康熙时期青浦县土地清丈问题及其解决*——以慕天颜的奏疏为例

张无尽

(中央民族大学 历史文化学院，北京 100081)

苏松二府作为清代重要的经济区域，承担着诸多国家赋税。若土地不清，则赋税难征，故时多有“东南财赋之乡，减之则国用不足”的说法。明末清初战争不断，加之这一地区存在着土地荒熟不清、赋税过重的情况，使得财政问题更加突出。慕天颜在督抚江苏后，就青浦县存在的土地隐匿、荒熟不清等问题一一做出了分析并提出了解决措施。青浦县作为江南地区最为重要的赋税之地，其存在的问题极具代表性和典型性。因此，青浦县土地清丈问题的解决对整个江南地区有着充分的借鉴意义。

一、清代早期财赋征收与土地清丈

明清易祚，烽烟四起，连年战争，百姓流离失所，土地大量荒芜。清兵入关后战争仍未停止，征战江南，平定三藩，赋役需求的急增，使得“征愈急则银愈贵，银愈贵则谷愈贱，谷愈贱则农愈困，农愈困则田愈轻”[1](P629-630)。尤其在顺治末年，清王朝的统一战争主要集中在西南地区和东南地区，于是东南地区更是在遭受战争破坏的情况下依旧承担着粮饷的负担。随着战争进程的深入，对于军饷的需求亦在增加，于是“天下财富半耗于三藩”[2](P63)。《清世祖实录》记载：“藩属将吏糜俸饷巨万，各省输税不足，征诸江南，岁二千余万”[3](P9)。然而，随着战争的继续，抛荒问题日渐严重。据载：

江南省淮海地区顺治九年间，海州原额田地20 511顷，无主荒地17 483顷。赣榆县原额田地11 898项15亩，内无主荒地7 812顷19亩，暂荒地763顷21亩，无主荒地占总荒地91%。沭阳县原额田地8 439顷38亩，内无主积荒地3 883顷20亩，有主无力耕种抛荒地795项84亩;无主荒地占总荒地83%。邳州原额田地17 664顷，无主荒地6 559顷，有主荒地4 441项,无主荒地占总荒地59.6%。[4](P6)

经计算可以得出，海州一县荒地可达原额田地的85%，赣榆县可达72.15%，沭阳县达55.4%，邳州达到了62%。由此可见土地抛荒率之高。值得关注的是，江南地区无主荒地常多于有主荒地。不仅如此，有主荒地在经历了多年动乱的情况下，所有者的耕牛、农具等生产工具都逐渐丧失，于是有主荒地也渐渐被长期抛荒。故而江南地区土地恢复很慢。

更为重要的是，战争不断，江南地区成为军饷的重要来源。为了筹备粮饷，清廷要求各省依旧按照明代旧额征收，这使得地方官不得不将荒田的粮税放至熟田内征收，于是包赔之祸作。面对土地荒熟不分和包赔的苛征，百姓不得不逃亡，这样又加重了土地抛荒。

事实上，苏松地区的赋税问题，除过现实层面的因素外，更多的是历史留存的问题。江南一带本为天下重赋之地，其中苏松地区又是重中之重。韩世琦《苏松浮粮疏》云：“当今财富之重，首称江南，而江南之中，苏、松为最”[5](P805)。

纵览苏松一带历代赋税之变化，自唐末兵革四起之时，东南之税逐年递增。宋时更定税法，元亦依宋时之旧制。而延祐中增定赋额，苏州由宋时的不过30余万增至80余万，松江也从不足20余万增至70余万。特别是元末张士诚窃据姑苏，将苏州赋额增至100万，松江亦有所增。洪武初年，“太祖以苏民为张士诚固守，遂加征烦派,税及牛头,敛及丝毫，以故苏松诸郡，重赋苛税倍于各处省直”[6](P674)，由此，苏州增至300万石,松江增至140余万石。于是，“民困勿堪，连岁逋负”[5](P805)。直至洪武十三年(1380)，“知取民之不均，命稍减其额”[5](P805)，建文二年(1400)，规制“亩不得过一斗”[5](P805)，然而不久永乐夺位，尽改建文时期的规制，于是，苏松人民又罹重赋。到了宣德、正统年间，通赋日甚，即使特遣侍郎周忱巡抚当地，也“清追不能，屡议捐免”[5](P805)。万历至明末，也只有额外之浮增，不再有减征之事了。顾炎武《日知录》云：“自有田税以来，未有若是之重者也”[7](P595)。

