深化农村集体产权制度改革的思考——以宁化县为例

谢丽珍

（宁化县农业农村局，福建宁化365400）

开展农村集体产权制度改革是农村实行家庭联产承包制后发展农村集体经济的又一重要举措。党的十八届三中全会明确提出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”［1］。根据中央和省、市统一部署，宁化县从2018年起正式启动农村集体产权制度改革，通过盘点核算集体经济组织的资金、资产、资源及确认成员身份、登记赋码等工作举措，进一步推动了农村集体经济发展，促进了农民经济收入明显改善。

1 改革背景

近年来宁化县农村集体经济持续稳定增长。2018年全县乡村经济总收入26 784万元，村均收入127.5万元，比上年增加3.7万元，增长3%。村财收入通过来源分析比对，集体经营收入和投资收益总计为3 172万元，占村财总收入的11.84%；补助收入为20 214万元，占75.47%［2］。尽管村财收入增幅明显，但经营性收入持续偏低，对上级部门资金补助和财政扶持的依赖性增强。宁化县农村集体经济基础薄弱、发展能力不足，主要原因在于以下几点。

1.1 管理人员缺乏

宁化县许多行政村受地理位置、综合文化程度、思想观念陈旧等因素的影响，交通、电力、教育、医疗等方面的基础设施建设不够完善，农村年青人因为农村生产生活条件较差，都希望前往城市中工作生活。农村常住人口大多中年以上，没有受过良好教育，年龄偏大，很难找到合适的年轻且受过高等教育水平的工作人员来管理农村集体经济组织，延缓了农村集体经济的发展。

1.2 内生动力不足

阻碍现在农村集体经济发展的最重要因素是农民的观念落后、内生动力不足。农民和基层管理人员长时间处于传统农业的困境里，缺乏创新氛围和发展动力。宁化县这么多的行政村在经济发展过程中，没有找到自己村庄发展的道路，对农村经济如何发展，经济发展的资源和优势缺乏了解，即便有了良好的资源，也无法将其合理化运用，只能被动等待国家政策和上级部门的经济扶助。

1.3 管理机制缺乏

宁化县许多农村集体经济组织都以村干部为主要责任人，他们有最终决定权，而且主观性较大，村民由于文化知识水平有限，他们的意见不易被采纳和接受。在农村集体经济发展过程中，因为管理机制不够完善，即使成立了村财监督工作小组，定期公开村财收支情况，但难以形成有效的管理方法，仍需不断进行完善。农村集体经济组织的内部责任分工不明确，管理机制不健全，使农村集体经济难以有效发展。

1.4 资源配置不优

农村集体经济的主要特征是土地和资源归集体所有。长期以来，农村集体产权制度不完善，所有权主体及其权利和责任都不够明晰，资源配置和利用不合理。土地闲置，无出租土地收入、无土地征收补偿；缺乏资金，无村办集体企业；资源匮乏，无集体掌控资源。四无状况导致农村集体经济造血功能不足，基础薄弱，发展缓慢［3］。同时，农村集体经济组织没有完整的利益分配机制，存在一些分配不均情况，农村集体经济的发展不能使所有农民受益，也不能保护所有农民的利益。

2 农村集体产权制度改革现状

2.1 具体改革措施

2.1.1 全面清查核实农村集体资产 如果对资产情况了解不彻底，那么改革工作也难以落实［4］。宁化县农村集体产权制度改革工作领导小组按《宁化县全面开展农村集体资产清产核资实施方案》，对农村集体资产进行了清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报和纳入平台管理。全县16个乡镇210个村的账面总资产为79 828.79万元，其中经营性资产12 930.43万元；经全面清查核实，总资产实为78 289.73万元，其中经营性资产21 709.44万元；农村集体土地232 693 hm2，其中农用地 221 167 hm2［2］。

2.1.2 确认农村集体经济组织成员身份 建立科学规范的身份确认程序并严格遵照执行是保证身份确认结果正确的必由之路［5］。宁化县农村集体经济组织按照《宁化县农村集体经济组织成员身份界定指导意见》，依循《村级成员身份确认方案》等确认成员身份的具体标准、程序、登记备案和管理制度，全面开展农村集体经济组织成员身份确认工作，经调查摸底信息核对，已确认成员身份7.34万户、33.31万人。

2.1.3 建立健全农村集体经济运行机制 以《宁化县农村集体经济组织资产量化与股权设置暂行办法》指导农村集体经济组织量化资产与设置股权，向成员颁发了统一制定的集体资产股权证书，公平公正对农村集体资产收益进行分配，按农村集体经济组织登记赋码工作规则及具体业务工作开展流程，农村集体经济组织已刻制公章和银行开户，集体资产股份有偿退出、股份抵押、担保贷款、股份继承等管理办法已出台。

2.1.4 多种形式强化农村集体经济管理 《宁化县村级股份经济合作社示范章程》、《宁化县壮大村集体经济“六大模式”增收行动实施方案》等发展壮大集体经济的指导意见，从财税、土地等方面出台了农村经济发展扶持政策，并强化农村集体资产、土地经营权流转等监管平台建设，不断规范农村集体产权流转和交易。指导农村集体经济组织围绕农村集体资产所有权、经营权等建立健全定期盘点、核算评估等相关规章制度，通过做好固定资产和库存物资登记，以民主理财等共同协商决策机制，逐步将农村集体产权制度改革、农村财务会计核算等内容纳入平台管理，从而合理盘活、流动集体资产。

