当时在全国经济中的占比很小，但用工、报酬灵活，经营活力十足。一些国有企业学习私营企业经验，在“包干”等政策的刺激下，部分企业的三项制度也相应地有所调整。传统的三项制度主要在公有经济领域继续发挥主导作用，但这个时期非公经济发展活力明显超过公有经济。

（三）加入世贸组织后的二十年（2001-2020）

加入世贸组织后，我国更好更快地融入了世界经济体系。为了适应入世后的国际竞争，提高国有企业的竞争力和活力，国务院（国家经贸委）于2001 年正式提出实行国企三项制度改革。民营经济从改革开放初期的微乎其微，到2019 年在整个经济体系中贡献了50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的新增就业和企业数量，发生了翻天覆地的变化。

在这二十年里，我国经济的发展速度远高于同期世界经济的发展速度，国有企业贡献巨大。但同时也要看到，民营企业的发展速度又远高于同期国有企业的发展速度。从沪深上市公司市值龙头企业看，国有企业正陆续被一批优秀的民营企业赶超。随着中国经济从高速发展转向高质量发展，国有企业传统的三项制度已越来越不适应高质量发展的要求，影响国有企业与民营企业、外资企业的竞争。虽然国有企业仍然在重要行业和关键领域占据主导地位，但做大做强国有企业，提高国有企业的五力（竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力），亟待对三项制度进行改革。

二、影响三项制度改革的关键制约

近年来，国有企业三项制度改革难落地、实施效果不佳，主要有以下四个方面的因素：传统基因的影响、现实考核与测评的影响、高管心态的影响，以及对混改顾虑的影响。

（一）传统基因的影响

越是老牌的国企，特别是处于自然垄断型行业的企业，三项制度改革推进的难度越大。一是员工很难“出”。与疫情下国际公司大量裁员相比，我国国企再困难，也不会把裁员当做首选。即便经营不善，也会变相安置，从过去的抱着变为背着。二是干部很难“下”。干部从过去的终身制演变为“级别制+任期制”，除非退休或违法违纪，干部任期满后往往按照原级别安排继续任职。三是薪酬很难“降”。国有企业薪酬与绩效、贡献挂钩的程度不高，几乎是同级同薪，企业绩效差了也会保障工资的正常发放。国有企业从战争年代形成的用工、人事、报酬等等有关三项制度的传统“基因”已经根深蒂固。

（二）现实考核与测评的影响

民营企业的目标-约束环境优于国有企业的目标-约束环境。民营企业的经营主要以遵纪守法为边界，企业的灵活性和自主权较大，员工进出、干部升降、薪酬增减等方面基本不存在传统三项制度的制约，能够实现“放开、搞活”。但国有企业经营是在多目标、多约束中寻求最优解，一方面需要满足目标函数，即国资委对企业“两利四率”（国资委传统“两利三率”的基础上，又增加了劳动生产率指标）的考核。另一方面，需要满足约束条件，即承担党建、三重一大、维稳、班子建设、后备干部培养、员工职业发展、职工满意度等等约几十项的任务目标，而这些任务目标与管理层测评息息相关，也将直接影响管理者的薪酬和职位。其中，三项制度与约束条件相关，特别是改革可能对企业的稳定将带来一定的影响。尽管中央强调干部担当作为，不以测评结果论好坏，也仍然难以消除国企高管对少部分员工“一封告状信查半年”的顾虑。在运筹学中，约束条件多了，可能导致求不出最优解，管理者容易顾此失彼，这是导致国有企业的发展总体不如民营企业的根本原因。尽管中央、国务院出台了一系列文件从政策供给上给国企解放思想、松绑，但国有企业管理层“中梗阻”的现象仍然难以消除。

（三）高管心态的影响

对于民营企业，所有者通常实质性持股甚至占大股，自己参与管理，企业的竞争力、盈利能力、成长性等与自身息息相关，高管之间的收益差异也因此有天壤之别。自己给自己干，积极性、努力程度高。在国有企业，多数高管没有实质性持股，高管仍然扮演雇员的角色，薪酬变化幅度不大，即使干得好，超额收益有限，干得不好收入影响同样有限，因此缺乏对其经营成果的有效激励。在这样的心态下，高管往往没有对三项制度改革的勇气和魄力。

