社会治理创新与社区教育的发展

林永周

（福建开放大学，福建福州，350013）

一、引言

改革开放40多年来，我国的社会经济迅速发展，社会的结构、体制、阶层及利益格局等也不断发生着天翻地覆的变化。同时，在发展的过程中，一些复杂的社会问题也日益显露，人民在就业、教育、医疗、居住、环境、养老等方面仍存在着很多期待。面对新的发展趋势和问题，十八大以来，党和国家提出了创新社会治理的新理念和新要求，社会治理创新开始受到全社会的高度重视。社区教育作为社会治理创新的重要内容，是助推社会治理创新发展的重要力量，对于加强党的领导、提升基层社区自治水平、推动和谐社会构建发挥着独特作用。因此，当前探讨社区教育如何在社会治理创新中更好地发展具有很强的现实意义。

二、科学把握社会治理创新的理论内涵

社会治理创新是我国在全面深化改革、推进依法治国进程中提出和实施的一项战略规划。十九大报告指出我国社会的主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。[1]社会主要矛盾的变化，反映的是我国社会的进步和发展阶段的提高。为了回应人民群众日益增长的美好生活的需要，十九大报告提出“加强社会治理制度和社会治理体系建设，提高社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平”。[1]从中可以看出，推进社会治理创新，是推进我国社会建设的重要任务，也是不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的内在要求。

习近平总书记高度重视国家治理体系和治理能力现代化建设，对国家和社会治理、社区治理等作出系列重要论述。他指出，一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。不断夯实基层社会治理这个根基，提升社区治理能力和治理现代化水平，必须充分发挥党的领导，切实把党的组织优势更好地转化为社区治理效能。

20世纪90年代以来，随着志愿团体、慈善组织、社区组织等社会自治组织不断发展壮大，它们对公共生活的影响日益重要，理论界开始重新反思政府与市场、政府与社会的关系问题，治理理论应运而生。罗西瑙认为治理是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现。罗茨将治理定义为“一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，一种新的管理社会的方式”。学术界对社会治理的定义还有不同意见，但不妨碍治理理论在社会发展中发挥越来越重要的作用。

随着我国社会经济整体进步，对社会治理创新的要求也越来越迫切，“通过推进社会治理，形成制度化的治理架构，完善规范和科学的制度体系，建立协调、有效的社区教育组织网络，提高社区教育能力，是推动社区教育改革与发展的重要方向”。[2]

三、正确认识社区教育与社会治理创新的辩证关系

20世纪80年代中期，我国社区教育开始起步，目前学术界对社区教育的定义还存在诸多争议。教育部曾发文提出：“社区教育是在一定区域内利用各种教育资源，开展的旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活动。”[3]这个定义算是当前比较官方和权威的一种说法。

虽然概念还无法完全统一，但社区教育作为一种根植于基层社区的教育形式，其连续性、多样性、适应性、开放性很好地契合了社会治理创新的要求。2014年，教育部提出要“广泛开展城乡社区教育，推动社会治理创新”，[4]指明了社区教育与社会治理创新你中有我，我中有你的关系。两者关系主要有以下几点：

（一）社区教育是社会治理创新的重要内容

社会治理创新是政府、社区、居民等多方共同协商，共同参与的新型治理模式。近年来，党和政府多次提出要在社会治理过程中激发居民的自我管理、自我教育等。社会治理创新的最终落点在基层社区，基层社区的管理、服务、组织等一系列功能都直接面对社区居民，利用社区内的政治、经济、文化等资源对社区居民进行多渠道立体型的教育。

（二）社区教育是社会治理创新的重要载体

社会治理创新是一个需要长期投入的浩繁工程，其实现需要一个载体和抓手，社区教育正好可以完美扮演这个角色。一方面，社区教育通过开展各类学习活动，可以及时疏导居民的心理障碍，解决邻里纠纷，把矛盾化解于萌芽状态，大大降低社会治理成本。另一方面，通过开展社区教育，充分发挥示范引领作用，把党的大政方针、惠民政策、良好风尚、先进人物和事迹及时传播出去，弘扬正能量，为社会治理营造良好氛围，培养社区居民正确的价值观与责任感，进而推动社区和社会的和谐 发展。

（三）社区教育是社会治理创新的有效手段

随着我国城市化的快速发展，大批农业人口进入城市成为新市民。天南海北不同成长背景的人来到城市，加上城市快速的生活节奏，即使住在同一社区也常常是形同陌路，缺乏社区归属感。社区教育正是化解这一难题的有效手段，通过开展各种形式的教育活动，调动社区居民的参与积极性，加强彼此间的联系，可以很好地增强他们的社区安全感、认同感和归属感，引导和激发社区居民和社区各类组织的自我管理能力，是实现社会治理创新的一种有效手段。

