转基因监管中的公众参与制度研究——以欧盟经验为例

赵 晶 晶

(南开大学 法学院，天津 300350)

公众参与是环境法中的重要概念，其重要性在多项国际环境条约中得到了体现。转基因产品本身所具有的科学不确定性，更加凸显了公众参与转基因监管的价值。公民理性的协商、参与和讨论，有助于提升转基因立法、行政决策的质量和实施效果。本文拟分析公众参与的价值及其在转基因监管中的重要性，并具体分析《卡塔赫纳生物安全议定书》(简称《议定书》)对转基因监管中公众参与问题的规定和要求，在介绍欧盟转基因产品现状和公众对转基因产品的态度的基础上，简述欧盟转基因法律框架和行政安排。本文重点梳理、总结欧盟如何通过转基因立法和行政措施保障转基因监管中较高水平的公众参与程度，分析我国公众参与转基因监管的现有途径和欧盟经验对我国的启示，并探究我国应当如何改善转基因监管中公众参与的现状。

一、欧盟公众对转基因产品的态度

欧盟及其公众对转基因生物一直持谨慎的态度。迄今为止，欧盟尚未发现任何明确由转基因生物引起的环境、动物或人类健康问题。欧盟研究与创新总局于2010年发布的报告发现，现代生物技术，尤其是转基因生物本身并不比传统生物技术具有更高的风险[1]263。

公众舆论不一定能限制技术的创新发展，但欧洲公众通常希望与转基因生物相关的决策过程能考虑公众的观点[2]。公众对转基因生物的态度主要由三个因素驱动：对与转基因产品有关的风险和利益的认识；个人的价值观和属性，如环保主义、保护主义、唯物主义和公平等；消费者对转基因生物的了解程度[3]。这意味着公众对转基因生物的看法取决于公众是否知道应当如何区分转基因产品和传统产品，公众是否真的对转基因产品的存在感兴趣，消费者是否能够准确地理解和解释转基因生物的标签，媒体报道的必然影响。

欧盟各国公众对转基因产品的态度表现出一定的差异性，并影响着转基因作物在欧洲各国的种植程度。整体而言，转基因作物在欧盟的种植率较低。除2010年短暂而少量地种植过转基因马铃薯之外，欧盟仅允许Bt玉米这一种转基因作物的种植。在总种植面积方面，自2007年首次突破100 000公顷后，欧盟转基因作物总种植面积逐年波动。自2013年达到148 013公顷的峰值之后，基本呈现递减趋势。

另外，就种植转基因作物的成员国数量而言，在2007年和2010年两次分别达到8个国家的峰值之后，种植转基因作物的欧盟国家同样呈递减趋势。截至目前，仅有西班牙和葡萄牙2个国家种植转基因玉米。一些成员国停止种植转基因作物的部分原因，是考虑到公众对转基因产品怀疑和拒绝的态度。调查发现，相对于其他欧盟国家民众而言，种植转基因作物的西班牙和葡萄牙的民众对转基因产品有更高的接受度。转基因成分并不是消费者在购物时会认真考虑的问题，而且大多数人不会积极避免转基因产品[1]244。

二、转基因监管中公众参与的价值

(一)转基因监管中的公众参与

公众参与是环境法中的重要概念，指的是通过公民理性的公共协商、参与和讨论而合理制定法律，提升决策的质量，从而达到最佳或更好的实际解决办法。公众是价值和知识的承载者，是实际问题及其影响的直接承受者。公众参与是生态民主原则的体现和要求[4]。在相关立法明确规定公众参与的权利和程序，并保障公民参与有效实施的前提下，合理的公众参与有助于实现负责任的、有代表性和参与性的、民主的环境与风险管理，做出更好的环境决策。

