森林生态效益补偿研究进展与展望

马浩然，赵天忠

(1. 天津农学院农学与资源环境学院；2. 北京林业大学信息学院)

一、研究背景

森林作为“山水林田湖草沙”统一生态有机体的重要组成部分，在缓解气候变化、控制水土流失和土地退化、保护生物多样性等方面发挥着不可替代的作用。在人类与自然和谐共处的大背景下，我国实施了森林分类经营措施，一方面要满足人类的木材产品需求，另一方面要满足多样化的生态需求，保障森林的生态屏障作用。随着生态公益林建设不断扩展，森林的生态效益如果不能转化为经济效益，将导致经营主体难以为继，影响生态公益林建设的持续开展。生态补偿是世界各国推进生态环境治理和可持续发展的主要手段之一。20世纪90年代末，拉美一些国家实施了向生态服务保护者支付费用，鼓励其保护生态环境行为的生态付费（payment for ecosystem services, 简称 PES）项目，取得了不错的效果，之后许多国家开始效仿[1]。将森林生态效益货币化，一方面能够激发人们保护森林的意识，减少森林生态系统功能和生物多样性的丧失，另一方面将森林资源的外部性逐步规范地纳入商品的市场定价中[2]。

建设生态文明背景下，森林生态效益补偿机制可以协调生态效益与经济效益之间的掣肘关系。森林生态效益补偿符合生态文明建设顶层设计规划和绿色发展思路的推进，对于提高森林生态建设者与维护者的积极性、维护林地所有者合法的经济利益具有促进作用，能够推动林业生态建设长足发展。生态效益补偿对于协调 “绿水青山”保护者与“金山银山”受益者之间的公平性，实现林业经济发展和森林生态保护的“双赢”具有重要意义。1981年《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》发布，明确要建立森林生态效益补偿制度，成立“林业基金”和“绿化费”[3]。之后森林生态效益补偿制度逐渐完善，国务院在批转国家经济体制改革委员会《关于1992年经济体制改革要点的通知》中明确指出要建立森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用，为森林生态效益补偿的推进提供官方指导。1998年我国颁布《中华人民共和国森林法》（简称《森林法》），确定了森林生态效益补偿基金的法律依据, 指出森林生态效益补偿基金用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护管理, 这是我国生态补偿实践的一个重大突破。

森林生态效益补偿属于生态效益补偿范畴内的一种，是以森林为补偿核算对象，通过利用经济手段激励人们维护和保育森林生态系统服务功能，以解决由于市场机制失灵造成的森林生态效益的外部性[4]。目前的国内研究中针对森林生态补偿有3种提法：森林生态补偿、森林资源生态补偿以及森林生态效益补偿。前两者表达的含义是相同的。森林生态补偿和森林生态效益补偿所指的含义略有不同，生态补偿强调对生态环境造成损害的行为后果的经济责任，而生态效益补偿则强调的是对那些在为社会提供生态效益这一公共物品的过程中承担了其义务范围以外的成本的补偿。相对来说，森林生态补偿是广义的概念，不仅包括对森林生态环境的补偿，还包括对森林生态环境的保护性投入以及保护行为的补偿。例如，我国退耕还林工程、“三北”防护林工程、天然林保护工程中对林业建设和保护的投入，包括育林、营林、管护和抚育等费用，对禁伐和限伐或因保护森林而丧失的机会成本所带来的损失的补偿，以及对森工企业的社会保险补助支出和森工企业下岗职工的补助[5]。森林生态效益补偿则是针对森林所产生的、无法进行市场交易的生态效益给予的经济补偿。在我国林业领域，这种补偿属于一种经济补偿而不是经济责任，因此在国家林业生态工程中对国有林业企业的资金投入并不能算入森林生态效益补偿[6]。当然，森林生态效益补偿的内涵是在国内外林业发展的深入研究和实践中不断完善和变化的，在当前森林生态效益补偿和森林生态补偿研究中，大多数学者对二者不予明确区分，即将森林生态效益补偿也称为森林生态补偿，本研究也不予区分，统一称为森林生态效益补偿。

二、国内森林生态效益补偿的研究和实践进展

国内森林生态效益补偿起步较晚，在发展过程中尽管遇到一些法律保障、制度设计、技术实施以及市场操作层面的困难和问题，但也逐步取得了一些成绩。森林生态效益补偿的研究主要集中在补偿机制、补偿效益测算、补偿标准等方面。