（四）对混改顾虑重重

混合所有制改革理论上可以通过引入民营企业和外资企业，解决国有企业在三项制度中存在的问题。但从实际看，当前国有企业的混改总体进展缓慢、效果欠佳，较多进行国有企业之间的资产划拨，难以与民企、外企实质上混合。实践中，国有企业不敢把优质资产拿来混改，主要顾虑有四点：

1.对拿出去混改的资产、资本缺乏明确的规范和价值评估机制，国资管理部门原则上要求“保值增值，防止国有资产流失”，但缺乏明确的标准。保值，既可以理解为财务报表上的资产净值，也可以理解为上市公司的市值。市场上市值往往与资产净值差异很大，有的企业市值甚至不足净值的1/3。如果按照“净值”，市场往往不接受；如果按照“市值”，又明显未能保住净资产价值。

2.对于未上市的企业，国资管理部门也缺乏价值评估机构和评估办法，依靠外部投行机构也有不便利和不放心的考量。

3.拿出去混改的资产或企业往往面临左右为难的窘境，如果发展好了，有可能被回头追查“国有资产流失”的嫌疑；如果发展得不好，又有“未拿出优质资产和诚心与民企、外资合作”的嫌疑。

4.在实践中，国有企业与外资、民营企业混改产生过争夺控制权的问题，在员工安排、干部职位、薪酬待遇等涉及三项制度的方面，暴露出一系列的问题。特别是在经营过程中，有的混改企业，国企股东未能恰当、充分跟进管理，程序严格的优势未能体现，民企决策快速、灵活、高效的优势也未能体现，反而把国企有时慢、民企有时乱的缺点给混到一起了。

以上原因，导致国有企业难以有效推进混改，通过混改推动三项制度改革的初衷也难以实现。

三、对推进国有企业三项制度改革的建议

2021 年1 月21 日，国资委召开了中央企业、地方国资委考核分配工作会议，国资委副主任袁野在会上强调：“考核分配工作要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，重点在发挥业绩考核指挥棒作用、完善企业负责人薪酬待遇管理、健全职工工资总额决定机制、强化关键岗位核心人才激励、深化企业内部三项制度改革、优化考核分配工作机制等六方面再下功夫。”基于三项制度历史、从比较经济学的思路将国企与民企对比来找顽症、从运筹学目标-约束考虑、从实证的角度分析，提出以下深化推进三项制度改革的措施建议。

（一）对国企高管实行股权激励，推动三项制度改革落地

民营企业的所有者、高管是企业家，国有企业的管理者是雇员、公仆或者带级别的官员。同样作为市场主体，两类企业都应以市场化的方式对待企业管理人员。对于国有企业，不能以强调公仆的奉献属性而弱化高管因贡献而应享有的经济价值。在激励方面，基于“国家得大头，员工、管理层得小头”的思路，切实落实国企高管持股。通过股权激励，允许高管在薪酬之外获得额外的合理收入，唤醒其主人翁意识，激励管理人员真正把企业发展放在第一位。在实际操作中，可以考虑存量股权全归国家，在增量股权中设置一定比例激励高管。与此同时，取消国企高管相对稳定的薪酬分配方式，加大对绩效不达标时国企高管薪酬不保底的处罚力度。将企业发展与高管薪酬深度绑定，促进国有企业成为充分竞争的市场主体，“五力”得到提升，三项制度改革也就自然而然的实现了。因此，股权激励放开、打破薪酬保底，是激励高管开展三项制度改革的核心和关键。

（二）精简考核约束，清除三项制度改革的障碍

建议将国资委设置的两利四率作为对国有企业考核的主要指标，精简其他约束性指标，清除三项制度改革中的障碍。考核经营结果，也考评、监管经营过程，对于高管违法违纪的行为，通过纪检监察等方式解决。部分约束条件在理论上说得通，但在实践上，从“目的-手段系统”的角度，目的、目标确定之后，手段是可以广泛选择的，以应对瞬息万变的市场情况。如果同时限定手段，会有刻舟求剑的负面效果，也确实难以推动三项制度改革的落地。