社区网格化治理模式在疫情防控中的困境及对策研究

2021-12-03王玉婷吴娜郑明山陈斯琦彭博

湖北经济学院学报·人文社科版 2021年11期

王玉婷吴娜郑明山陈斯琦彭博

摘要：在公共卫生紧急事件的防控中，社区网格化治理模式作为一种新型的城市治理模式，得到了广泛的应用。这一模式在抗击新冠疫情工作中取得了突出成就，但是这种模式在实践过程中因为权责分离、责任主体不明的情况，使得该模式在历年的社区网格化治理过程中存在着人才紧缺、物资匮乏、数据收集不够准确、全面、数据的传输不够快速有效等问题。在面对新冠疫情时，这些问题就显得格外的突出，同时暴露出了新的问题。本文总结了数十年来全国各地网格化治理的有益经验，从人才、物资、数据、权责、人员流动等方面提出了社区网格化治理模式在疫情防控中的困境的系统对策。由此，将保障社区网格化治理模式应用的进一步优化。

关键词：疫情防控;公共卫生;网格化;社区治理模式

一、引言

在抗击新冠疫情的战斗中，习近平总书记提出“抗击新冠肺炎有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地，坚持不懈做好疫情防控关键靠社区”[1]。社区防控在抗击疫情过程中具有突出地位，而社区防控的关键是社区网格化治理模式的运用。社区网格化是一项创新型治理模式，在中国已有十几年的治理经验，这对新冠疫情防控社区治理的有效运行至关重要。依托网格化治理，社区疫情防控的效果显著，但这一模式仍有很大的进步空间。例如，社区网格化运行的路径之一就是通过采集数据建立起统一开放的社区数字治理平台，但是在传输的过程中未能发挥其实质的效用。本研究的结论不仅有助于日常社区网格化管理，更重要的是其对公共卫生防控工作的完善，更有助于未来该模式对疫情防控问题的解决。

二、社区网格化治理模式的理论基础和实践基础

（一）社区网格化治理模式的理论基础

社会治理为社区网格化抗击新冠疫情提供了最为有利的理论支撑。党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力的现代化，提出了创新社会治理体制。习近平在十九大报告中指出要拓展网格化的服务和管理，加强城乡社区治安防控网的建设[2]。将服务放在管理前面，这是对新世纪治理创新的新指导，社会管理改为了社会治理，创新社会治理，可以推动服务和管理力量向基层倾斜，激发社会活力，维持社会稳定。相较于社会管理，社区治理主体更加多样化，除了国家和政府，它将社会力量纳入进来，有助于提高公众参与感，增加社会认同感和社会活力。治理方式上采用“三治融合”，即法治、德治和社会自治相结合。治理的内容包括微观层面服务、基层自治、协调关系，在维护秩序的基础上，它还强调社会活力与社会秩序的统一。而社会管理更加侧重于宏观国家事务的管理，强调社会秩序、维护国家的稳定、维护国家安全。

社区网格化模式是社会治理的产物，从党的十八届三中全会到党的十九大都明确指出了社区网格化治理对创新社会治理的重要作用。社区网格化治理是一种依托城市治理，以网格为单位，以数据为核心，精细化管理的一种新型城市治理模式。社区网格化是城市辖区按照一定的标准，在“市/区-街道-社区”之下，增加“网格”这一层级，它打破了原有的层级和部门边界的屏障，打通了各个部门间的数据通道，构建开放式数字共享平台。数字化的支撑，能够更加系统的搜集、整理和反馈居民信息，信息的精确性得以提升，预估风险和问题的能力提升，以便实现更加精细化的管理，提高社区治理的能力和水平。对于问题和风险，社区网格化拥有一整套系统的应对模式，能够使社区治理工作做细做扎实。

自2013年十八届三中全会以来，全国各地贯彻党中央提出的，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。各地相继开展社会治理网格化工作，网格化治理起先主要是用于城市建设和城市秩序维护等领域，后逐步扩展至社会综合治理，如公安、卫生、民政、计生、房管、工商等部门，并通过加强各个部门之间的数据共享构建数据化平台，更好地进行社会治理。