（一）森林生态效益补偿机制

1. 补偿范围

在我国现行林业规划中，森林生态效益补偿范围主要指针对生态公益林的补偿，此外还包括几大林业生态工程中遗留下来的持续性补偿，包括将2004年以来补助到期的退耕还林和天然林保护等生态工程的林地纳入到生态效益补偿范围之内[7]。生态公益林范围由国家和地方划定，即国家公益林和地方公益林。集体林权制度改革后，公益林不仅包括国家和集体所有的公益林，也包括个人所有的公益林，解决好公益林的权属问题有利于明确补偿的对象范围。有学者考虑将其他林种加入森林效益生态补偿的范围，包括商品林等[8]。事实上，商品林在特定的林业工程项目中属于森林生态效益补偿的范围，主要是为了补偿林业建设过程中因退耕引起的粮食减收。在商品林和公益林所发挥的效益方面，张涛[6]从森林分类经营的角度对森林生态效益补偿范围的确定进行了详细的论述，认为公益林和商品林发挥的价值不同是由分类经营决定的，商品林在市场运行机制下能实现其价值，而公益林不能，这也是建立公益林生态补偿制度的基础，因此商品林的生态价值不应予以补偿。笔者同意该观点，商品林在其未砍伐时固然有短暂的生态价值，但森林生态效益具有较长的时间尺度，特点是长期稳定，因此除了林业工程项目外商品林的生态价值不应予以补偿。

2. 补偿主体

当前国内的实践中补偿主体是以政府补偿为主。参考国外的补偿机制，曹小玉等[9]认为单纯依靠政府补偿会导致诸多问题，譬如管理机制、长效性和监督问题等，更理想的情况是引入市场补偿机制，充分发挥“谁破坏谁恢复”“谁受益谁补偿”原则。童光法[10]指出可借鉴国外森林生态效益在市场补偿方面成熟的经验，尝试扩展补偿主体范围的可行性，比如补偿主体可包括对森林资源的侵害者。但我国森林生态效益补偿制度主要以《森林法》等相关法律作为依据，森林生态效益补偿制度尚未纳入对森林资源侵害者的惩罚。从森林生态效益的外部性原因出发，诸多学者也认为应逐渐将森林生态效益的享用者也包括在补偿主体之内。李英等[11]基于社会信任的角度调查民众是否愿意支付生态补偿，得出大部分城镇居民愿意为森林生态服务付费，这与调研对象的生态环境感知、森林重要性认知、生态补偿政策认知度有关，建议通过森林生态旅游优惠和纳入个人信用体系等方式逐渐提高开民众对森林生态效益补偿的接受度。蒋毓琪等[12]调查浑河流域下游民众的森林生态效益补偿意愿，得出大部分下游居民愿意对森林发挥的涵养水源价值进行补偿，但也和自身收入等因素有关。

3. 补偿客体

补偿客体是指为了保护森林资源免于采伐和破坏做出贡献的人群[13]。我国当前森林生态效益补偿客体主要是林权主体，包括森林管护单位、林农、护林员。童光法[10]提出补偿客体应加入由于森林资源受到破坏而遭受生态利益损害的当地居民。就当前情况来看，这部分人群是极少数。目前的一种共识是应充分发挥市场补偿功能，逐步扩大补偿主体和客体范围，更好地发挥森林生态效益补偿的作用。在如何开展市场化补偿方面，学者们提出可通过一些途径拓宽补偿路径，包括发展碳汇交易项目、森林生物多样性交易、森林生态旅游、增加森林附加值[9]、林下经济[14]、生态补偿税等经济手段。这些方式有赖于完善的市场机制作为支撑。当前国内只有碳汇市场机制相对完善，其他方式的实践和探索仍然欠缺。森林生态效益补偿客体的满意度也是研究的一个热点，学者们探讨如何采用有效的补偿方式提升客体保护和维持森林生态效益的意愿，切实提高林区建设者的生计。当前一种新的补偿思路是跨区域补偿[15]，能够协调经济发达区域与森林资源发达区域之间的经济和生态效益的不平衡，通过政府等角色建立保护主体、受益主体之间的有效补偿关系[16]，有助于突破跨区域森林生态效益补偿困境。例如，2020年12月，海南省印发《海南省流域上下游横向生态保护补偿实施方案》。2021年6月，重庆市规划和自然资源局与四川省自然资源厅共同印发《关于推进成渝地区双城经济圈建设 共同开展国土空间生态修复工作的实施意见》。