2.2 改革具体成效

2.2.1 农村集体产权关系得到明晰 改革农村集体产权制度后，农村集体产权关系进一步明晰，全部农村集体资产按人折股量化，明确了每个村民拥有的股份，使农民真正取得了集体资产股份及相应的收益、继承、担保、抵押与有偿退出等权力，农民实现了集体资产从“共同共有”转变为“按份共有”，农民的合法权益得到较好地保护。

2.2.2 农民财产性收入进一步增加 改革农村集体产权制度后，农村土地流转机制更活，流转速度更快，更好地促进了农村劳动力转移，农民不仅能够获得土地租金收益，还能够取得外出务工收入。农村集体产权制度改革后村民成为股东，集体收益有盈余后可依据章程和收益分配方案按股分红，直接增加了村民的财产性收入。

2.2.3 农村集体组织增收渠道更宽 推动改革农村集体产权制度后，农村集体经济组织通过集中开发、拍卖转让、合作经营等方式，强化产业化经营模式，加大开发利用农村集体资源的力度，发展现代农业等项目，为农村集体经济组织服务方式注入了新的活力，盘活了集体资产，增加了集体经济收入，农村集体经济增收途径变得更加多样化。

2.3 存在问题

2.3.1 产业基础夯实不够 宁化县部分农村地区在地理上较偏僻且经济相对较差，基础设施建设落后。在改革过程中，为了促进这些落后领域的发展，增加了改革的支出，导致部分农村集体经济遭受了一些损失，村民的生产积极性受到了一些影响，对基础设施升级和农村集体经济发展方面造成了困扰。

2.3.2 改革效应显现不够 农村集体经济基础薄弱，原有经营性资产不多，资源性资产大部分都已承包，并且承包期限很长。农村集体产权制度改革虽然按照上级政策和规定程序较好地完成了各阶段的工作任务，各村都成立了集体经济股份合作社，但由于受限于资产数量，对农村集体经济的发展壮大和组织成员的增收作用力度并不大，以致改革阶段性成效并不突显。

2.3.3 群众认识程度不够 农村集体产权制度改革牵涉面广、工作量大、要求较高，特别是对农村合作组织成员身份进行界定要挨家逐户登记家庭成员信息，并对合作组织成员身份进行识别，有些村干部和村民认识不清，积极性不高，参与改革不够热情，造成村民家庭成员信息摸底不够准确，客观上给农村集体产权制度改革工作造成了困难。农民只有深入了解集体产权改革的意义、改革后的变化、改革对其自身的益处等，才能够积极参与到改革中，使改革工作顺利开展［6］。

2.3.4 工作保障力度不够 改革工作面广、涉及工作量大，因机构改革、职能合并等原因，乡镇经管站工作职能合并在农业服务中心，没有专门的编制和人员，县、乡两级经管人员不足，延缓了工作开展。由于县财政资金有限，改革经费不足，没有安排专项资金用于村级清产核资、人员确认和入户调查等工作，改革推进工作受到影响。

3 农村集体产权制度深化改革建议

3.1 强化组织领导

在发展农村集体经济的过程中，不能仅依靠个别农民的作用，而应该要发动所有的农民都参与到改革中来。因此，农村集体产权制度的相关部门要强化对农民实行统一领导，把农民与农村集体经济组织团结在一起，加快农业产业的更新换代步伐，从而发展更加多元化的农业产业，促使农业产业实现技术化和现代化，促进农村集体经济向各种发展模式的转变，以及它还有助于改善运营环境，对农村经济发展具有很大的促进作用。

3.2 加大政策宣传

通过村党支部组织，使得党员在政策宣传、工作推动和纠纷调解等方面起到“扩音器”、“助推器”和“稳定器”作用，确保改革工作顺利推进［7］。及时总结经验教训，树立各种农村集体产权制度改革中发现的先进典型，大力推广先进的经验和做法，通过以点带面，发挥先进典型的示范带动作用。县、乡、村组织多层次、多形式的农村集体产权制度改革培训，解读上级的政策精神，提升工作执行力。深入村组督查农村集体产权制度改革开展情况，督促把改革工作做实做深做好，确保按期保质完成各项任务。

3.3 抓好问题整改

在资产清算和验证过程中，必须分别披露每个步骤以及最终的审查和验证结果，以确保公众的知情权。经过资产和资金验资后，有必要及时完善集体资产管理制度，促进集体资产规范化管理。通过资产清算和验资，以不侵犯原集体经济组织所有权为原则，核查清楚集体资产的所有权，并依法对所有权和有争议资产的权利进行核查，以确保集体资产产权的明确性。

3.4 健全政策体系

在广泛试点的基础上，抢抓深化农村集体产权制度改革的有利时机，健全完善支持产权制度改革的法律、法规和配套政策，明晰农村集体经济组织的法人主体地位、成员政策界限、权利义务、组织运行等，赋予农村集体经济组织法律地位。从法律层面对集体经济组织法人属性、组织架构、股权配置、决策治理和经营管理做出明确的法律规定［7］。研究制订支持改革的税收、财政、金融等方面的配套政策，营造有利于推进改革的法制环境和社会氛围。

3.5 统筹推进改革

围绕城乡融合、农业产业结构调整等发展目标，抢抓实施乡村振兴战略的机遇，深化推进农村集体产权制度改革，协同推进第二轮土地承包到期后再延长30 a、农村村民住宅建设管理等改革，有机衔接农村各项改革试验示范成果，进一步完善农村集体经济建设的用地管理制度，加大普惠金融服务农村的力度，从而系统、整体、协同地完成农村的各项改革。