面对江南地区、尤其苏松地区赋税的现实和历史问题，顺治时，朝廷试图通过役随田转的方式解决。然而，即使“考课屈严”[8](P720)，但仍然是“各省之报完甚少。恩诏屡赦，而钱粮之拖欠仍多”[8](P720)。康熙元年(1661)，巡抚韩世琦奉旨通行均田均役之法，却造成了“案开三吴田赋，十倍他省,徭役困苦，莫甚今日。豪强兼并之家,膏腴满野，力能花诡避役，以致富者益富。贫弱无告之民，役累随身，每至逋负流离，将见贫者益贫”[9](P830)的结果。不难看出，该地区的赋税过重造成的问题已经相当严重。纵使清前期已经实施了多项措施希望缓解这一现象，但这些遗留问题并没有得到解决，反而变得更为混乱，民欠更多，赋税依旧沉重，并且百姓的逃绝也更为频繁。而这不仅仅给江南地方官增加了巨大的压力，更是对国家的财赋征收产生了巨大的影响。

由上可知，江南地区土地急需清丈不仅仅是现实层面的原因，还存在历史上所遗留下来的问题。由于明末以来以及顺治年间长期的战乱，土地被大量抛荒，加之江南一带极高的赋税，不仅导致了百姓的逃绝，更重要的是造成了民欠现象的普遍化。这就对国家的赋税征收产生了巨大的影响。从此意义看，清早期土地清丈问题的解决非同小可。

二、清前期青浦县土地清丈中存在的问题

江苏在土地清丈的过程中面临着许多问题，而青浦县作为松江府中要县之一，亦不可避免地存在着一些问题。通过慕天颜的奏书，大致可将青浦县土地清丈过程中存在的问题归纳为五个方面，即坍荒导致的难以清丈、鱼鳞旧册缺失、公占田地、斗则变化和人才枉弃对土地清丈造成的困难。

其一，青浦县在土地清丈的过程中存在着土地坍没的问题。由于该县临近江海，风潮的不断侵蚀造成了该地土地坍没的现象。受这种自然地理因素的影响，青浦县不论高低地形皆被侵蚀淹没，因此这些淹没坍荒为土地清丈带来了难题。慕天颜在《抚吴封事》中描绘了青浦县坍没田地出现的原因：

……坍没田地皆因逼近海洋大江与滨临黄浦，以及淀、泖诸湖被风涛冲击日削月消，高处略有田形，岸址微露可稽。低处坍没无形，竟成巨浸引堪之里。民向洪波而饮泣，然无形可丈……既是无形可丈，恐有以少报多之弊。[10](P11)

可以看出，由于青浦县临近海河江湖，随着海潮风涛的不断冲击，青浦县土地仅地势高轩处略有田形可稽，而低凹处都已经完全坍没，形成了水渍之地。在这种情况下，百姓不得不背井离乡，于是“佃户抛弃，业主故绝，相沿数十载，一望不毛”[11](P801)。这不仅使得土地无形可丈，还使土地清丈一事存在着以少报多的隐患。因为该地坍荒田地本已缺额难补，又加上人户逃绝，使得该地几近成为荒田。而土地的荒弃又会导致版荒之害，于是在此硗瘠之区，又逢灾年，本为重赋之地的青浦额粮便更难以措办。可以说，这种不可抗的自然因素从根本上否定了土地清丈的操作性，加大了清丈一事的难度。在这种情况下，赋税征收所面临的问题也就难以从根本上得到解决。

其二，鱼鳞旧册残缺失次所导致的包赔问题。慕天颜在《抚吴封事》中详细地描述了该县出现的包赔现象：

再查该县田地向因鱼鳞旧册淹没失散，故民间买卖田地过户推收之时，或卖少推多或买多收少而积奸总书，或将粮额飞洒别户,或影射他鄙以重作轻，以轻作重。种种舞弊以致奸猾享有田无粮之利，愚懦受无田有粮之累。[10](P23)

“丈量原为清隐而豁包赔”[10](P23)。由于鱼鳞图册的缺失，豪民猾胥移其轻重，改其荒熟，尽去其册，买卖也仅凭契册，从而导致了不知一地归谁所有，也不知其人有多少田地的现象。可见，包赔为土地清丈所带来的不利影响是极为严重的。姚文然《因灾请折漕米疏》云：“东南财赋之区，逃亡日多，隐忧方大”[12](P676)，加之当时三藩未定，农户的逃绝更是不利于清政府的统治稳固。况且这种问题产生已久，更是积弊难清。据蔡方炳《长洲清田纪事二》记载：

黠者浮其数以卖，愚者受之;强者缩其数以收，弱者听之。日积月累，以致熟冒荒，荒作熟，瘠办重，腴办轻。甚之有田无粮，有粮无田，莫可究诘。于是包赔之祸作。[13](P771)