补偿主体和客体的延伸与扩大，需要机制的完善和推动。森林生态效益补偿费用的承担者应该是各方面的受益者。但在实践中并不能完全按照“谁受益, 谁补偿”的原则获取补偿资金。当前政府主导的补偿机制是限制补偿来源多样化的主要原因，这与我国公众长期“搭便车”思路也有较大关系。就我国的森林资源管理主体和经营模式来说，政府的角色不能缺失。但从政府主导的补偿方式过渡到民众积极主动参与的补偿方式需要一个过程，也需要完善的市场配套机制和法律法规作为支撑，逐渐通过市场机制引导公众参与的积极性。

（二）测算森林生态效益

测算森林生态系统效益一方面能够从数值上体现出森林生态系统发挥的生态效益，另一方面能够与其他生态系统进行价值的换算与衡量。测算结果能够作为确定森林生态效益补偿标准的依据。大部分学者认为应该从源头科学评估森林生态价值，因此将森林的正外部价值计算为补偿金额。总体来说森林生态效益测算方法大致可分为物质量评价法、价值量评价法、能值分析法和生态模型法[17-18]。其中前3种方法基于市场理论，能够用货币直接表示生态服务价值，生态模型法则是基于生态学规律模拟森林生态过程计算森林生态效益。

1. 生态模型法

生态模型法通过建立模型核算生态系统服务价值，并对模型生态参数进行修正和计算。缺点是计算过程复杂、技术壁垒强，但可以加入遥感、地理信息等手段的调查因子，使模拟结果越来越动态化、精准化。例如，周凤杰等[19]采用生态模型法结合系统动态思路，对云南省森林从林木经济价值和生态价值两方面建立森林生态效益补偿的估算方程。国内外使用该方法进行测算的研究越来越多且深入。

2. 物质量评价法

物质量评价法是从生物量的角度对森林生态系统提供的各类服务价值进行评价。物质量评价法又可细分为功能价值法和当量因子法。功能价值法中大多数国内研究参考的是我国在2008年发布的《森林生态系统服务功能评估规范》[20]，利用公式结合森林资源清查资料调查因子和相应的生态学参数计算出物质量。该方法的优点是计算过程有直接依据，能够比较不同生态服务价值[21]。缺点是林龄、林分密度、立地条件等难以考虑在内，导致生态学参数存在差异性，若加上修正系数，计算过程则更复杂且可靠性难以评估。

当量因子法是利用可量化的标准构建森林生态系统服务功能的价值当量，通过面积等参数换算得到森林生态价值。最早是由Costanza等[22]使用。谢高地等[23]对当量因子法进行改进，形成了中国陆地生态系统服务价值的动态评估方法，为中国学者研究当量因子法提供了指导。这种方法的优点是换算简单，所需数据少，可快速计算，适合大区域的价值量计算。缺点是根据面积进行换算，难以体现森林的蓄积、立地质量等参数对生态价值的影响。

物质量方法的另一优点是可评估森林生态系统服务功能的密度和质量等，从而为差异化生态补偿提供依据。蒋毓琪等[12]采用功能价值法对浑河流域不同树种的面积和“不同森林类型单位面积生态服务价值”换算出森林生态涵养水源方面的价值。胡书兴[24]结合当量因子法和生态经济级差地租理论，利用由蓄积和覆盖率组合的林业资源丰盈指数、经济发展综合指数核算不同生态服务类型的价值，并计算出补偿标准价格。也有学者进行了测算方法的组合，吸收不同方法的优点，建立技术壁垒低、可操作性强的测算方式。唐琳等[25]将物质量方法中的两种方法结合，吸收当量因子法和功能价值法的优点，建立了基于标准样地价值当量的森林生态价值核算方法。冯茹[26]将功能价值法与生态模型法结合，利用遥感数据提取因子和森林调查数据，分别计算出重庆市2000年和2009年的森林生态服务价值。