（二）社区网格化治理模式在疫情期间的实践基础

社区网格化治理模式在中国已经有十几年的实践经验，网格化管理最初的起源在学术界有一些不同的意见，有的人认为网格化管理起源于北京市的东城区，它是城市社会管理的一个实践。另一种观点认为，网格化是基于上海2003年抗击非典疫情而形成的网格化治理经验概括出来的，在抗击疫情的过程中形成了两级政府、三级管理、四级网格的城市管理体制。不论同意哪种观点，社区的网格化治理已经成为国家在基层治理中的一个重要的创新。潮州城市治理的蝶变正是社区网格化治理的产物，潮州凤新街道基层治理模式获评全国十个社会治理最佳案例之一[3]。潮州凤新街道，33个社区网格，103名网格员组成地网，各个街道视频监控系统如同天眼，利用可视化调度系统，实现实施实况信息交互，形成了“综治中心+网格化+信息化”模式。近些年来，社区网格化治理在全国各地的实践，推广和探索中逐渐完善，已经形成了比较稳定的一种模式。

疫情期间，全国各地为打赢疫情防控这场攻坚战，将社区网格化治理运用在疫情防控之中，并取得了显著的成效。例如，身处在疫情最严重的武汉，硚口区六角亭街顺道社区老三栋小区实现了“零感染”“零疑似”，打造了无疫情小区，这个老旧小区以易感的老年人群居多，疫情爆发初期，顺道社区党委果断行动，凝聚各方力量，成立疫情防控临时指挥小组[4]。采用网格化治理模式，进行集中拉网式大排查，采用线上线下结合的方式。另外，小区还针对特困人群成立特别关注小组，及时处理这些人的困难诉求，对糖尿病、高血压患者需要买药，老年人血压突增这樣的情况进行及时的解决。网格员各司其职，实现分工协作。

社区网格化的治理经验对此次疫情防控起到的举足轻重的作用，基层工作的井然有序是打赢疫情防控攻坚战的关键，社区网格化治理模式在实践中更加完善与丰富，但是在此次疫情防控中，也出现了一些问题亟须解决。

三、社区网格化治理模式在疫情防控中的困境

（一）治理主体权责分离

在疫情防控初期，一切应急措施亟待完善，新的协调机制还未建立，存在“九龙治水”、各类主题边界不清的现象[5]。权责分离的直接原因有两个，一是权责分配不对等。承载着防控重任的基层社区，但在实践中手上几乎没有什么权利和资源，“任务下沉、权力上移”的权责与职能相背离，弱化基层社区、网格员的权利，使得他们难以去应对复杂多变的情形。例如，街道的综合治理工作，由街道综合治理办公室承接，涉及多个上级部门，任何一个区级部门，都可以随时向街道综合治理办公室安排工作任务，各种任务的不断下达，街道只能将其相当多的行政工作下转到网格内，从而形成网格员身上任务重、实权少的现象。二是缺乏统一的工作标准和制度保障。社区网格化治理在中国已经有十几年的治理经验，但一直以来没有建立起一整套规范统一的工作标准和制度保障。疫情防控期间，社区网格化治理在完全封闭的环境下进行，以往的工作标准难以完全应用到疫情期间的网格化治理中来。例如，对于防疫物资的审批与发放，谁才有最终的审批权没有明确的规定，各级主体之间权责范围模糊不清，遇到问题相关责任主体之间相互推诿，从而影响上级部门对新冠疫情作出全面、系统的了解和分析，难以对疫情防控作出科学的判断和决策。

（二）数据收集不全、不准确及传输方面受阻

面对公共卫生紧急事件，准确的人房数据是做好网格化工作的基础[5]。在数据的采集阶段，尽管社区被划分为几个不同的网格，每个网格都配备了相应的网格长，但是在数据采集方面我们仍然面临着两个问题。一是采集的数据不够全面、准确。以浙江省杭州市余杭区乔司街道为例，本地户籍人口5.9万、外来人口25.3万，外来人口较于本地人口4倍之多，其分布在1.2万家各类生产经营的单位中。在实践中，网格内的数据往往是通过省、市公安局推送的信息来统计数据，然而其采集的数据会因人户分离、人员流动大等原因而未采集到;二是数据被重复采集，对于一些属地街道、社区，其信息采集依赖于村居干部和网格员采取走访的方式挨家挨户地收集，造成了各类网格信息被重复采集或者未采集的现象，这不仅使社区居民填报信息负担过重，而且收集数据的效率过低，浪费人力资源。

