进一步深化黑土区耕地规模化经营的对策建议

■ 盖兆雪

耕地破碎化是农业集约化、现代化和规模化瓶颈因素，已成为中国农业发展过程中的突出问题。耕地破碎化在丰富农业种植结构和分散农业生产风险的同时，也在一定程度上造成了生产边际化，阻碍了农业机械化的发展。随着城镇化和工业化进程的加快，耕地破碎化所产生的分散经营模式已难以适应国家和地区现代农业发展的需求。

确保国家粮食安全，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，是现代农业建设的重要内容和举措。2019年中央一再强调，要保持农村土地承包关系稳定并长久不变，发展多种形式农业适度规模经营，促进小农户和现代农业发展有机衔接。2021年中央一号文件提出，“加快推进农业现代化，健全现代农业全产业链标准体系，推动新型农业经营主体按标生产。”顺应国家改革发展要求，黑龙江省积极探索耕地破碎化治理路径，有利于促进乡村振兴战略的实施。

一、黑龙江省黑土区耕地破碎化现状

黑龙江省黑土区是中国最主要的粮食主产区，在保障国家粮食安全方面具有重要地位。然而，黑龙江省黑土区耕地破碎化问题较为突出，造成了耕地面积的较大损失,阻碍了黑龙江省黑土区农业产业结构的调整,不利于农户对土地进行长效投入，削弱了农业发展后劲。

相关数据表明，黑龙江省黑土区现有耕地50%以上田块小，分布零星。农民平均土地经营规模是6.52 亩，户均拥有地块5.72 块，平均每块面积为1.31亩，且地块之间不相连。同时耕地破碎化地块中田埂较多，浪费了耕地资源。有研究表明，由于田埂具有“边行效应”，在一定程度上能增加田埂两侧农作物的产量，但是细碎化地块中田埂占用农地面积的比例达到3%～10%，对耕地面积产生了较大的负面影响。

20 世纪70年代,家庭联产承包责任制的实行极大地激发我国农户的劳动热情，对解决农村贫困问题作用重大，但随着社会经济的发展，耕地分散化、破碎化等弊端逐渐暴露。20 世纪80年代，借鉴国外土地政策，规模经营及土地整理得到重视，但耕地破碎化问题仍没有得到有效解决。为适应人口变动，黑土区每隔几年调整土地，进一步加剧了耕地破碎化。

二、黑龙江省黑土区耕地破碎化原因

导致黑龙江黑土区耕地破碎化的原因可归纳为自然因素、管理因素、土地因素、基础设施因素四个主要方面。

大机械正在翻地作业 国徽/摄

（一）自然因素。自然因素是耕地破碎化问题难以解决的最重要的制约因素，主要包括内营力和外营力。内营力主要取决于地形地貌特征。黑土区山地海拔高度大多在300～1000 米之间，面积约占黑土区总面积的50%；台地海拔高度在200～350 米之间，面积约占黑土区总面积的10%。山区、丘陵、平原地带耕地破碎化程度会依次减小。外营力主要是风力和水力的作用。黑土区在大面积开发垦殖过程中，亦发生了严重的水土流失问题，主要表现在大面积坡耕地的黑土层流失和水土流失中形成的侵蚀沟，将连片耕地切割成多个边界形状各异、大小规模不一的地块。同时，由于多年水土流失，黑土区原本较厚的黑土层现在只剩下20～30cm，有的地方甚至已露出黄土母质，基本丧失了生产能力，出现耕地撂荒现象，进一步加剧耕地破碎化程度。

（二）管理因素。管理因素是导致耕地破碎化的主观因素，主要包括权属管理和经营管理。权属管理具体表现为：在家庭联产承包责任制下，耕地权属的分配需根据耕地质量、距离、风险规避程度、农作物多样性等公平性原则进行划分，导致单个农户家庭持有多块地理位置上互不衔接的地块，这是黑土区耕地破碎化形成的主要原因。此外，财产继承习俗、家庭规模缩小、功能变迁等因素也对耕地破碎化程度产生重要影响。经营管理主要表现为：随着社会经济发展，土地已经成为一项重要资产。耕地持有者为规避市场风险，通常不会选择将大块耕地一次性流转，而是将其划分为多个地块租赁给不同农户，这导致耕地逐渐分散，造成每宗出租耕地的面积较小。