公众参与的价值已得到了国际和区域环境条约的广泛认可。1992年《里约环境与发展宣言》的第十项原则提出，环保问题的有效解决必须包括民众的积极参与，各国应协助民众充分获取信息、参与决策过程、寻求赔偿和救济。1998年，由联合国欧洲经济委员会通过的，并对联合国所有会员国开放签署的《奥尔胡斯公约》具体规定了公众参与环境问题的权利。该公约首次阐明了在环境方面国家对个人所负的义务，即缔约方应当做出必要的程序安排，从而确保公众在环境问题上的程序性权利。具体而言，《奥尔胡斯公约》第四条至第九条规定的“三支柱”包括：(1)获得信息，即公众准确、及时地获取信息的权利，和缔约方回应公众请求并提供相关信息、主动散发与公众利益相关的信息的义务；(2)公众参与决策，即公众有权评论并影响相关立法、政策、计划、具体活动等的权利；(3)诉诸法律，即公众有权诉诸司法或行政审查程序，以维护前述相关权利。

不同国家在规制转基因生物方面既有相似之处也有重大差异。各国根据不同因素对转基因生物采取不同的国内政策和法规制度。这些因素主要包括：对转基因生物的经济、环境、健康和安全问题进行成本和收益评估；公众和政治反应，包括消费者的偏好和对转基因产品的抵制等；生物技术的不同发展水平和使用能力；转基因产品的生产率和出口量或进口量；应对转基因技术带来的环境、经济和社会风险的能力；对转基因生物进行风险评估和管理的能力。

公众的态度和参与是转基因产品监管中的重要因素之一。转基因产品本身是现代生物科技的产物，在带来经济效益的同时，存在着对人类生命和健康、生物安全、食品安全、社会和文化、自然环境等的潜在风险[5]。这种科学不确定性更加凸显了公众参与的价值。作为最终消费者，公众直接面对转基因产品的潜在危害和风险，因而有权了解转基因产品并参与其授权过程[6]。公众参与有助于客观评估转基因产品可能产生的潜在和实质影响[7]。如果处理得当，公众参与可以确保信息被更广泛地提供，建立公众对与转基因产品相关的政策和决定的信心，并提高转基因生物领域政策、法律和决策的质量和合法性。

(二)《卡塔赫纳生物安全议定书》的规定

2003年生效的《卡塔赫纳生物安全议定书》(以下简称《议定书》)是全球首个专门对转基因生物越境转移进行规制的国际环境条约。欧盟和我国均为《议定书》的缔约方。《议定书》以下几个方面的规制涉及转基因监管中的公众参与问题。

第一，明确采取了风险预防原则。风险预防原则于20世纪70年代发源于德国环境法，是国际环境法的重要“指导原则”之一，被大量国际环境条约所采用。根据风险预防原则，如果可能发生严重或无法逆转的损害，即使缺乏充分的科学证据，也可以采取具有成本效益的预防性限制措施。《议定书》第七条规定，在向环境释放的转基因产品的首次越境转移之前，拟进口国有权根据风险评估的结果，做出允许、禁止或限制该转基因产品进口的决定。虽然《议定书》第十条规定，该风险评估应当以科学证据为基础，但是由于第十条和第十一条明确采取了风险预防原则，拟进口国有权在科学证据不确定或不充足的情况下对转基因产品的进口进行限制。因此，政府决策者可以将公众的观点和态度认定为非科学因素，并以其为依据限制转基因产品的进口。

第二，设置了强制性标签要求。《议定书》第十八条要求缔约方采取必要措施，确保转基因生物的越境转移必须随附相关文件，以便查明转基因生物的相关特性，并明确说明其安全处理、储存、运输和使用的要求。该条还规定，对于封闭使用的转基因产品，应当对相关信息进行明确标识；对于拟向环境释放的转基因生物，应明确标识并对其特性、处理要求和其他相关信息进行详细描述；对用作食品、饲料或生产原料的转基因产品，应标明它们可能包含转基因因素，且不打算将其向环境释放。对于公众而言，强制性标识和标签的要求，有助于公众获取转基因产品的相关信息。

