云南粮食质量安全检验监测体系运行管理的研究

刘付英，杨 瑾*，邵志凌，郭 颖，杨蕙铭

(云南省粮油科学研究院，昆明 650033)

粮食安全是世界和平与发展的重要保障，也是构建人类命运共同体的重要基础，关系人类的永续发展和前途命运。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为国家安全的头等大事，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。粮食质量安全检验监测体系处在保障食品安全的前沿，担负着粮食质量安全监测与服务的职责，是食品安全体系的重要组成部分[1]，是认真贯彻落实国家粮食安全战略和抓好产业链、价值链、供应链“三链协同”，促进优粮优产、优粮优购、优粮优储、优粮优加、优粮优销“五优联动”，实现粮食提质增效的重要依托，是解决粮食质量安全预警监测、提升粮食质量安全监管水平重要技术支撑。云南地处中国西南边陲，内与贵州、广西、四川、西藏自治区相邻，外与越南、老挝、缅甸接壤，居“三亚”（西亚、南亚、东南亚）和“两洋”（印度洋、太平洋）中心位置［2］，也处在国家“一带一路”的中心地带［3］，是我国面向南亚、东南亚和印度洋地区开放的大通道和桥头堡。从国家粮食安全的急迫需要和长远需求出发，立足云南在气候、光照、土地、水源、物种等方面优势和积极融入国家“一带一路”的倡议，开展云南粮食质量安全检验监测体系建设和运行管理研究，对多维度保障云南粮食质量安全，助力云南建成面向南亚、东南亚的辐射中心、民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵和维护国家安全具有至关重要的意义。

本文综述了云南省粮食质量安全检验监测体系的建设情况、重要作用及现阶段监测体系运行管理中存在的问题，从监测体系运行管理机制、职能职责、搭建粮食行业人才队伍建设平台、建设行业数据库、监督检查、评估考核等方面提出了完善云南粮食质量安全检验监测体系运行管理的措施，以进一步促进粮食质量安全检验监测体系适应新时代的发展，切实增强云南粮食安全保障能力。

1 监测体系建设情况

1.1 “十一五”期间云南粮食监测体系初步建成

为健全云南粮食质量检验监测体系，解决检测资源不平衡的问题，“十一五”期间，云南省在充分利用原有检验监测资源的基础上，启动了粮食质量监测体系的建设工作，截止2009年底，共建成隶属于省内各级粮食行政管理部门的粮食质量安全检验监测机构18个，其中通过计量认证的13个，包括1个省级监测中心、11个州(市)级监测机构、1个县级监测站,未通过计量认证的5个边远州(市)的粮食质量监测工作主要委托省级监测中心或相邻有资质的州(市)监测机构进行。其中，省级监测中心和7个州（市）级粮食监测机构通过国家粮食和物资储备局考核，挂牌为“国家粮食质量监测机构”，直接承担国家粮食局委托的粮食质量检验监测任务。

1.2 “十二五”期间云南粮食监测体系全面建成

“十二五”期间，在国家粮食和物资储备局、财政部、各级政府和粮食部门的支持下，按照《全国粮食质量安全检验监测能力“十二五”建设规划(2011～2015 年)》(国粮展〔2012〕177 号)，云南粮食质量安全检验监测体系得到进一步建设，“十一五”期间未完成考核挂牌的9个州（市）级粮食质量监测机构全部通过国家考核挂牌，至此云南省18家粮食质量监测机构全部挂牌为“云南国家粮食质量监测机构”。除西双版纳州粮油产品质量检验站和迪庆州粮油质量监督检验站外，其他监测机构均为全额拨款的事业单位，云南全面建成了以省级监测中心为龙头，16个州（市）监测站为骨干的检验监测体系，基本满足了全省各级储备粮油、政策性供应粮油和市场流通领域的粮油食品质量监督检验检测需要，粮食监测体系开始在我省粮食质量安全监管工作中发挥重要作用。