公共数据治理至少涉及以下三种关系：一是各级政府之间的纵向关系;二是同级地方政府、政府部门之间的横向关系;三是政府与公民个体、政府与整个社会的关系[6]。在突发公共卫生事件的防控过程中，数据的传输相应的会出现两个方面的障碍，一是同一地区各个部门之间的数据难以进行流动，例如，民政部门、卫生部门、城市管理部门、公安部门之间没有进行充分的信息联动，难以第一时间获取疑似或确诊病人的信息;二是同地区上下级部门之间难以进行有效传输，下级部门在进行社区网格化治理的过程中，工作量较大，面对层出不穷的问题以及上级发出的指令，未能做出及时而又准确的反馈。

（三）网格员队伍建设有待提高

网格员是网格化治理的中坚力量，每个网格都需要配备相应技能的网格员。网格员需要真正下沉到每户与居民交朋友，对社区问题进行登记、排查、处理、总结、反馈，能够及时回应居民诉求，维护社区稳定。网格员队伍建设面临着两个问题，一是网格员队伍人手不足，居民的需求多样化，单纯依靠社区或居民的力量是无法完成这些精密复杂的任务的。例如对于慢性病人的服务，孕妇、糖尿病、高血压等患者的药物采购、送医就医问题，对社区弱势群体和社区居民提供服务等等。网格员工作压力大，“表格抗疫”现象严重，但工资待遇以及激励制度方面没有得到改善，待遇要求得不到满足，工作热情降低，影响了整个网格管理团队的积极性和工作配合度[7]。二是网格员队伍专业化程度不高。网格员的报考资格为大专及以上，35岁以下，可以看出网格员的招录并没有对应聘者提出专业化的要求。以南京市建邺区为例，其针对网格化治理人员做了一份调查，在本次调查中，社区网格员仅有12个人，其中只有1位网格员具有网格员有这一岗位的相关知识或经验[8]。面对突发情况，特别是医疗事件，非专业人员缺乏足够的医护专业知识，应急能力较低。

（四）防疫物资短缺

疫情期间，国家财政拨付专项资金用于防控，专项资金实行“专人管理、专户储存、专账核算、专项使用”，用于统筹辖区内医疗机构患者救助费用补助、开展疫情防控工作所需的应急物资，如防护工具、药品、设备、口罩等，隔离患者就餐费，公共场所发放的防护用品等等。但在实践中，拨付的资金难以长时间维持疫情防控的需要，容易出现资金流断裂，资金不足的情况。中新网发布的关于北京“疫情期间公众心态与需求监测”调查报告显示，防控物資短缺成公众反映最多的问题，社区附近口罩/消毒液等防控物资断货（67%），城镇在该问题上比农村略为突出[9]。另外社区存在未严格按照预算安排、管理、拨付社区资金;专项资金使用不规范，利用效率不高;未及时将专项经费支出进行公示;购买社会服务不规范等问题。此外，在疫情的冲击下，大量企业停工停产，市面上的防控物资紧缺，出现了拿钱买不到口罩、消毒水等防护用品的情况。尽管后期少量企业复工复产，但生产的口罩、防护服大多下放在一线的医护人员，居民仍然难以购买到必需的防护物品。加上有些商家和药店借着“国难”之机，哄抬物价，以数十倍的速度涨价，扰乱市场秩序，防疫物资严重缺乏。

（五）人员流动与封闭式管理的矛盾

新冠疫情期间社区网格内采取封闭式管理，对社区的人员提出少外出、少聚集的要求，但是不可避免地出现部分人强制返乡、聚众打牌、私自外出的现象，这对社区网格员预防人口流动带来的疫情扩散提出了巨大的挑战。中国人民大学人口与发展研究中心的调查数据显示：在2020年1月28日，某城市的户籍人口中，流入常住武汉者每增加1万人，该市的确诊人数将增加2.56人，流入并常住湖北其他地区者每增加1万人，该市确诊人数将增加5.84人，到2月18日，两个数据分别达到23.7和29.0[10]。该数据足以证明人口流动对疫情扩散产生了积极作用。

