波兰会“脱欧”吗？

辜学武

10月下旬， 华沙与布鲁塞尔的关系急剧恶化。刚刚摆脱了英国“脱欧”危机的欧盟突然又陷入了一场新的危机。波兰会步英国的后尘，断然摆脱她自己越来越难以接受的布鲁塞尔“训令”，退出欧洲27国联盟吗？

事实上，“波兰脱欧”（Polexit）的迹象，与“英国脱欧”（Brexit）运动相比，更具有宪政分裂主义色彩。一旦波兰与欧盟的关系闹到不可收拾的地步，Polexit成为唯一选择的话，“波兰脱欧”比“英国脱欧”对欧洲统一进程的杀伤力更大。

英国“脱欧”是因为一起“过不下去了”，动机主要是为了收回已经转让给了欧盟的主权。而欧洲也受够了英国多年来没完没了地索要特殊待遇，在许多“泛欧洲主义者”看来，伦敦的“出走”对欧洲是一个解脱。但是，伦敦从来没有对欧盟法律体系的合法性提出质疑；欧盟也从来没敢教训过现代议会民主体制发源地英国不懂“民主法治”。

但波兰不一样。波兰人是纯正的欧洲人。一个统一的欧洲没有东欧大国波兰的参与是不可想象的。“英国脱欧”还不是欧洲真正的分裂；而“波兰脱欧”则意味着欧盟冷战结束后铲除“铁幕”统一欧洲的失败。即使不出现“多米诺骨牌”效应，催生其它东欧国家同西欧分道扬镳，一个游离于欧盟之外的波兰必然会加速投入美国的怀抱以抗衡世敌俄罗斯，从而使欧洲的安全软肋再次淪为美俄对抗的前线。

虽然事情还远远没有闹到这一步，但华沙与布鲁塞尔的冲突似乎已经进入了一个死胡同。除非发生极其具有戏剧性的变化，双方很难同时成为赢家。最终博弈的结果，要么是波兰屈膝投降，欧盟统一加速；要么是欧盟抵挡不住波兰“离经叛道”的攻势及其产生的连锁效应沦落成为一个区域性国际组织，甚至出现解体风险。

波兰与欧盟的博弈远超过一些媒体的肤浅报道和评论，正在向深层次发展。三场大戏正在铺开。作为主要角色，波兰政府、波兰反对党、波兰最高法院，欧洲法院、欧盟委员会、欧洲议会都已经粉墨登场。

“邦联”还是“联邦”

第一场大戏直接涉及欧洲整合的终极目标：邦联（confederation）还是联邦（federation）。

从国际法的意义上讲，邦联是若干个主权国家组成的政治实体，它是一个松散的政治联盟，不追求国家属性，没有强制性的中央政府机构，成员国继续拥有它们的主权。邦联组织只有在成员国一致授权的情况下才可行使立法、司法和行政权力。对于邦联来讲，它的成员国都是独立的主权国家。邦联只有整合共同利益的义务，没有发号施令的权力。成员国的主权不受邦联的制约，它的宪法高于邦联条约。

与邦联相比，联邦具有强烈的国家特征。它的成员在组成联邦国家之前一般都是独立的主权国家。但一旦通过共同立宪或签约的方式组成了联邦，各成员体便不再享有完整独立的主权，取而代之的是联邦政府。在联邦宪法的框架下，成员体会继续拥有自己的宪法并享受联邦宪法规定的部分主权或自治权。但联邦的立法、司法和行政权力对所有联邦成员都具有强制性约束力。联邦宪法高于成员体宪法。

10月上旬，波兰最高法院作出宣判，判决《欧盟条约》第一条和第十九条与《波兰宪法》的部分条款相违背。《欧盟条约》第一条是欧盟“立盟”的灵魂，具有强烈的联邦制色彩，终极目标指向“欧罗巴合众国”，确认通过成员国主权转让的方式最终建立一个强大的欧洲政治联盟。

波兰的执政精英们虽然有着强烈的欧洲认同感，但同时反感欧盟向“联邦”过渡，最终获取包括波兰的成员国的大部分主权，使波兰成为不再享有自己独立主权从而听命于布鲁塞尔的一个政治实体。