3. 价值量评价法

价值量评价法主要从货币价值量的角度对森林生态系统提供的价值量进行评价。价值量评价法是应用较为广泛的一种方法，按照市场类型不同，可分为直接市场法、替代市场法和模拟市场价值法[27]。每种方法又可细分为多种计算方法，直接市场法可细分为市场价值法、费用支出法、人力资本法和机会成本法。替代市场法可分为替代成本法、恢复和防护费用法、影子工程法、影子价格法、旅行费用法。模拟市场价值法可分为条件价值法和选择实验法[28]。直接市场法和替代市场法比模拟市场价值法的应用和研究要相对广泛。价值量评价法的特点是不需要太多森林生态学理论基础，可从成本或实物量的市场价格等角度进行测算。但由于研究者所评估的森林生态价值的功能和侧重点不同，因此，不同的人计算出的价值存在较大的差异。这种方法的优点是经济效率高，缺点是价值量评估法反映的大多数是人们对生态系统服务的理想市场价格，评估的森林生态不同价值计算结果叠加可能会存在重复计算的情况。

诸多学者在不同的尺度包括省、市、县以及林场范围内采用价值量评价法对森林生态不同方面的价值进行了测算和探索。孔凡斌[29]采用替代成本法对生态建设和环境保护成本、工业机会成本进行核算。盛文萍等[30]采用影子工程法计算森林降水拦截量和生态系统涵蓄降水量方面的生态效益，提出实施区域差异化的单位面积补偿标准。张静波等[31]利用影子工程法从经济价值和生态价值两方面计算呼和浩特市森林的生态效益。李莹[32]利用市场价值法、旅行费用法等方法分别计算森林不同方面的生态效益，综合全部效益后进行生态补偿标准的测算。鲍锋等[33]采用市场价值法按照生态区位商和主导生态价值来核算生态补偿价值，并建议根据森林总效益的10%进行补偿。吕郁彪等[34]将森林按照不同龄组进行划分，采用不同方法测算不同龄组森林的生态效益后按照权属不同测算补偿金额。吴强等[35]通过野外实测小班尺度马尾松的固碳、水源涵养、固土保肥、生物多样性共4 种主要生态系统服务价值，并计算出该树种的森林生态效益补偿标准，实现了单一树种的小范围的价值测算。李泠颖[36]利用价值量评价法将计算出的森林碳储量结合碳价格和林木价格核算森林固碳价值，最终得到生态补偿标准测算结果。郑沛等[37]采用模拟市场价值法、替代市场法对森林的景观游憩价值、就业价值进行了测算。

总体来说，不同方面的森林生态价值适用的计算方法不尽相同，固碳释氧和水源涵养方面的价值侧重于用替代市场法，固土保肥方面价值则可使用市场价值法或替代市场法，景观游憩价值则适用于模拟市场价值法。在价值评价法方面的研究中存在的争议是一些学者将森林的多种生态效益测算结果直接叠加，导致测算结果比实际效益大很多。因此吴强等[35]提出固碳释氧、水源涵养、固土保肥和生物多样性是森林生态系统服务的主要类型，为避免重复计算，释氧服务和生物多样性服务不加入总服务价值。张颖[28]指出计算森林生态效益后应通过层次分析法或补偿系数法对效益进行综合与修正，有利于客观评估补偿标准。

4. 能值分析法

能值分析法是以能值理论和系统生态学原理为基础，把不同种类能量转化成统一标准的太阳能值来衡量和分析，利用经济价值衡量生态服务价值[38]。能值分析法反映的是森林生态系统与其他系统一样消耗的太阳能，能够将森林生态系统与经济发展水平联系起来。缺点是无法反映森林生态系统提供的其他系统不能提供的服务类型。因此该方法在森林生态系统服务功能价值测算中的应用相对较少。

综合来看，森林生态功能包含固碳、水源涵养、防风固沙等多个方面的效益，各学者测算效益补偿的功能侧重点有所不同。由于各项森林生态效益理论基础是有差异的，采用价值量评价法将各项生态功能价值直接相加获得结果的科学性和准确性还值得商榷。