所以，图册残缺失次，土地不清，轻重荒熟混淆，加之若包赔不豁，则会使逃绝之户日多，田土荒芜日甚，额粮残缺更难补齐，并且随之而来的更是买卖无录造成的土地所属难以清查。当时因此土地隐匿问题延续多年难以解决，不可否认与之有着密切的关系。

其三，公占田地的问题。慕天颜解释“公占”为“公占者,马路桥梁、烽墩土堡等类是也。”[11](P801)即田土被供马车行走的宽阔平坦的道路、桥梁、烽火台以及军队专用之地所占。简言之，即土地被国家因政治军事之由所占。受当时连年战争的影响，国家不得不“为封疆之计，立堡设墩，特筑马路”[11](P801)，以保护国家边疆和百姓安全。所以不仅在青浦县，在隶属于松江府的其他县，如上海、昆山、常熟等也存在着被公占的田地。但是，在其他沿海各省界外田粮都已例俱蠲免之时，青浦县被公占的田地却依旧面临着赔粮问题。加之有司并未申请豁免，故而这一问题一直存留，痼弊未除。

其四，在清丈土地问题的过程中，还出现了今昔斗则不同的问题。慕天颜在清丈青浦县田地时，曾上书:“该县全书所载斗则数与今丈实在田地有多寡不同，盖因沧桑靡定荒熟不一”[10](P22)。在慕天颜看来，青浦一县斗则数的不同是由于土地的荒熟不一且不固定造成的。“地力之赢虚，人事之赢绌，率数十年而一变”[7](P602)，由于土地的肥瘠在不断变化，故斗则理应也随着土地情况的变化而变化。否则，可能会出现某一块田土地力下降，但仍需要交纳和地力较好时一样的额粮。这种土地荒熟变化就可能导致所纳之粮与实际地力不相符的情况。可以说，若斗则不更定，则会对赋税的征收产生影响，使得包赔之累又增于百姓。

其五，土地清丈所表现出的问题还在于对地方人才的枉弃。慕天颜曾上书请留青浦县令刘廷谏，是因为“该邑田地未清以致催征难副照例参处”[10](P11)而刘廷谏不得不被降调。但是由于丈量一事复杂难行且须贤能治理，松郡府各员已有耑司且无空闲之员，正印之官也因催科难以兼顾，所以当时唯有刘廷谏熟谙该地民情土俗，几能应对在丈量土地中可能出现的问题，故而慕天颜上书请留。由此可以看出，在清丈青浦一县的过程中出现了难有贤能且熟悉该地民情土俗之官来丈量土地的现象。

这一问题的根源在清代的考成制度。慕天颜认为“溯其事，多因考成”[11](P802)。他在奏折《浮粮坍荒二弊议》对此分析道：

而明季时州县有司完及七分者即得报最，故犹间有升任之官。即我朝世祖章皇帝时，未完不及一分者亦予免议。今则未完一分以下者，州县罚俸一年,司府罚俸半年,俱停升转,夫各州县额征起存地丁,虽多寡不等，分厘俱关考成。[11](P801-802)

即若未完不及一分者，则免议升任；若未完一分以下者，不仅升转俱停，更要罚俸。由此可见，清早期考成制度之严格。可是即使一地无灾无荒无重赋，囿于地力等原因仍可能存在着些许尾欠的情况，更何况此时苏松一带存在着严重的坍荒、公占田地等现象。且按照有清一代的地方行政体系，一省隶有多府，一府隶有多县，这样纵使其中的一些县可以完成税额，再加上当时存在的其他的诸多杂项，这些对于从任知府到藩司的官员来说，达成的难度可想而知。所以在这种情况下，即使完成九分之外，但若与较易完成之省一例奏考，则自然“不免挂名参罚矣”[11](P802)。故而该地任职的官员升迁调转几近停止：

今奉旨确察地方，从无升任之官缘由。本司所属州县，如苏州府之太仓、长洲、吴县、常熟、昆山、嘉定、崇明，松江府之华亭、娄县、上海、青浦,常州府之无锡、宜兴，镇江府之丹徒、金坛，计十五州县,自顺治年间以至于今,从无升转之官。溯其事，多因考成。[11](P802)

其实这种分厘若欠便“即列住罚之条”的升任准则，并非“鼓舞激劝之道”。因为它不但不能激起官员对于升职的渴望，反而这种严苛的考成参罚制度造成了新任官员因前任官员未清的钱粮而革职的现象。在这种情况下，官员流转速度甚快，这样不仅不利于对情况复杂的苏松一带土地的清丈，甚至对于军饷与漕运亦造成了巨大的影响：