虽然“条约”没有明确使用“联邦”（federation）这个术语，而是采用“联盟”（union）的称号，但条约的第一条第一句话就开门见山地定义了条约的目的：成员国将主权转让给联盟。

波兰最高法院的判决无异于宣告波兰2004年5月1日加入欧盟时已经“违宪”，“入盟无效”。严格地讲，这个判决实际上意味着波兰在法律意义上已经“脱欧”。

对内，这个判决对于波兰政府以及所有波兰个人和实体都具有强制性法律效力。判决的法律后果是，《波兰宪法》高于《欧洲条约》，因此波兰法律高于欧洲法律，只要欧洲法律和规定有违波兰法律和规定的地方，波兰人都不得执行，否则就是违宪。

对外，这个判决意味着严禁波兰政府继续执行任何有损波兰利益的欧盟政策和决定，以确保波兰主权不受伤害。从国际法的角度看，判决书如同宣判波兰不再受《欧盟条约》的约束。正如德国商报的一篇评论指出的一样：欧盟如果愿意，她可以宣告这个判决已经废除了与波兰签订的入盟协定并使波兰的欧盟成员资格自动失效。

然而，法律归法律，政治归政治。布鲁塞尔没有任何政治动机，主动宣告“波兰脱欧”。对波兰政府来讲，波兰最高法院的判决在事实上是一支鼓励她排除来自欧盟的“干扰”继续推行波兰司法改革的强心针。

华沙政治与法律精英对欧盟的顽强抵抗从一个侧面展现出一个清晰的事实：波兰的执政精英们虽然有着强烈的欧洲认同感，但同时反感欧盟向“联邦”过渡，最终获取包括波兰的成员国的大部分主权，使波兰成为不再享有自己独立主权从而听命于布鲁塞尔的一个政治实体。

在未来的岁月里，波兰不会放弃按照她自己的理想影响欧盟发展方向的努力；欧盟委员会也不会容忍华沙继续挑战《欧盟条约》的“联邦”主义核心。接下来的博弈估计会非常激烈。

波兰是否会“脱欧”，取决于她如何完成和落实波兰最高法院交给她的“历史使命”。判决书摆在那里，波兰继续呆在欧盟里在法理上属于“违宪”，波兰政府不想作为也得有所作为，否则她也是“违宪”。

华沙的三条路

目前摆在波兰政府面前的只有三条道路可供选择：第一条路是推动修改波兰宪法，删去与《欧盟条约》相违背的条款，为波兰继续留在欧盟内消除宪法障碍。但这条路无异于要求现任波兰政府和执政党“权力与正义党”（PiS）修正他们的既定路线，放弃“邦联”理想，接受“联邦”终极目标，将波兰的主权一步一步转让给欧盟。

第二条路是坚持自己的理想，在欧盟成员国内推动修改《欧盟条约》，删除或修改条约的第一条和第十九条，明确规定欧盟的终极目的不是“联邦”而是“邦联”，从而使《欧盟条约》与波兰宪法均质化，为波兰继续留在欧盟内扫清法律障碍。

第三条路是干脆“脱欧”，一了百了，“打得一拳开，免得百拳来”，既满足了波兰宪法的要求，也摆脱了欧盟的“紧箍咒”，还可以独立行使自己的主权，走自己的路。但这条路则意味着波兰得退出欧洲统一市场，波兰的企业和公民再也不能自由地进入欧盟的资金市场、劳动力市场和旅游市场，波兰会成为欧洲的一座“孤岛”。

这条路同时也意味着波兰得放弃欧盟每年给她发放的160亿欧元的拨款，扣除她每年交给欧盟的约40亿欧元的“会费”，120多亿欧元的净收入会一去不复返。

更让波兰人心疼的可能还有那高达近600亿欧元的欧盟新冠疫情复苏支持基金。其中一大部分是不用偿还的白花花的银子。按照比例，波兰应获得近240亿欧元的疫情复苏补助、121亿的低息贷款和220亿欧元的市价贷款。

这些钱都是波兰政府急需的资金，更何况欧盟已经作出规定，这些钱最晚在2023年之前都应到位。其它成员国早已经收到了欧盟的汇款，但波兰的款项却被布鲁塞尔还紧紧地捂着。主席冯德莱恩发出的信息很清晰：华沙要钱可以，但首先得放弃“压制民主，破坏司法独立”的改革计划，解散法官纪律审查机构，“恢复被解雇的法官的荣誉与工作”。