1.3 “十三五”期间云南粮食监测体系进一步加强

2017年，国家启动了“优质粮食工程”建设项目，云南省综合平衡全省不同粮食品种区域分布和不同层级的机构状况，结合各地区实际情况，提出了在“十二五”建设成果的基础上，对现有的粮食质量监测体系再提升再加强、启动县级监测点建设的目标。“十三五”期间，省内8个技术能力和硬件条件较好的州（市）级粮食质量监测站提升建成了区域性粮食质量监测中心,省级粮食质量监测中心和其余8个州（市）级粮食质量监测站完成了软硬件功能水平的加强提升，同时建成了覆盖全省129个县的县级粮食质量安全监测点。至此，以省级国家粮食质量监测中心为龙头，区域性粮食质量监测中心和州（市）级国家粮食质量监测站为骨干，县级粮食质量安全监测点为基础的三级粮食质量安全检验监测体系全覆盖全部完成，基本实现了“机构成网络、监测全覆盖”的目标。国家、省、州（市）、县级工作联动的粮食监测工作机制基本形成，省、州（市）、县三级粮食质量安全属地管理责任进一步强化，技术装备和技术力量切实加强，粮食质量安全检验监测能力大幅提高，基本达成了全省储备粮监管监测全覆盖，粮食“产、购、储、加、销”全产业链检验监测一体化，为保障云南粮食质量安全发挥了不可替代的重要作用。

1.4 “十四五”期间云南粮食监测体系新目标

以完善检测手段和提高检测技术为重点，全面提升粮食质量检测能力和水平。“十四五”期间，结合粮食检验监测机构布局和资源配置，进一步完善粮食质量检测网点，积极开展第三方检测，拓展检测项目和范围，满足高质量发展对检测能力的要求，全面提升全省粮食综合检验监测能力。大力开展粮食行业监管工作，建设全省统一监管执法系统，加强对全产业链各环节粮食质量安全监测，粮食质量调查和品质测报，粮食出入库检验及政策性粮食质量安全抽查检验，确保全省粮食质量安全。建立粮食产品质量溯源体系，开展优质粮油产品追溯标准化试点示范，实现对责任主体、产品流向、监管监测等溯源信息的快速追查。

2 粮食质量安全检验监测体系重要性分析

2.1 满足人们对美好生活向往的需要

新形势下，粮食作为人们膳食结构中的重要组成部分，不仅要解决温饱问题，还要满足人们对膳食纤维、蛋白质、维生素和微量元素等营养方面的需求，并为畜禽养殖业和各类加工业提供安全的原料，由此，粮食质量安全已经成为了食品质量安全的重要基础。随着我国城乡居民人均收入和生活水平的不断提升，人们更加注重多元化、个性化、绿色有机、安全营养的饮食需求，对粮食品质安全的要求也越来越高。这种人口结构、城乡结构和膳食结构的变化形成了新时代国家粮食安全观的新内涵。粮食监测体系作为粮食质量安全的前沿阵地，担负着推动粮食品种、品质、安全性的提升，加强绿色优质粮油产品的供给监测的重要任务，运行良好的粮食质量监测体系，对于实现人民群众从“吃得饱”到“吃得好”、“吃得营养健康”的历史跨越发展、进而满足人们对美好生活向往的需要具有重要的现实意义。

2.2 打造云南发展“绿色食品品牌”的需要

近年来，云南省委省政府全面落实习近平总书记考察云南重要讲话精神，贯彻新时代生态文明发展理念，立足基本省情，发挥区域优势，对照世界一流品牌，提出了打造绿色能源、绿色食品、健康生活目的地“三张牌”，让绿色成为云南产业转型升级、经济社会高质量发展的鲜明特色，进而推动云南建成全国生态文明建设排头兵。云南粮食质量安全监测体系作为“三张牌”的技术支撑之一，通过“优质粮食工程”、“云南好粮油”行动计划等项目，一方面参与优质绿色粮油产品的遴选工作，另一方面积极为“云系”、“滇系”特色粮油产品做好质量把关服务，进而为打造云南在全国乃至世界范围内有优势、有影响、有生产力的绿色食品品牌、全面提升云南绿色食品品牌的综合效益保驾护航。