第三，允许考虑社会经济因素。《议定书》侧重于规制转基因生物对环境的潜在影响，并允许成员方在决策过程中考虑食品和饲料安全因素和其他公共利益问题。第二十六条引入了社会经济因素的概念，为缔约方提供了在其生物安全监管过程中考虑社会经济因素的可能性。据此，公众所持有的与科学结论不同的意见，可以作为社会经济因素，在转基因决策过程中得到体现。

第四，《议定书》专设第二十三条对“公众意识和参与”进行了规定。该条主要为缔约方设置了保障公众参与的具体义务，并要求缔约方：以保护人类健康、生物多样性和可持续发展为目的，促进和便利开展关于转基因的公众意识及教育活动；就相关问题与其他国家和国际组织进行合作；力求确保公众能够获得关于拟进口转基因产品的资料；在转基因决策过程中征求公众意见并向公众通报相关决定的结果；力求使公众知悉如何通过生物安全资料交换所(BCH)获得转基因信息和资料。

三、欧盟转基因监管中的公众参与制度

现行欧盟转基因法律框架，按照发布时间的先后顺序，主要包括《关于有意向环境释放转基因生物的第2001/18号指令》(以下简称《第2001/18号指令》)和作为其补充的《关于允许成员国在本国限制或禁止转基因作物种植的第2015/412号指令》(以下简称《第2015/412号指令》)，《关于转基因食品和饲料的第1829/2003号条例》(以下简称《第1829/2003号条例》)和作为其补充的《关于转基因食品和饲料授权申请的第503/2013号实施条例》，《关于转基因生物与转基因生物制品的可追溯性和标识的第1830/2003号条例》。

作为《议定书》和《奥尔胡斯公约》的缔约国，欧盟及其27个成员国已经制定了符合这两项条约要求的转基因法律框架、行政和程序安排。欧盟相关机构，如欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会，已经制定了有关转基因产品的立法和监管措施，以确保较高水平的消费者保护和公众参与程度。

第一，欧盟致力于促进公众获得转基因产品信息的权利，从而有助于消费者做出明智的选择。其转基因法律框架对公众获取转基因生物及其授权程序的信息做出了具体规定。《第2001/18号指令》和《第1829/2003号条例》中均特别包含了促进公众参与的特定条款。《第2001/18号指令》的前言、第十三、十四和二十四条规定，欧盟委员会负责向公众提供所有相关信息，包括转基因授权申请通知的摘要和允许将相关转基因产品投放市场的公共评估报告。此外，欧盟委员会还应当将为实施该指令而采取的措施告知公众。与此相似，《第1829/2003号条例》第五条要求向公众提供除机密信息外的相关信息，包括“授权申请、申请人的补充信息、主管部门的意见、监控报告和授权持有人的信息”。这种制度安排便于公众从最初申请到最终决策过程中获取有关转基因产品的信息，符合《议定书》和《奥尔胡斯公约》的要求。

第二，为了便于消费者自由决定是否购买转基因产品，促进交易的公平性，欧盟立法采取了与《议定书》一致的强制性转基因标签要求。《第1829/2003号条例》第十二条规定，除由转基因饲料喂养的动物所出产的奶、蛋、肉或由转基因药物生产的奶酪等产品外，转基因食品和饲料产品均须满足强制性标签要求。为了确保转基因标签的准确性，《第1829/2003号条例》还提供了一个法律框架，用以追溯整个市场链中由转基因生物组成或包含转基因生物的产品以及由转基因生物生产的食品和饲料。