强硬的波兰保守党政府是否会为“五斗米折腰”，还得打上一个大问号。“司法改革”是PiS作为执政党的旗舰项目，2023年又是波兰的大选年。向布鲁塞尔“屈膝投降”不可避免地会造成选票的流失。这第三条路可能是让波兰政府最闹心的一个选择。

第二场大戏

如果说围绕波兰的第一场大戏的主角是波兰政府和欧盟官僚体系的话，那么第二场大戏则在欧盟的司法体系中上演，主角是波兰和欧盟的法官们。表演的舞台是位于华沙的波兰最高法院和位于卢森堡的欧洲法庭。

对于波兰最高法院来讲，波兰并没有将司法主权转移给欧盟，如何在波兰进行司法改革，对错与否，只能由波兰自己的法院来裁决，欧洲法院无权管辖。

这第二场大戏的主题涉及欧盟更为现实的权力问题，也是一个法学理论问题：成员国的主权是否可以分割，是否可以允许欧盟用成员国转让来的主权来掣肘或影响在成员国内尚未转让主权领域里事情的发生。

目前欧盟一体化的现状处于一种非常尴尬的状态中。说好听一点，欧盟成员国由民族国家向跨民族国家的转型还处在一个过渡阶段；说不好听一点，欧盟的统一进程中出现了一个“前不着村后不着店”的 “主權真空现象”。

成员国的一部分主权已经被“过户”给了欧盟（比如关税、贸易、货币等领域），但还有一大部分主权还牢牢掌握在成员国手中（比如司法、外交、安全等领域）。这个现象的后果是，成员国因为转让了许多主权给了欧盟，因此在很多领域得听从布鲁塞尔的安排。

同时，欧盟虽然得到了很多的主权，但又不足够于行使一个中央政府的权力，往往靠手中掌握的部分权力对成员国施压迫使它们听命于欧盟在其它没有发生主权转让的领域里的安排。

波兰最高法院的法官们认为，一个成员国国家的主权可以转让，但不可分割，即转让了的主权和未转让的主权作为一个有机的整体是不可分割的，更不允许拿转让得来的主权对成员国在没有转让主权的领域里进行司法管辖。

这个法律观点实际上借鉴了德国宪法法院一直秉持的观点：欧洲法院的司法管辖权只是在成员国协定转让主权的领域里有效，它无权越过这个边界对其它没有转让主权的领域里的事务进行司法审判。

这个观点中更让波兰法学界人士感到亲切的是它对成员国国内法在一定的情况下高于欧洲法的认可：如果某个相关领域的主权尚未转让给欧盟的话，联盟无权行使立法权、司法权和行政管辖权。

换句话说，许多法律界人士，包括波兰最高法院和德国宪法法院的一部分大法官认为， 一个成员国如果在某一领域里没有把主权转让给欧盟的话，那么在这个领域里有权作出司法判决的法院应该是这个国家自己的法院，而不是欧洲法院。

正是基于这个观点，波兰最高法院认为欧洲法院今年7月支持欧盟委员会因波兰政府“破坏波兰司法独立”而拒绝发放财政拨款为“越权裁决”。对于波兰最高法院来讲，波兰并没有将司法主权转移给欧盟，如何在波兰进行司法改革，对错与否，只能由波兰自己的法院来裁决，欧洲法院无权管辖。

波兰支持政府立场的法官们坚定地认为，欧洲法院的裁决是对欧盟委员会割裂波兰主权行径的背书。对于波兰人来讲，布鲁塞尔利用成员国转让给她的财务分配管理的权力对波兰在司法领域进行施压是不可接受的，它等同于将原本属于波兰的财务管理权凌驾于波兰的司法主权之上，是一种对波兰主权的撕裂。

然而，卢森堡的欧洲法院法官们并没有买华沙高等法院同行们的账。恰恰相反，他们还作出更严厉的判决，对波兰政府开出一个天价罚单：每天100万欧元，直到她“知错改错”彻底收回“司法改革”为止。