（三）土地利用因素。土地利用因素是导致耕地破碎化的间接因素。为适应社会经济的发展，人们不断地对土地资源进行优化配置以满足其生产、生活和生态需求，使得黑土区区域内的一些耕地和其他土地利用类型发生改变。土地利用因素主要包括耕地用途改变和线状地物切割。耕地用途改变主要体现在居民点、林、牧等不同类型用地占用耕地，导致耕地转为非农用地，耕地总面积减少，且单块耕地面积也随之减小。线状地物切割具体为：公路、铁路、水利设施等线状基础设施修建对耕地进行切割。

（四）基础设施因素。基础设施因素是导致耕地破碎化的间接因素。为提高农田灌溉能力、耕作便捷程度、农田防护水平等，人们在耕地中修筑田坎、沟渠、防护堤、防护林等农业基础设施，或者育秧棚、晒水池、晾晒场、农机站等附属设施，使得一些耕地被占用，导致连续的耕地区被切割，造成耕地地块空间不相连。基础设施因素主要包括线状基础设施的建设和面状、点状附属设施的建设。基础设施建设有利于提高耕地的生产能力和生产便捷程度，但却加剧了耕地破碎化程度。

三、黑龙江省黑土区耕地破碎化治理路径

（一）发挥基层组织的引领作用。基层组织，对于上级政府而言，它是政策的宣传者和执行者；对于农民而言，它是需求的表达者；对于外来组织者，它是利益的协调者。基层组织的作用既重要又独特，应尽快加强基层组织的培训和教育，充分发挥基层组织在黑土区耕地破碎化治理方面的引领作用。

（二）充分释放当前政策红利。坚持将破解耕地破碎化与稳定完善农村基本经营制度相结合，与维护农民土地承包经营权权益相结合，与推进农村“三化同步”相结合。地方政府和基层组织要抓住时机，顺势而为，积极推动政府组织、制定工作方案、资金筹备、工作督导等工作切实落实，保证政策顺民意、应民心。

（三）借鉴好模式好经验好做法。借鉴“按户连片”模式、“互换并地”模式、“龙头企业+合作社+家庭农场”模式和“农户+农户+合作社”联耕联种模式，总结和分析其他地区对耕地破碎化的解决办法，通过与本地区的发展特点相结合，从不同角度吸取精华。基层组织还要通过多种形式做好宣传、协调、动员和实施工作，尊重村民意愿，鼓励村民参与，深化村民自治，挖掘民间经验，做到既有效解决耕地破碎化问题，又充分发挥政府和农户的中介纽带作用。

（四）积极适度推进土地流转。在土地流转中首先要明确土地产权，为土地整理中的地块互换、权属调整奠定坚实的基础；建立农村土地使用权流转市场中介组织，发挥市场机制在农村土地资源再配置中的基础性作用；制定相关的法律法规，规范土地规模经营。对于进城务工等不耕种土地但又不愿放弃土地的农户，鼓励其将土地利用土地流转市场转让或租赁给其他农户，减轻耕地破碎化程度。尊重农民主体地位，保护农民合法权益，完善和健全农地承包经营权自愿流转制度，促进土地流转和规模经营，有效改善耕地破碎化趋势。

主要有以下几种模式：一是农村土地互换。即农民将各自的承包经营权进行互换的行为。二是农村土地出租。即农民将土地使用权租赁给他人，并按租赁合同获取租金的行为。三是农村土地股份合作。即农民将自己的土地承包经营权转化为股权，不再与具体的土地发生直接关系，而是通过股份参与集体经济组织的运作。四是农村土地租金入股。即农民将自己的土地出租给他人经营，然后将租金入股，共同参与土地经营。这种模式能够确保土地承包经营权始终掌握在农民自己手上。五是农村土地转包。即农民将自己的土地使用权流转给集体经济组织、合作社、企业、私人、政府，再由后者统一将土地流转出去的行为。

（五）加强农村土地综合整治。农村土地综合整治有利于充分挖掘农村土地整理复垦潜力，增加有效耕地面积，改善耕地质量，促进土地的规模化利用，为坚守耕地保护红线，提高农业综合生产能力提供基础保障。其中，农地整理与农村居民点复垦工作均可以为耕地破碎化问题的解决带来积极影响。当地政府应以农业现代化为导向，整合涉农资金，结合当地实际情况，一方面，从“田、水、路、林、村”层面进行土地综合整治，挖掘土地生产潜力，增加耕地面积，提高机械化水平，促进耕地规模化经营。另一方面，注重农户地权的整合和地块的调整或置换，扩大农民单位耕作面积的规模，充分发挥土地整治的作用。除此之外，在土地整治过程中，注重扩大公众参与度，不仅有助于实现土地整治从根本上满足农户从事农业生产需要的目标，还有利于土地整治工作的顺利实施。