（三）确定补偿标准

确定补偿标准是森林生态效益补偿研究中的关键和难点。森林生态效益补偿的途径不同，补偿标准也不同。目前我国公益林生态补偿是以政府为主。政府补偿主要是来自公共财政预算，包括国家和地方两部分资金，补偿根据森林权属等级确定。国家公益林和地方公益林由于补偿资金来源不同，会出现补偿标准不统一的情况[39]。这与各地经济发展程度以及当地林业发展情况也有关。多数学者在研究补偿标准的过程中都提到了补偿标准过低的问题[40-41]。陈娴仪等[42]针对大多数学者指出的补偿标准过低的问题，认为补偿标准的增长可按照GDP平均增长速度，以5年为一个周期及时调整并逐步增加。补偿标准过低的根源主要是资金来源单一。补偿标准过低是大多数学者重新测算森林生态效益的主要原因。确定森林生态效益补偿标准的思路可以归纳为按照投入成本、生态价值或机会成本进行测算。按照投入成本测算往往是最低标准，按照生态价值测算则是最高标准，在实际补偿过程中产生的补偿标准应介于最高标准和最低标准之间。现行的森林生态效益补偿资金仅包含了森林的管护成本，远低于森林生态效益，提升补偿标准需要从改革生态补偿机制入手，积极拓展资金来源。

当前的补偿是一种政府调控手段。如何确定合理的补偿标准、实现各区域范围内补偿方式的合理分配、保障补偿的公平性和合理性，在森林生态效益补偿实践中十分重要。公益林分区域按照面积进行补偿，这与过去我国森林资源经营目标有关，同时也与森林生态价值换算单位有关。利用面积进行统计与换算是学者们在研究森林生态效益及补偿实践中的共识和习惯。这也便于森林与其他生态系统价值进行衡量和换算。此外利用单位面积衡量森林生态效益，对于扩大森林在面积尺度上的生态价值也有促进和比较作用。过去林业经营追求森林资源面积的增长，但面积增加并不一定促进森林资源质量的提高，也不一定直接导致森林生态价值的增长。如何在各个区域之间施行有差异的补偿标准，小范围内如何从树种、质量、区位等实施有差异的补偿，是研究的重点和难点。

关于应该参考哪些指标开展实际补偿工作，大部分学者认为补偿标准还是以森林发挥的生态效益作为客观依据。温作民[43]认为不应按面积固化补偿标准，应区别森林生态质量进行补偿，倡导按照森林蓄积的年增量为生态税计算依据来衡量森林生态功能中的固碳能力；也有学者认为应参考立地质量对林地进行补偿[44]，或以森林蓄积为计量基础进行测算补偿[45]；按照林业碳汇交易价格进行补偿并以碳汇消长为指标进行补偿调整；按照森林固碳价值进行补偿，既不影响林业市场的运作，同时达到提高森林碳汇的目的[46]。森林碳汇的补偿方式逐渐被大众认知[47]，大众也在慢慢接受这种方式，并愿意购买碳汇用于森林生态效益补偿。大众意愿度主要与个人风险偏好有关[48]。李国志[49]认为应进行差异化补偿标准测算，将生态区位、树种、林龄、林分质量等因素均考虑在内。另有学者指出补偿标准需体现优质优价和建立分级分类补偿机制，以保障林农的森林维护积极性[50]。陈臻等[51]基于生态公益林权属、事权等级、保护等级、林分质量和生态服务功能等指标构建湖南省株洲市生态公益林补偿系数模型，计算出补偿系数，体现出差异化补偿。也有学者建立公益林生态补偿标准影响因素计量模型。黄李煌[52]、陈钦等[53]建立了公益林补偿标准与人均可支配收入、蓄积量、各树种原木价格、保护等级之间的计量模型，形成分级计算补偿的标准体系。廖烨[54]针对湖南省森林公园公益林建立了差异化森林生态效益补偿标准的回归分析模型，补偿标准与蓄积量、原木价格、保护等级、人均收入等因子具有较强线性关系，建议分级补偿，体现出优质原则。

森林生态功能的发挥是一个长期且缓慢的过程，短期内统计其效益是一个费时费力的工作，原则上是固定一个周期进行统计并计算补偿标准的做法较为科学。由于补偿标准的多少和补偿是否合理直接关系到补偿对象的满意度，部分学者也逐渐开始探索补偿意愿方面的研究，调研林农对补偿满意度和影响满意度的因素[55]。诸多研究表明林农的收入水平和受教育水平是影响森林生态效益补偿满意度的重要因素[56]。经济不发达地区林户对公益林建设缺乏重视是导致森林生态效益补偿效果欠佳的一个原因。越年轻、文化程度越高的农户越认同公益林差异化补偿[57]，因此，需要进一步加强对补偿对象的森林生态认知普及和宣传，使补偿对象逐渐认可差异化补偿。