第三，欧盟转基因法律框架赋予了公众参与转基因立法、授权和政策决策过程的权利。首先，转基因生物法规的起草过程应包括与公众协商的程序。为了建立一个全面、透明的法律框架，《第2001/18号指令》的前言要求，在准备转基因生物立法和相关措施时，欧盟委员会或成员国应当与公众进行协商，且转基因生物法规草案中要考虑到公众的意见。其次，欧盟立法要求转基因决策过程应当向公众咨询并听取其意见。《第2001/18号指令》首次在转基因生物授权过程中规定了强制性公众咨询程序。在国家层面，该指令第九条要求，成员国应当就拟议的转基因生物的环境释放征询公众意见，且成员国必须为这种意见征询制定具体的时间和形式等安排。在欧盟层面，该指令第二十四条规定，欧盟委员会在通知和评估阶段发布了相关信息之后，公众均可以在发布会30天内向欧盟委员会发表评论。与此相似，《第1829/2003号条例》第六条和第十八条规定，转基因食品和饲料的授权申请过程也应包括强制性公众咨询程序。在授予某种转基因产品许可之前，欧盟委员会必须就欧洲食品安全局进行的风险评估的结果向公众咨询，给予公众30天的时间发表意见，并分析公众的意见是否应对评估结果产生影响。

实践中，欧盟在起草有关转基因生物的政策和指南时已开始向公众征求意见。欧盟委员会于2001年启动了有关生物技术的首次公众咨询，并重点关注健康、安全和道德问题。在公众和利益相关者的意见的基础上，欧盟委员会于2002年发布了政策性文件《迈向生命科学和生物技术的战略远景》，并在其中提出了转基因生物的政策方向以及将政策转变为行动的具体计划。2011年，欧洲食品安全局专门就对由转基因动物生产的食品和饲料及相关动物健康和福利问题进行风险评估的指南草案启动了公众咨询。

第四，欧盟为公众参与转基因生物相关问题提供机构支持。例如，欧盟转基因审批过程中的风险评估由欧洲食品安全局专门负责，并独立于欧洲食品安全体系中的风险管理而进行。为了向欧盟委员会等权力机构提供科学建议和清晰的沟通，欧洲食品安全局致力于开放和透明的对话，定期发布有关转基因产品的相关信息，呼吁进行公众咨询，邀请公众提交相关信息或评论，并在制定决策和准备文件时考虑公众的意见。自2012年10月起，欧洲食品安全局开始允许公众旁听其部分科学全体会议(部分或全程)。这种安排为公众提供了一个新的机会，使公众可以更好地了解欧洲食品安全局的科学风险评估工作原理，并与该局的科学专家进行互动。

第五，欧盟转基因法律框架所采取的风险预防原则，可用于解决公众关注的问题。欧盟转基因立法根据风险预防原则而起草，其实施过程必须考虑到该原则。风险预防原则使得欧盟有关转基因产品决定的合法性不仅以科学证据为基础，还可以考虑转基因生物潜在风险的存在和风险范围的不确定性。因此，欧盟有关转基因产品的决策主要是政治性的决策，其依据是被施加风险的社会和公众“可接受”的风险水平[8]。理论上，风险预防原则的采取使得欧盟有可能将公众的态度或建议作为考虑风险水平的依据，从而影响与转基因产品相关的政策和决定。实践中，尽管风险预防原则已明确写入《议定书》和欧盟法规，但其应用很大程度上仍取决于成员国国内立法者对该原则的解释。

第六，公众的意见有可能被作为社会经济因素而在转基因决策过程中得到体现。欧盟现行转基因法律框架未对社会经济因素进行明确定义。《第1829/2003号条例》第七条和第十九条允许转基因生物授权考虑到“其他合法因素”，但未明确提及社会经济因素。实践中，一些成员国希望对社会经济因素进行更明确和突出的考虑，并通过立法解决转基因产品可能带来的弊端和好处。欧盟委员会的评估建议，可以修改欧盟转基因法律框架，以使成员国有更大的自由使用非科学因素来制定影响转基因作物种植的国家法规。基于现实状况，欧盟于2015年发布了新的《第2015/412号指令》，该指令第二十六条第一次明确提到社会经济因素，并允许成员国基于社会经济考虑，限制或禁止欧盟批准的转基因作物的国内种植。