2.3 保障云南粮食供给安全的需要

据铁路部门统计，全省粮食调入量从2016年的400余万吨增加到2019年的664万吨，云南省的粮食自给率和口粮自给率均低于全国平均水平。对近10年云南粮食总产量、消费总量、调入总量的增幅（见图1）情况进行分析可见，云南粮食生产总量和消费总量增幅呈逐年上升趋势，消费量的增幅稍大于生产量的增幅，但调入量的增幅远远高于粮食总产量的增幅，产消自给率呈现逐年下降趋势。由于本地粮食产量的不足，导致消费上的缺口粮食需要通过从省外大量调入和东南亚适量进口来弥补。随着云南工业化、城镇化进程的加快及旅游业的高速发展，粮食产需偏紧的局势将越来越突出。现阶段，云南已基本形成了符合国情省情粮情的粮食资源配置模式，即“国内供给+进口补充”，因此调入和进口粮食质量安全监管显得尤为重要，粮食质量安全监测体系作为云南粮食安全综合保障能力的重要抓手作用日益显著。

3 监测体系运行存在的问题

3.1 人员编制不足且水平参差不齐

2020年中央农村工作会议上，习总书记提出了“要牢牢把住粮食安全主动权”，随着以“营养、绿色、多元、开放”为核心的新时代国家粮食安全战略的实施，粮食质量安全政策性监测任务逐年增长，粮油检验检测人才队伍建设逐渐跟不上检验技术装备和检验任务的快速增长。目前，云南粮食质量安全监测机构普遍存在人员编制不足、专业人员缺乏的问题。近年来，由于事业单位机构改革的实施，事业单位人员编制收紧，事业编制人员数量难有突破。省内部分州（市）监测站通过聘用编外人员等方式开展日常工作，但是编外人员流动性较大，难以保障人才队伍的稳定和检验监测能力水平的持续改善。而县级粮食质量安全监测点因大多依托当地国有粮食企业建立，检测人员主要为企业员工，粮油检测专业知识相对缺乏，且技术水平参差不齐，不利于县级监测点的长远发展和检验能力提升。

3.2 综合检验能力有待提升

由于全省各地粮食的生产消费情况、地域特点及地方政府对粮食质量监测机构建设的重视程度等存在差异，整个粮食质量监测体系的内部发展相对不平衡，大部分粮食监测机构对常规的粮食质量指标、储存品质指标、基本食品安全指标的检验检测能力较强，而对于近年来新开展的营养指标参数、微生物及转基因参数等，由于检测仪器设备的缺乏、人员技术水平和培训跟不上等因素，检验检测能力相对不足。尤其是县级粮食质量安全监测点大多仅具备主要粮食品种的质量指标、主要品质指标和主要安全指标的快检筛查能力，无法充分发挥县级监测点作为基层源头监测力量的最大效能，与新形势下对“监管全覆盖、监测无盲区”的要求存在差距。

3.3 协同配合性有待加强

长期以来粮食安全管理涉及多个不同的部门，由于各部门之间的沟通协调机制还不够完善，信息共享程度不高，粮食质量安全管理尚未形成“产、购、储、加、销”全产业链一体化的综合管理格局。已建成的粮食质量监测体系的监督管理仍然存在分散、重复、职能不明确、不规范、力度不够、主体责任不明确等现象，目前，现有粮食监测机构的监测项目和任务来源相对比较单一，且在监测与执法等关键环节未能实现有效衔接，这在一定程度上削弱了监测的效率和质量，粮食质量安全监测工作的长远发展受到一定制约。