总体来说，对补偿对象的意愿调查有助于促进森林生态效益补偿制度的合理性。在制定森林生态效益补偿标准时，一方面要考虑到林农的补偿满意度和政府以外的支付主体的意愿，另一方面应参考森林质量和生态效益、当地经济发展水平等相关因素，适当采取合理的激励机制和竞争机制，设置合理的森林生态效益补偿标准等级，对于科学制定森林生态补偿标准起到促进作用。

三、国外森林生态效益补偿研究和实践进展

国外学者有关生态效益补偿的提法与国内略有不同，在国外文献中使用最广泛的是PES。PES的中心思想是生态系统服务的价值应由受益者补偿。实施PES的目的与森林生态效益补偿类似，也是通过将环境外部性内化到市场价格中来纠正市场失灵。国外的PES研究起步较早，1997年，Daily[58]首先明确提出了生态系统服务功能的概念，为PES的研究和实践奠定了基础。随后，生态系统补偿服务相关概念、分类框架、生态服务功能价值的评估等关键问题成为研究热点与前沿问题。之后全球范围内有数百个PES计划在实施，主要涵盖了4个方面的生态系统服务：生物多样性保护、流域服务、碳储存和景观美化。有国家很早就实施了森林保护相关政策和工程，尽管没有直接指明作为森林生态服务付费，但实际上也发挥着类似的作用。国外的森林生态服务付费制度除了政府补偿的森林工程项目和公共财政补贴外，有一部分是公益组织对森林生态的监督和补偿，比如欧盟 LIFE（the financial instrument for the environment，简称 LIFE）环境金融工具中有众多项目负责欧盟的森林修复并为其提供资金。此外还有较大一部分是市场驱动的森林生态效益补偿，包括碳汇交易以及森林生态旅游产生的费用、流域下游对上游的补偿等。还有一些国家针对造林贷款进行免息或者免税制度，此部分不应属于直接的森林生态效益补偿，而应属于优惠政策。各国的森林生态效益补偿范围和对象也根据资金的来源有所不同，毕竟不同来源的资金补偿重点也不同，并不是将政府和市场来源的资金混合后进行补偿。

（一）政府补偿机制下的森林生态服务付费

政府补偿部分一般是针对森林生态大规模的修复或者维护，比如造林育林以及管护费用，类似于成本补偿。哥斯达黎加的PSA 计划 (Pago de Servicios Ambientales,简称PSA)是全球实施PES生态服务付费的先驱[59]。1996年，哥斯达黎加新修订的《森林法》确立批准了PSA，最初包括3方面的经费补偿：森林保护、重新造林和森林管理，到2014年演变为包括生物多样性、水服务、牧场再生等16种模式的补偿。其中，森林保护、重新造林仍是两种主要的模式，补偿资金的主要来源是政府提供的财政资金，来源主要以收纳燃油税为主，此外还有水服务付费[60]。哥斯达黎加实施的PSA补偿方案中，任何拥有产权的私人林地所有者都可以基于土地所有权自愿参加PSA方案，私有林所有者通过与森林生态效益的受益者及第三方 FONAFIFO（the national forestry financing fund，国家森林融资基金）签订付费合同和购买环境服务证书，能够获得补偿和免税激励。除了哥斯达黎加之外，也有包括越南、摩洛哥等一些国家通过转移支付和强制性税收保证一部分森林生态服务付费来源[61]。