即或开辟之初,有一二量移者,尔时之功令犹宽也。或以贪残露章参处，仍有钱粮未清者。间有乍转,而新任之席未暖,旋以旧任钱粮革职者。更有署印仅及两三月,即以误饷误漕例革者。[11](P803)

所以，考成制度的严苛不仅致使该地官员无升任调转，且这种累计难清，使得在清丈存有坍荒、公占田地等复杂情况的苏松地区是人才寥寥，这种恶性循环加大了土地清丈和财赋征收的难度。

可以说，慕天颜对清丈土地中存在的五个问题的分析客观而理性。这些问题从不同方面、不同程度为清丈土地造成了不同影响，也从不同方面体现出了清前期地方上诸如人才考课、包赔隐匿等问题积弊过深。

三、青浦县土地清丈中慕天颜的作为及问题解决

土地清丈中的五个问题从不同方面造成了不同程度阻碍与影响。面对这一复杂的情况，慕天颜针对各个问题的关键之处，结合以往的经验进行了有效的解决与突破。

其一是解决坍荒问题。由于自然因素导致的无地可丈和土地版荒之害从根本上为土地清丈产生阻碍，从而使额粮更难措办。慕天颜在《抚吴封事》中记载了康熙二十年时青浦县该地土地状况和赋税标准:

青浦县版荒田三百三顷九十一亩六分八厘三毫，平米八千五百一十二石五斗五升五合九勺，坍没田二十四顷七十六亩二分九厘七毫，平米九百二十石八斗四升八合四勺[10](P7)

同时，其他同为松江府的娄县，慕天颜同样进行了记载：

娄县版荒田一百七十顷五十四亩六分一厘二毫一丝四忽，平米四千一百三石一斗六升七合二勺，坍没不等，田荡十三顷九十三亩八厘七毫七丝四忽，平米四百二十一石六斗四升七合，公占田四十七亩六毫四丝，平米十五石四升二合。[10](P7)

由此对比可见，青浦县的赋税较之于同府的其他县仍是比较重的。面对这种状况，慕天颜主张兴水利。他认为：“夫小民之输赋者在农田，而田功之失收者因水早。使旱不至于枯槁,水不至于沉渰者，非藉蓄泄之有方而何?”[14](P523)在慕天颜看来，水旱是田功失收的原因，若田功失收，则输赋必受阻碍。由于慕天颜于康熙十年时任职藩司，又逢九年大涝，其开浚刘河、吴淞二江使得之后苏松等郡虽遇水旱但不至重灾，甚至仍可明征。更重要的是，开两江所费公帑不仅远小于钱粮一例蠲免之数，而且“即此一年之不告蠲者已足补昔年之所费”[14](P524)。由此可见兴水利之优长。可以说，这一做法是一种较为长远的处理方式。因为赈灾捐例仅可缓解当下之情况，对后世土地情况以及收成情况并不能有所保证和改善。所以这种扬汤止沸式的常用手段并不能从根本上解决这一问题所产生的一系列连带的不利影响。这种“图于机先,不图于临时；应计其永远，不计其目前”[14](P523)的思想足以可见慕天颜目光之长远。

其二，对鱼鳞图册残缺失次的问题，慕天颜认为，重新绘制鱼鳞图册并限制民间过户推收，是解决这一问题的关键。

事实上，清隐土地一事早已有之，特别是自明代启用鱼鳞图册和黄册分记土地和人口后，两项最基本的要素被更为清晰地记录在册，更便于追究稽查。于是“民间置产，按册而稽，核其实数以办课”，因而“从无混淆”[13](P767)。可以说，在很大程度上鱼鳞图册的存在有助于缓解土地隐匿这一问题。于是，面对这种田土荒熟混淆、征税混乱的情况，慕天颜提出两条对策。

一方面，重新绘制绘造细册以定章程，形成永久规制，他说：

臣厉藩司督令该令刘廷谏分晰绘造细册。一套由县用印，上加司府印信，发县藏贮公所，以埀永久章程使田赋定而积弊清。[10](P11)

也就是说，重新两份绘造细册，并且一份由县盖章用印，一份再加上司府印信公章并放置藏贮，后以此测量为规制，以便“正荒熟以豁累，清隐缩以绝弊源”[10](P11)。

另一方面，便是对民间过户推收之事加以规额限制，即不因以区鄙变换而乱旧有粮额。由于民间置买田产多散落各鄙，如若将有几处田产之人完纳钱粮不可收并他鄙，则又易产生逃绝之现象。故而各处田产收并一户，不仅方便完粮，且有利于征收粮额。即：