四、对我国的启示

我国2020年10月17日通过的《生物安全法》第七条原则性地规定了面向公众的风险沟通机制。尽管我国转基因法律框架中的预防原则和强制标签要求在一定程度上涉及公众参与问题，但与欧盟不同的是，我国转基因法律框架未对公众参与问题进行明确规定，未对公众获取转基因产品信息的权利进行专门规制和保障，亦未明确规定公众参与转基因立法、授权和决策过程的权利。实践中，我国公众较少有可能或机会参与转基因监管。

(一)我国公众参与转基因监管的现有途径

我国现行转基因法律框架主要由行政法规和规章构成，包括国务院的《农业转基因生物安全管理条例》(2001年颁布，2017年修订)和农业农村部的《农业转基因生物进口安全管理办法》《农业转基因生物标识管理办法》《农业转基因生物安全评价管理办法》(均为2002年颁布，2017年修订)与《农业转基因生物加工审批办法》(2006年颁布)。我国转基因立法大体形成于《议定书》签订之后，在较大程度上受到了该条约和欧盟转基因立法的影响。其中以下两个方面的规制涉及转基因监管中的公众参与问题：

首先，我国对转基因生物采取与欧盟类似的全面、预防性的监管方法。作为《议定书》的缔约方，《议定书》所明确采取的风险预防原则对我国生效。另外，我国立法在一定程度上体现了风险预防原则。《环境保护法》第五条规定环境保护坚持预防为主的原则，同样适用于转基因监管领域。《农业转基因生物安全管理条例》第六条规定，依据其危险程度，对转基因生物实行分级管理评价制度；第七条规定建立转基因生物安全评价制度。《农业转基因生物安全评价管理办法》第四条规定所评价的是转基因生物对人、动植物、微生物和生态环境造成的危险或潜在的风险。关于评价制度和潜在风险的规定使得我国公众对转基因产品的态度可能成为确定危险程度的依据，进而影响相关政策和决定。

其次，和欧盟类似，我国采取强制性转基因标签要求。《农业转基因生物标识管理办法》第二条规定，对农业转基因生物实行强制标识制度。我国没有采取欧盟所实施的转基因产品追溯制度。我国对转基因产品进行强制标识有助于公众获取相关信息，但其实际效用仍是存疑的问题。《农业转基因生物标识管理办法》第三条规定，凡列入农业转基因生物标识目录并用于销售的转基因产品，应当进行标识。这也意味着，未列入该目录的转基因产品不适用强制标识的规定。该目录于2002年制定，其内容陈旧，在将近二十年的时间内未得到更新，不能完全反映我国农业转基因产品的销售现状。该目录仅包括大豆、玉米、油菜籽、棉花、番茄这五个类别、十七个品种的转基因产品。其他转基因产品，如转基因木瓜等，因未被列入目录而不适用强制标识的规定。另外，我国还存在标识规则不统一、对违反标识规则行为处罚力度过低、规则实施和执行不严等现象。

(二)如何改善

保障公众参与转基因监管的权利，是我国宪法第二条赋予公民的参与国家、社会、经济等事业管理的权利的要求和体现。作为条约缔约方，我国根据《议定书》第二十三条负有保障公民参与转基因监管的国际义务。目前，我国愈加重视公众在国家各项事务中扮演的角色[9]。借鉴欧盟经验和《奥尔胡斯公约》的三支柱，本文拟从四方面提出改善我国公众参与转基因监管状况的建议：

第一，通过立法明确和保障公众参与转基因监管的权利。在转基因法律框架不断完善和修改的过程中，我国应当借鉴欧盟经验，在转基因立法中增加公众参与的权利和具体的方式、程序等条款。具体而言，我国可以在《农业转基因生物安全管理条例》等立法中纳入关于公众参与的特别条款，以明确公众获取相关信息、参与转基因立法和决策，以及寻求行政补救措施和司法救济的权利。