英国林业委员会在2003年制定了森林补助金制度，并在2008年对其进行重新修订，规定了包括森林规划、森林评价、森林更新、森林改良、造林补助以及森林管理在内的6种补助金。不同的补助金按照面积补助，其标准不同，主要对提供森林生态服务的居民以及经营森林的居民发放补贴[62]。美国2014年之前的森林生态服务付费主要是以政府补贴为主。美国实行的保护性退耕计划政策类似于我国的退耕还林工程，按照有林地范围补偿给原有农田实施造林工程的农民。美国的私有林面积庞大，占全国林地的60%。政府主要对私有林的人工造林进行财政补助，通过“造林税收激励计划”“林业鼓励计划”资金等给予补偿。欧盟很多国家也以政府资金补偿为主。德国政府补偿资金来源于联邦财政和各州财政，此外还有部分来自于欧盟资助。德国的特殊保护林占森林面积的1/3左右[63]，全部由政府投入、专门管护。私有林的补偿内容包括造林补贴、抚育补助、林地土壤改良等。只要是进行可持续发展和经营的森林都给予补助，基本标准包括森林保护费用、生产资料支出、森林形态转换支出等。补偿金额基本上可以达到农户损失的85%～95%。2000年德国通过了《持续生态税改革法案》后，持续将燃油税、电力税补充到森林生态经营账户中[64]，保障了私有林稳定的市场资金补偿渠道，同时对于提升公众环保意识和提高森林环境质量具有促进作用。此外德国巴登——符腾堡州征收森林维护税，明确规定了对破坏森林行为的支付金额，即每平方米0.6欧元，扩大了补偿的资金来源。澳大利亚政府对森林的补偿范围包括国有天然林、森林保护区、州内天然林和私有天然林[65]，补偿形式有直接补偿、市政费用减免、税收优惠和实物捐助，同时也实施了对于流域上游森林砍伐的付费，补偿给当地林业部门用于改善森林环境。

日本是亚洲最早实行森林生态效益补偿的国家。日本的森林生态效益补偿包括林业补助金、林业专用优惠贷款及税收优惠3个方面[66]。政府资金来源包括中央和地方财政，主要补偿范围是保安林，类似于我国的公益林，但补偿对象只限于私有林所有者。部分地方政府设置水源税存入“森林环境保全基金”[67]，利用转移支付的方式向水域下游居民和法人征收。以高知县为例，2020年每年每人收纳1万日元，用于森林环境保护、森林经营管理以及退化严重森林的抚育管理等。

（二）市场机制下的森林生态服务付费

市场机制下的森林生态服务付费的一个重要来源就是碳汇交易。一些国家和地区已经形成了成熟的碳汇交易市场机制，其中典型的是欧盟碳排放交易体系，涉及各行业的碳排放交易，尽管不是专门针对森林生态系统的交易体系，但森林碳汇服务的提供者和受益者能够通过该交易体系中森林固定、吸收和转化的CO2量进行交易，从而改善林户收入。很多国家的森林生态服务付费并不是单一模式的政府或者市场补偿，而是两者结合的模式，只不过占主导的模式不同而已。比如哥斯达黎加除了政府补偿的资金来源外，还有来自国际贷款和捐款、私人捐款以及双边机构的资金，包括世界银行提供的贷款和全球环境基金 (global environmental fund,简称GEF)捐赠款等[68]。此外，哥斯达黎加的生态付费资金来源也包括碳排放收费。碳排放收费项目包括保护区项目、私人森林项目。但一些资金的补偿范围是有限制的，比如水服务付费只能用于发挥水源涵养作用的流域森林，碳资金只能用于重新造林。哥斯达黎加的《森林法》也提到将森林景观的使用者作为付费来源，但由于没有强制性要求，很多使用者并没有实际付费。

市场机制下不同的国家有多种方式保障补偿资金来源，美国将森林公园门票付费、狩猎费用等作为补偿资金来源[69]，同时引入森林生态保险制度及市场化保护机制，允许企业参与森林生态效益补偿项目。澳大利亚清洁能源监管机构设立了以碳信用市场为主体的减排基金，将超额排放CO2的企业纳入补偿主体，对所有森林经营者进行补偿。此外，澳大利亚新南威尔士州还实施了流域补偿模式，实施“灌溉者支付流域上游造林”的生态环境功能性服务价值付费。为了平衡森林生态效益外部性的不足，德国采取“横向转移支付”策略，通过州际财政平衡基金，由富裕地区向贫困地区横向转移支付生态补偿金，或者由下游地区向上游地区承担补偿责任。巴西主要实施生态增值税和合法储存量政策，生态增值税是由政府将所征收的销售税的部分返还给各州支配，其比例由保护区占本州的面积比例和保护水平等因素决定。合法储存量政策是指森林覆盖率不足规定的农户可以向森林覆盖率充足的农户购买指标[69]。加拿大规定森林公园的门票收入按照一定的比例支付给当地林业部门[70]。瑞典落实了森林所有权归属，以生态税形式激励私有林主对森林生态效益补偿作出贡献。哥伦比亚将来自电力行业和工业用水等的生态服务税用于森林生态效益补偿[28]。芬兰试行森林所有者参与景观和娱乐价值贸易（landscape and recreation valuetrade，简称 LRVT）计划，由森林管理协会或区域森林中心充当第三方从游客或旅游业企业获取资金，并评估补偿金额[71]。