3.4 监测运行经费不足

目前云南省州（市）级以上的粮食监测机构大多为公益事业单位，受各级财政状况的限制，各地监测机构的经费保障情况差异较大，尤其是州（市）级监测机构的监测工作经费、有毒有害岗位津贴、检测人员培训经费和日常运行维护经费不足，导致粮食监管抽查和检验检测工作难以及时、高效、科学化开展;县级监测点依托企业建立，检测人员工资、日常监测活动及运行经费均由企业承担，导致监测的范围、指标、数量均受到限制，素质好、作风硬、专业强的专业技术人员难以留在粮食监测第一线，监测体系要实现运行良好、自主高效的发展目标尚有难度。

4 对策和建议

4.1 加强管理体制和运行机制建设

推进落实粮食质量安全保障机制是贯彻 《食品安全法》,落实国家食品安全战略、国家粮食安全战略的必然要求。各级粮食和物资储备部门应聚焦粮食和物资储备安全核心职能，将粮食质量安全监测工作纳入粮食安全行政首长责任制考核，加强引导，促进监测体系机制的发展与完善，不断创新制度建设，严格规范监测行为，为粮食质量监测工作创造良好的运行环境，确保粮食质量安全监测机构规范有效运行和粮食质量安全监测工作的顺利开展。同时，根据下达的年度投资计划和财政预算，积极协助粮食监测机构更新配置检测仪器设备，改造和升级配套设施，加强管理型、技能型人才的培养和培训。实行定期监督评估制度，省级粮食和物资储备部门应定期组织对各级监测机构的监督评估，优化资产配置模式，对长期闲置不用或使用效率不高的仪器设备及时调剂处理，以充分发挥其作用。

各级粮食监测机构应坚持一手抓改革创新，一手抓制度建设，努力形成自身发展新常态。全力推进人事管理体制机制改革，完善专业技术职务晋升和业绩考评等制度；加强制度的执行力，根据相关法律法规、国家标准、运行准则、管理规定等，推进制度化、标准化、规范化管理的实施。制定切合工作实际的质量管理体系文件，常态化开展技术交流、岗位练兵等质量管理活动，不断提高机构的管理能力及运行水平。

4.2 搭建粮食行业人才队伍建设平台

搭建大平台。坚持“以人为本”的思想，全力推进人才兴粮战略的实施，优化人才队伍结构，完善人才培养体制和激励机制。各级粮食和物资储备部门应适时搭建粮食行业人才队伍建设平台，通过组织开展粮食行业适岗培训、技术比对考核、技能大赛和岗位练兵等方式，实现人才的常态化技术和素质提升。通过走出去、引进来的方式，提升粮食行业人才的教育和培养质量；推进基层监测机构技术人员的职业技能培训和等级认定，建立健全人才激励和评价机制，针对性地完善人才引进政策，培养造就一批数量充足、结构合理、素质优良、队伍稳定的专业人才。

用好“小平台”。粮食质量监测体系内部形成“上下联动”的人才培养合作模式，省级监测中心负责对州（市）级监测机构定期开展业务技术培训，组织能力验证比对考核，协助省级粮食和物资储备部门对各级监测机构开展监测能力、质量管理等方面的评估以及全省粮食质量安全监管考评工作。州（市）级监测站负责县级监测点的技术培训、业务指导、监督评估等。同时，县级监测点应充分利用国有粮食企业的技术资源，通过收储点储备库共建、工作联动、聘请专家等措施，弥补站点建设和日常工作中技术人员不足、专业问题难解决等短板问题。通过这种互建和联动方式，使技术人员既能协助开展体系建设的相关工作，熟练掌握配置仪器设备性能，同时又能尽快开展日常监测工作，确保监测机构充分发挥作用。

4.3 提升粮食质量综合检验监测能力

坚持合作共赢，搭建粮食质量安全监测工作合作和交流平台。粮食质量安全检测机构应加强与相关职能部门的协同联动，依托粮食行业检验检测的专业优势，以公益服务和公正检验为原则，积极开展第三方检验检测服务，逐步理顺检验检测机构的业务范围，拓展专有检测及通用项目范围，同时，建立粮食质量安全监管专项使用经费，扩展各级粮食监测机构的发展空间，满足新时代高质量发展对检测能力的要求。