此外，全面复工复产又加大了人口流动，尤其是跨地区流动，跨国流动，易扩大病毒的感染面，外来人员进入社区之后，极易打破社区内原有的动态平衡，这容易造成控制下来的疫情出现反弹的局面。2020年3月2日，全国27地新增确诊人数已经归零，但是3月4日，全国便检测出境外输入病例37例。另外一方面，我国流动人口管理服务工作还存在一些薄弱环节，流动人口底数不确定，未建立起各地区和部门之间的信息共享机制以及流动人口疾病传播预警机制，出于现实的考量，流动人口更加注重打工赚钱的问题，而将健康问题置于第二位，缺乏必要的健康防护知识，同时也会罔顾政府命令和要求，私自外出，增加传播风险。

四、社区网格化治理模式对疫情防控困境对策研究

（一）明确权责边界，完善工作标准和制度保障

社区网格化建设需要各部门间的联动参与，但是各部门在这个过程中的职责划分不明确，过度强调“大事不出网”，易造成将一切治理职责填鸭般归入社区的现象。对于涉及安全、环保、违建等专业性问题，唯有相关职能部门派员直接进驻网格中心办公，“让专业的人干专业的事”，才能保证对问题发现、流转和处置的准确高效[11]。在网格内部，可以对网格进行分级管理，以惠阳里社区为例，将一个街道划分为街道级网格、社区级网格、片级网格三级，各自分配职能。街道级网格负责统筹协调工作，社区级网格接受街道级网格的监督指导，负责社区的管理与服务等综合性工作，片级网格在接受社区网格的监督指导下，负责深入网格点，进行综治、信访、信息收集等基础性工作，并接受网格群众的监督。

防控阶段，针对网格化治理缺乏统一的工作标准和制度保障，可以通过社区之间、街道之间、政府之间相互交流沟通，建立起初步的工作标准作为权宜之计。在疫情平缓后，可以通过召开社区大会、组织调研等方式，明确工作的标准和职责的范围，通过文字化的制度规范，解决网格员责任不清，遇事推诿的问题[11]。此外疫情常态化防控过程中，可以通过给予奖励性的薪酬和其他福利待遇，来激发工作的积极性，通过医疗保障消除后顾之忧。在疫情防控过程中总结经验，建立起一整套完整的工作标准和应急工资与防护标准，为今后的突发公共卫生事件网格化治理提供制度保障。

（二）创新治理方式，建立统一的信息管理平台

信息方面困境包括数据采集不全面、准确与数据传输交流障碍两方面。针对此数据采集不全，需要创建一些新型的治理方式，例如利用互联网技术，开发社区APP、建立社区微信群、QQ群等，采用线上线下联合的方式，进行拉网式搜集居民信息，减小信息误差，做到精细化、有效性的管理与服务，提高社区自治能力与自治水平。另外还需要织密网格，减小单位网格的范围，范围缩小，工作就更加细致，可以更加精确的搜集信息，做到全面覆盖。

要克服信息孤岛的形成，打破数据壁垒，需推动对数据的统一赋能，可利用数据库技术，将数据统一管理、共享开放、分级管理，让数据说话，参考数据决策[11]。在实践中，可以由政府牵头，其他在社区治理中有职能的部门参与，联系若干基层社区，建立一个信息综合共享平台，提供社区治理部门间、部门与社区间、社区与社区间的沟通对话平台。

（三）扩大网格员队伍，提高网格员队伍素质

针对社会群众参与意愿弱，网格员人手不足，可以通过整合资源，构建多元共治体系以及精准赋能，提高个体效率的方式解决困境。采用核心网络和辅助网络两级主题构建，核心网络由基层政府为主导，依托街道、社区，动员部分党员下沉到社区担任网格员，辅助网络可以广泛动员社会组织、志愿者、物业公司以及居民参与到网格建设中来。政府部门应承担起相应的责任，社区也应享有相应的权利，构建一个由党委领导，政府牵头并监督保障，社区进行实践的各方推动，积极参与的治理体系，通过各方力量的参与解决个体网格员力量不足，提高个体效率。