第二，保障和便利公众获取与转基因产品相关的信息。公众参与任何监管的前提条件是能够获取相关信息[10]。总体上，我国公众对转基因产品及其风险和监管的了解不多，但渴望能接触和掌握更多关于转基因产品的信息和知识[11]。目前，相关政府部门仅向公众提供非常有限的转基因产品信息。例如，农业农村部官方网站的《转基因权威关注》栏目下，“审批信息”一栏仅提供历年批准的转基因农产品的简单清单。

为了维护消费者的知情权和选择权，便于公众更全面地了解转基因产品相关信息，农业农村部等相关政府部门应当积极公布转基因生物的相关研究、管理和授权等信息。借鉴欧盟经验，我国应当在立法中明确，并在实践中确保向公众公开正在进行的转基因研究试验、转基因生物授权申请以及授予转基因生物安全证书所依据的农业转基因生物安全委员会的评估报告等信息。相关信息应当以简单、有效和便于理解的方式向公众提供。相关政府部门还应当主动向公众普及和宣传转基因知识，增强公众参与转基因监管的意识和能力。

第三，确保和便利公众参与转基因立法和决策过程。《农业转基因生物安全管理条例》第九条和《农业转基因生物安全评价管理办法》第五条规定，国家农业转基因生物安全委员会负责对转基因产品进行安全评价。该委员会由与转基因生物相关的研究、生产、卫生、环保等方面的专家组成，不包含任何消费者代表，公众无法参与相关决策过程。

《议定书》规定，公众有权参与转基因生物的立法、审批、研究、试验、商业化等决策过程。借鉴欧盟的经验，我国应当通过立法明确公众在转基因生物监管领域的参与权及其具体行使方式。首先，我国可以在转基因法律框架的起草和修改过程中增加公众协商程序以考虑公众意见。其次，在转基因生物审批过程中增加强制性公众咨询程序。具体而言，可以修订《农业转基因生物安全评价管理办法》并增加关于公众参与的条款，要求主管部门在农业转基因生物安全委员会做出评估报告后，向公众发布报告内容并在发布后30天内征求公众意见。农业农村部在依据评估报告做出是否授权的决定时，应当适度考虑公众的态度和意见。再次，相关政府部门编制转基因政策和指导性文件时，也应当通过公众咨询、在线评论和公开听证会等形式，建立与公众的对话机制。

第四，司法救济。在我国环境法的实施过程中，司法系统尚未起到显著作用[12]。我国近年出现了一定数量的个人起诉农业主管部门、要求公开转基因产品相关信息的案件，结果均为原告败诉[13]。为了改善公众诉诸司法的权利，在公众获取转基因产品相关信息或参与转基因监管的权利受到损害时，可以通过2014年修订的《环境保护法》首次设置的环境公益诉讼的方式寻求救济。公民通过满足条件的机关或社会组织提起诉讼，能够成为公众参与转基因监管、监督环境执法的有效途径。

五、结 语

公众参与是有效的转基因监管中必不可少的一部分。欧盟和我国都是《议定书》的缔约国，均负有保障转基因监管中公众参与权的国际义务。本文发现，欧盟转基因法律框架赋予了公众参与转基因立法、授权和政策决策过程的权利，并为该权利的行使设置了具体的制度，包括保障公众获取转基因产品相关信息、实行强制性转基因标签要求、为公众参与提供机构支持、明确采取风险预防原则、将公众的观点和态度认定为社会经济因素等。

我国采取与欧盟相似的转基因法律框架，风险预防原则和强制性转基因标签等要求为公众参与提供了可能性。实践中，我国公众参与转基因监管的途径较为有限。为了更好地保障公众参与转基因监管的权利，我国应当在转基因法律框架中增加专门条款以明确公众参与转基因立法、授权和决策过程的权利，在实践中更有效地保障公众获取转基因产品信息的权利，确保和便利公众参与转基因立法和决策过程，并保障公众在上述权利无法实施时能够寻求有效的司法救济。