（四）社会治理创新推动社区教育高品质发展

“‘十四五’期间社区教育必将进入品质发展的新阶段，这既反映了我国新时代社会主要矛盾变化、发展新理念和发展新格局对社区教育的客观要求，也是社区教育自身改革发展的内在逻辑，是必然性趋势和现实性基础与实然性实践的有机结合”。[5]以福建省为例，在“十三五”期间，福建省就按照“提升层次、丰富内容、增强实效、树好品牌”要求，以活动、项目为抓手，着手打造一批贴近生活、具有较高社会认可度与特色鲜明的社区教育品牌，并每两年组织专家进行评选，至今已培育社区教育特色品牌145个，“十四五”期间，将在现有品牌的基础上，提炼品牌亮点推广示范，预计还要培育50个。通过社区教育品牌示范引领，推进社区教育内涵发展、特色发展、优质发展，提升社区教育发展水平。

（五）社会治理创新推动社区教育多元主体参与

“培育多元主体，引导各级各类学校和社会力量积极参与社区教育”已经写入国家政策，在社会治理创新的新形势下，政府、社会、学校、市场都可以是社区教育的主体。通过搭建平台、引导参与，调动相关各方的积极性、主动性，激发各类主体的参与意识，促进社区教育不断发展，从而有效增强社区教育体系活力，实现从“单一政府”向“多元融合”主体的转变和突破。

（六）社会治理创新推进“互联网+”社区教育迅速发展

科学技术进步成为推动教育发展的重要动力，“推进信息化与社区教育深度融合成为推进社区教育现代化的当务之急和应有之义”。[5]近年来，随着互联网、大数据、云技术、人工智能等技术的发展，“互联网+”社区教育迎来良好的发展契机。比如，在信息技术的影响下，福建省社区教育经历了单纯讲座式教育向课堂学习、团队学习、体验学习、远程学习等多种形式集合交叉、线上线下相结合的转变，学习形式更加灵活、学习渠道更加畅通，借助“互联网+”、大数据、VR等技术推出的“人文行走、直播带学、游学”形式的社区教育活动受到广泛欢迎。

四、理性研判社区教育的发展现状

30多年来，我国社区教育从无到有，发展迅速。2016年，教育部、民政部等九部委联合下发《关于进一步推进社区教育发展的意见》，文件指出目前“探索了具有中国特色的社区教育发展方式和路径，形成了东部沿海发达地区广泛开展、中西部地区逐步推进的发展格局，建设了一大批全国和省级社区教育实验区、示范区，社区教育参与率和满意度逐步提高”，并提出“到2020年，要建设全国社区教育实验区600个，建成全国社区教育示范区200个，全国开展社区教育的县（市、区）实现全覆盖”。[6]文件的出台为我国社区教育的进一步发展指明了方向。

我国社区教育虽然取得了很大的成绩，但目前的发展水平还远远不能满足社区居民的学习需求，存在着法律法规体制机制不健全、资金师资匮乏、资源短缺、各地发展不平衡等问题。第一，各级政府重视不足。各级政府大多对社区教育重视不够，认识不到位，没有把社区教育摆到教育工作的应有位置。社区教育立法工作滞后，没有纳入依法治教的轨道，现有规章制度执行也多流于形式。各省、市、县三级终身教育促进委员会成员单位部门协调职能发挥不足，社区教育的发展缺乏整体规划、顶层设计。很多地方没有将社区教育列为政府考核指标，社区教育多为各地教育部门独立支撑，调动其他部门的参与积极性有一定困难，合力不够。第二，发展水平不平衡。当前社区教育尚存在着经济发达地区与欠发达地区、城市与农村、不同受教育人群之间等多方面的发展不太平衡。社区教育活动和资源多集中在城市社区，很多农村地区还比较少参与。第三，经费投入没保障。社区教育缺少稳定的经费来源渠道和标准。例如福建省，除部分社区教育示范区、实验区能基本落实按常住人口年人均一元钱经费外，大多数市县社区教育经费投入缺乏政策依据与渠道标准。由于经费投入不足，导致社区教育与社会创新治理结合不紧，工作难以向下延伸。无法很好地进行各类教育资源统筹协调整合，各级各类学校资源、企事业单位资源等对社区居民的开放度都不高，社会教育资源共享不畅，制约了社区教育的发展水平。