针对网格员专业素质不到位以及互动能力不足，可以通过组织专业培训、建立完善监督奖惩机制、吸收有专业知识的人参与到网格化治理中来解决。例如北京市通州区发布的《北京市通州区人民政府关于深入推进网格化治理体系建设的实施意见》指出要加强推进队伍专业化建设，做到“定人、定岗、定责、定奖惩”三定原则。在使用兼职人员时，要进行必要的岗前培训，加强对其工作过程的监督与工作成果的评估，对于社区工作人员与政府相关人员，也要进行定期的培训、考核，同时对社区工作人员工作质量进行评估，将评估绩效与晋升、工资提高挂钩，对于严重违反社区管理制度的失职人员予以警告、記过、降职、开除等处分。

（四）健全资金管理体系，加强市场监管

物资方面的困境包括资金的筹集、分配和使用问题以及防控物资严重短缺问题。应对防疫物资采购的大量资金需求，要求社区发动资金快速调动能力，完善资金管理制度，建立紧急预警方案。具体而言，在初始的资金管理制度设计上不能太过死板，要为应对紧急情况留下空间，同时，社区要精确账目，能过迅速抽调限制资金，以快速反应。

此外政府可加大网络技术的投入，构建统一的网格化治理系统，搭建集调度指挥、动态治理、信息联动、资源调配、互动服务为一体的信息采集管理平台，对于物资跨网格流通进行有效、高速调控。社区治理中，每个网格内都需要有完整的防疫与反馈系统，重视防疫期间群众对生活及社区的日常要求，平常要检查防疫用品供应情况，发现缺口问题要补足，完善基础防控物品供应链，实现“专人专管”，将物资储备作为重要工作。

针对疫情防控物资短缺的问题，首先应该从源头上支持相关企业复工复产，加大生产力度，另外相关政府部门加强地区之间的交流与联动，实现跨区域的协调合作，相互间调入、调出防护用品来弥补物资缺口。针对哄抬物价的行为，地方政府应加强行政管控，制定严格的定价标准，严禁发国难财。

（五）严防严控与社区管理常态化

后疫情时代，社区不再采用强制性的管理，社区进出较自由，因而社区防控也面临着更严峻的挑战。因此，对社区流动人口的管理可以采取以下策略：首先，对社区租住人员进行排查，及时登记;第二，坚持社区登记排查常态化，经常性地对流动人口进行清查、登记。要求进出社区按照规定出示健康码，及时记录相关信息，对外来人员调查、分析、记录，外出人员记录、上传，建立流动人口健康档案，将所有网格的数据联通起来，以便后期建立流动人口信息机制;第三，与社区商铺、居民合作，对重点商铺进行排查，建立主動登记机制，让登记更加机动、及时;最后，加强宣传，发动社区群众参与人口管理工作。

实践中，随着疫情有效控制，社区开放是必然趋势。但疫情有效控制并不等于疫情完全消灭，因而社区在一段事件内仍要坚持进行人员登记、防疫宣传等措施。战线太过漫长往往导致社区工作人员疲惫，怠于防控工作。为了防止此类情况的出现，实践中可以建立在常态化的工作检查机制与动态的抽查机制，政府部门积极监督社区防控工作，宣扬正面，惩戒怠惰。

五、总结

在疫情防控的过程中，做好基层治理是关键。社区网格化治理是一个系统工程，也是一个需要普及至全国的基层工程。将这样一个治理方式落实到疫情防控中，与疫情数据相通，把控防疫任务时暴露出了相关问题，如人力、物资、信息采集及传输以及人口流动等方面的问题，通过建立统一的信息化治理平台以及工作标准和制度保障、将网格精细化、联防联控、加强地区之间的交流等方式应对，这不仅需要基层工作者扎实为人民服务，增加公众的安全感、幸福感，还需要各级党委政府提出高度的重视，科学决策，进一步的政策扶持，绘制出网格化治理的蓝图。社区网格化治理体系搭建完善后，不仅能够平缓度过此次新冠疫情，也能建立长效机制，预防此类公共卫生问题并快速反应。

（指导老师：王腾）

参考文献：

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[2] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：新华社，2017.

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[4] 王鹏志.一名党员一面旗武汉零感染小区背后的故事[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202003/t20200308_213033.html，2020-03-8.

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