坚持市场为导向，满足服务企业发展的需要。各监测机构应主动开展监测项目方法研究和监测项目扩项工作，抓住“优质粮食工程”、“中国好粮油行动”项目等建设契机，助推企业实现产品质量提档，产品标准水平升级，产品质量安全有保障。

坚持开拓创新，持续提升检验监测综合能力。积极开展粮油产品质量跟踪、检验能力素质提升、粮食产品和检验技术标准化建设、相关科研项目研究等活动，在满足并服务域内粮食安全需求基础上，前瞻性地助力推动云南粮食科技及行业创新进步发展。

4.4 推动粮食行业信息化平台建设

目前，粮食检验监测数据的“孤岛效应”严重［4］，粮食行业应积极探索应用物联网、人工智能、云计算等技术，通过大数据的搜集整理对监测数据进行深度加工分析，制定粮食行业数据资源管理办法，规范数据的采集、存储、传输、共享及安全，突出数据的基础性、便捷性、共享性，实现“一数一源”，建设数据资源中心，逐步形成较为完善的行业大数据资源体系。建设粮食质量、安全及营养品质数据库，通过监测指标数据分析，引导农民优化粮食种植结构；通过产销衔接，提高优质绿色粮食的供应比例，实现好粮油遴选、推荐，帮助传统粮食产业提质增效；通过与卫生、农业、食药等部门合作，探索建立分工及职能明确的联动机制，实现监测信息资源共享和大数据资源的互融；通过建立粮油产品质量溯源体系，开展粮油产品追溯标准化试点示范，让每个粮油产品都有“身份证”，以实现对责任主体、产品流向、监管监测等追溯信息的快速追查。

4.5 加强粮食质量宣传教育体系建设

充分利用传统媒体和新媒体平台讲好粮食安全故事，扎实开展世界粮食日、全国粮食安全宣传周、科技活动周等主题活动，发挥粮食安全教育基地作用，开展粮食质量安全科普进机关、进社区、进家庭、进农村、进军营等活动，科学、准确、客观地向粮食经营者、广大消费者宣传粮食质量安全的有关政策、法规、标准、技术，提高全社会公众的粮食质量安全意识和认知水平，增强粮食经营者的主体责任意识、诚信意识和道德意识，在全社会营造共治共享、爱粮节粮、科学消费、食品安全的浓厚氛围。

4.6 加强监督检查，保障“舌尖上的安全”

做好“粮头食尾”的文章，通过延伸对粮食全产业链的质量安全监测工作，提供优质粮油产品供给建议，助力粮食质量安全监测预警的实施。用好“三级”粮食质量监测体系，探索分类、分级、分工、高效监管，强化粮食执法监管督查效能。另外，协同各级粮食和物资储备部门，对各级粮食质量监测机构适时开展能力验证，以确定和监督各监测机构从事特定检验检测活动的技术能力。

5 结论

通过对云南省粮食质量安全监测体系运行机制的探讨研究，探讨从根本上解决云南省目前粮食质量安全监测工作中与新时代粮食质量安全发展不相适应的问题，更加高效发挥粮食质量安全检验监测体系“为耕者谋利，为食者造福，为业者护航”的技术保障作用,为政府落实农业结构调整，推进粮食产业向全产业链发展，实现“产、购、储、加、销”有效衔接提供有力的技术支撑，引导粮食企业增品种、提品质、创品牌，增加绿色优质粮油产品供给，为实现粮食产业价值链向中高端提升提供技术指导，为人民群众进行优质粮油选购提供重要依据，促进云南粮食质量安全监测工作更好地融入粮食质量安全发展的新时代，全面落实新形势下国家粮食安全战略和乡村振兴战略措施，谋划我国粮食质量安全的美好明天。