请民间过户推收不应将原区鄙变换以乱旧额，但民间置买田产每多散处各鄙，必尽收并一户方便完粮。若使各照坐鄙完粮不许收并他鄙，则一户田土落三四处者,小民日逐赴县应比，必以致抛弃农业且……[10](P11)

慕天颜旨在通过对于民间田地过户推收的规定，来消弭有田无粮、无田有粮之累，并重新绘制绘造细册以定章程，形成永久规制，以除包赔之祸，清缩隐以绝弊之源。

其三，关于公占土地的问题。慕天颜归根症结，主张清丈，并且亲自行据各州县，并将勘过的实在、坍荒、版荒、公占田地造册，以保证“公家占废并无纤毫捏冒”[11](P800)。由此，便可解决该地公占之荒以及浮粮甚重的问题。

其四，针对斗则在书中与实际中不相符的问题，慕天颜决定改正由单另定规制。因为“斗则之轻重彼盈此缩，难拘成迹统候”[10](P11)，所以在解决青浦县这一问题，慕天颜认为：“即照今次丈见科则数目另刊全书，改定由单”[10](P11)。也就是说，重新勘丈并按当下土地的肥瘠情况制定新的斗则，后改定由单，以为永制，则斗则问题可解。

但关于青浦县的斗则问题，慕天颜并未在其奏折中进行过多的分析，因为在面对长洲县出现的相同的问题时，慕天颜已对于如何解决这一问题做了分析：

再查该县全书所载斗则与今丈实在田地多寡不同，盖因沧桑靡定升减不一。该令悉依现丈土田之肥瘠更定实征斗则之重轻，其间，虽逐条细数不符，而统计通县总额,仍有益而无诎,已于册内分析注明，听候部臣覆允之日，即照今次丈见叫科则数目另刊全书。并于康熙十八年，由单改正永为章程可也。[10](P22)

对比二县的方式，几致相同，原因亦是类似。由于斗则多富变化，虽然逐条细数可能不为一致，但统计全县则是有盈无缩。如此清丈更定，可谓有效，且长洲县更是早于青浦县两年进行斗则更定，“又读慕中丞原疏云:“一县已有规模,他邑亦易于从事”[13](P771)。可以说，作为示范的长洲县在一定程度上提供了借鉴意义。

最后，面对严苛的考成制带来的问题，慕天颜认为：

青浦县田地荒熟混淆，诡寄丛奸，钱粮积欠，苟非熟谙民情利弊之官悉心厘剔，断难彻底澄清。[10](P11)

由于慕天颜在青浦县土地丈量的过程中存在着无贤能之人委以丈量土地重任的问题，于是他上书请留青浦县令刘廷谏丈田。即便当时刘廷谏降调不便留任行令且时无他官可调，刘廷谏也因其自身“廉谨自持，惠爱兼至”，并且在任日久，熟知民情，若能宽以时日，在慕天颜看来他必能悉心屡查勘实青浦县之土地。可见，在“分厘俱关考成”[11](P803)的清早期，慕天颜认为解决这一问题的关键即在于有熟谙民情利弊之官宽以时日悉心屡勘，如此才能将问题彻底解决。除此之外，若能“蒙恩宽豁财赋”[11](P803)或“于邻省采访长才有司,调补此地，果有才堪任剧者,请调苏、松、常、镇，他省不得为例”[11](P800)，此问题亦可得到缓解，否则“民间一切利病亦皆阘茸废弛”[11](P803)。

综上所述，清丈土地所面临的五个问题，慕天颜都采取了针对性的解决措施，其中一些措施也是曾经使用于附近其他存在着相似问题的州县，从结果表明这些方法的确有着相当的成效性。比如兴水利的问题上，其后来修筑白茆河等为苏松一带带来的优益足以证明其做法的正确性，也凸显出了其长远的目光和对于问题解决的预见性。更为重要的是，慕天颜试图在额粮充足的保证下尽可能地解决人民生活困苦，这种心系人民疾苦的情感更是令人动容。

结语

通过对青浦县的土地清丈中存在的诸如土地隐匿、荒熟不清等问题的归纳可知，青浦县所存在的这些问题实际上也是江南地区存在的具有代表性的问题，是清初影响国家财赋及国家大政方针的重要问题。而慕天颜对青浦一县的土地问题的解决，是极富有效性，并且达到了卓有成效的结果。因此，慕天颜对这些问题的解决方法和经验有助于整个江苏省其他县类似问题的解决，可以说，慕天颜对青浦县问题的解决方法极具示范性并有着重要的借鉴意义。这一问题保证了清政府财赋与供给，对稳定社会秩序有着重要的意义。