五、社会治理创新语境下提升社区教育发展水平的策略

社区教育作为社会治理创新的重要内容、有效载体和手段，目前的发展水平显然无法满足社会的需要，如何实现社区教育在理念、法规、体制机制、资源等方面的突破与发展，是目前必须解决的重要课题。

（一）认清社区教育的重要性

社区教育的可持续发展，各级政府必须与时俱进，更新思想理论，深刻认识社区教育的新内涵。将社区教育提升到为社会治理创新服务的新高度，让社区教育植根于社会治理之中，发挥其在居民素质教育、和谐家庭构建、和谐社区建设、学习型社会建设等方面的巨大作用。

（二）完善社区教育法规制度

推动社区教育的发展，还需要完善的法律法规护航。社区教育的立法工作正在慢慢推进，但截止到现在，我国还没有专门的社区教育法。2016年，我国社区教育立法工作终于迈出可喜的一步，发布了《关于进一步推进社区教育发展的意见》，该文件具有很好的示范性，全国各地陆续出台了落实《意见》的细则和实施方案。总体上看，我国的社区教育法规政策还非常薄弱，一些现行社区教育政策法规不完善甚至过时。面对现状，各级政府要在广泛调研的基础上，充分结合本地实际和社区发展需要，着眼于短期目标和长远规划，理出制定社区教育政策的基本思路；对现有的社区教育政策进行补充完善，形成新的政策体系；同时制定督查机制，确保社区教育政策法规落到实处，顺利推进。以政策、法律、法规的形式，构建社区教育法律体系，辅以督导考评部门的考评体系，社区教育才能走上快速健康发展的道路。

（三）完善社区教育发展网络

社区教育要想快速抵达基层社区居民，必须有所依托，从上到下，联动协同发展，这对完善社区教育网络提出了现实的要求。例如，福建省依托福建电大成立了省社区教育指导服务中心，依托全省电大系统成立了社区大学8所、社区学院（社区教育中心）91所、社区学校1024所，形成了省、市、县、乡五级社区教育网络体系。社区教育网络的构建，将对形成人人学习、时时学习、处处学习的社会环境与氛围起到良好的促进作用。

（四）整合优化各类资源

社区教育的顺利开展，必须有丰富的教育资源做后盾，针对目前的发展现状，社区教育在今后的发展过程中要推动以下几类资源的整合。第一，行政资源整合。充分发挥各级终身教育促进委员会的职能，赋予其更大的权限，强化对社区教育资源整合的统筹领导，明确各部门在社区教育发展中的任务，责任落实到位。第二，人力资源整合。花大力气建设社区教育的师资队伍。通过招聘、选派合适人选扩充社区教育专职教师。同时，本着“能者为师”的原则，积极发掘社会上有一技之长的人担任兼职教师。积极培育志愿者队伍，志愿者作为社区教育人力资源的重要组成部分，如何参与社区教育活动也是重要的议题。第三，社会资源整合。多方动员，积极做好各类教育资源和相关活动场所、设施的整合。鼓励各级各类学校、各类文化科技场馆、公共体育设施和场馆等，向社区居民开放，达到资源共享的目的。第四，经费资源整合。经费是开展一切社区教育活动的基础。目前社区教育的经费没有稳定的保障机制，经费不足严重制约着社区教育的发展。各级政府应建立稳定的社区教育经费保障机制，积极拓宽经费投入渠道，改变过去以政府经济补助为主的单一经费来源形式，调动社会各方面的力量参与其中，形成多主体多渠道筹措经费机制。第五，平台资源融合。充分利用现代信息技术，大力推进“互联网+社区教育”，利用互联网、移动终端、智能终端，加强社区教育新媒体平台建设，共享共建各类网络课程资源，推动技术与社区教育的深度融合，营造“平台共建、上下共融、资源共享”的“互联网+社区教育”新生态。

（五）加强科研建设，理论引领社区教育实践

20世纪80年代中期，社区教育理论从欧美传入我国后，很多研究人员投身社区教育领域，涌现了一批专家学者，诞生了一些科研成果。但总体上看，我国的社区教育理论研究还比较薄弱，专业研究人员比较少，研究成果不多，严重制约了社区教育的发展。加强社区教育理论研究，可以依托全国广播电视大学系统、有关高校、科研院所等人才资源建立社区教育理论研究基地，开展社区教育理论、政策和应用研究，理论联系实际，探讨和解决社区教育发展中的问题，为社区教育更好地服务社会治理创新提供理论支撑。