欧盟“告”欧盟

第三场大戏正在欧洲议会和欧盟委员会之间展开：欧盟议会在欧洲法院起诉欧盟委员会，控告布鲁塞尔“不作为”，迟迟不启动对波兰和匈牙利的制裁程序，对他们“破坏法治”的行为“姑息养奸”。

欧盟委员会何尝不想尽快杀杀波兰的气焰。无奈华沙也不是省油的灯，一纸诉状将欧盟的所谓“法治国家机制”告到了欧洲法庭，可谓“明知山有虎，偏向虎山行”。

根据这个“机制”，欧盟委员会有权“克扣”对成员国的财务拨款，如果她确认某个国家在“破坏法治”的话。然而，波兰认为，欧盟无权判定哪个国家是“法治国家”，哪个国家不是。发放财政拨款的唯一标准只能是客观实际的标准，不应受政治观点不同的干扰。

判决至今还没下来。欧盟委员会希望等判决下来之后再确定是否“付诸行动”，以防被动。因为万一起诉方获胜，堂堂欧盟委员会脸面往何处放。更何况把波兰往死里打也会引起反弹，毕竟欧洲的大事还需要全体成员国通过才能立项。逼急了的波兰“鱼死网破”动用否决权“一票否决”其它领域的大事并不是不可想象的事情。

对一向喜欢快刀斩乱麻的欧洲议会来讲，欧盟委员会就是一只蜗牛，爬得太慢。这次看来她确实是忍无可忍了，居然把自己的同行送上了法庭。这种“欧盟”告“欧盟”的现象确实罕见。不给波兰的执政者们半点喘息的机会，不断提升对华沙的压力应该是这个不寻常举动的真正动机。

华沙宁可“勒紧腰带”调动一万五千多自家警力镇守国界，也不愿让布鲁塞尔染指波兰的主权事务。

冯德莱恩似乎正在寻找机会迫使波兰就范。最近她发出的信号是：如果波兰政府解散“法官纪律检查委员会”，欧盟可以考虑将波兰应得款项的13%先汇给波兰政府。如果2022年年中时，核查证明波兰确实做到了欧洲法院要求做到的一切，余款将一并汇出。

球现在明显是在PiS这边。如何踢回去，对这个雄心勃勃的保守执政党是一大考验。从她的右派执政伙伴司法部长传出的强硬声音来看，妥协希望不太大。

波兰的反对黨也发出警告，执政党在“脱欧”的道路上可能会越走越远。按照图斯克的估计来看，即使“权力与正义党”为了获得欧盟的百亿欧元作出某些战术上的妥协，只要这个党继续执政，波兰“脱欧”的风险极大。图斯克是现任反对党领袖，前波兰总理和欧盟委员会主席，得出这样的判断应该不是耸人听闻。

如果波兰要想彻底摆脱“脱欧”的可能性，图斯克开出的药方是2023年大选时让PiS下台。但波兰目前的政治生态有个突出的矛盾：一方面75%以上的波兰人都支持波兰留在欧盟内；另一方面PiS在民调中总是遥遥领先，支持度始终高出反对党，常常达到两位数的高度。

明显地，这个对不断走向“联邦体制”的欧盟保持高度戒备心的执政党并没有因此失去多数选民的支持。这个看似矛盾却又并非矛盾的现象表明，波兰人最中意的欧盟形态可能是一个松散的“邦联”，一个既能保持他们在欧洲自由行走，同时也能最大幅度地保留自己的主权的欧盟。

波兰人对自己主权的珍视，在近日与白俄罗斯边境的难民冲突中表现得尤为突出。布鲁塞尔一而再再而三地表示，只要华沙愿意，欧盟随时可以派出欧盟边防署和欧盟警察署的力量帮助维持波兰和白俄罗斯边境的秩序。但波兰政府置若罔闻，就是不愿意“引狼入室”，让欧盟当局插手波兰边境维稳。宁可自己“勒紧腰带”调动一万五千多自家警力镇守国界，也不愿让布鲁塞尔染指波兰的主权事务。

但欧盟大多数国家对波兰的期待不是这个标准。欧洲议会、欧盟委员会、欧洲法院也不会放松对波兰的压力。高压之下，PiS是否会出现摇摆，民心是否会出现变化都是一个未知数。但有一点似乎可以肯定，波兰在短时间内不会政治“脱欧”，即使要“脱”，也是2023年之后的事情了。