国外的市场化补偿政策相对多元化，其中转移支付模式在体现补偿公平性方面发挥较好的作用，但科学制定政策十分重要，如何协调和监管转移双方的矛盾和利益也不能忽视。例如森林覆盖率不足和充足的所有者之间的转移购买是否会对森林总体生态效益产生不良影响，这些政策的效果仍值得进一步评估。

（三）补偿标准的科学性设计

在森林补偿政策机制更加完善的国家，如墨西哥、哥斯达黎加等，除了执行政府强制和市场激励的PES政策，一些国家的森林生态效益补偿标准往往会兼顾到地域和人群的利益[72]。国外森林生态效益补偿的重点是私有林，尤其美国私有林占比较大，因此私有林补偿标准的合理性会影响到私有林主参与森林生态效益补偿的积极性。哥斯达黎加是根据生态系统类型以及林地不同的天然禀赋提供差异化的财政激励价格，补偿金额会根据通货膨胀的影响每年进行调整。美国在PES项目执行过程中采取的是非统一的补偿标准，通过引入竞争机制来确定与当地自然经济条件相适的补偿标准。澳大利亚的碳交易信用定价初期是每单位碳信用23澳元，后期按照碳信用的拍卖价格作为浮动价格。英国执行森林效益生态补偿中，阔叶林比针叶林的补偿标准要多将近一倍。芬兰注重造林树种差异的补偿，阔叶林的补偿年限比针叶林的补偿年限要多一倍。

国外的森林生态效益补偿机制由于引入了较多的市场补偿机制进行融合，资金来源较为多元化，民众参与度也较高。但PES的实施效果也受到很多学者的关注，主要包括以下几个方面：①PES提供的生态系统服务的数量和质量；②PES对参与者的直接和间接影响的衡量；③PES项目的社会公平影响。有学者使用分类评价系统对本国和外国的几十例PES案例进行特征分析，实地评估PES计划的绩效，根据是否对当地的生计和福祉作出积极贡献等测试PES是否成功[73]。也有学者对森林生态服务付费项目的有效性进行分析，包括农场租用成本和补偿结果的计量分析，以及对林农的积极性、森林采伐率和覆盖率的显著影响[74]。在PES对参与者的影响方面的研究中，国外学者更多地关注民众是否自愿、合同期长短、付款方式、被补偿者的意愿度和接受度、补偿标准是否满足森林资源保护者的受偿意愿以及购买动机[75-77]等方面，其中一个重点就是私人权属的森林和公司林的生态补偿意愿调查研究[78]。

国外的PES实施过程中市场化补偿机制更为多样，同时从补偿资金来源角度也确实扩大了“生态服务付费”的范围，不仅包括森林生态产品与服务提供者的正向激励费，也包括对森林生态产品使用和破坏的负向惩罚费，更加符合生态系统服务支付的理念。国外PES项目更加侧重于从森林生态系统功能的某些角度去评价和进行补偿，比如碳汇、生物多样性、流域服务等功能的PES项目。由于私有林和公司林市场化程度较高，来自公益组织和基金等资金来源更为多样化，对于促进PES的实施有较好的环境基础。国外的PES实地调研和实证研究要多一些，通过不同形式的评价方法，包括与当地政府和PES管理决策者对话[79-80]、直接调研补偿受众[81]、设计定性和定量结合的评估模型[82]等多种方式，评估实际生态补偿政策对当地收入和生态环境产生的影响，来客观判断PES是否有效。

四、评述与展望

由于国内外森林经营模式不同、权属差异等原因，森林生态效益补偿机制的实施和研究也呈现出诸多不同之处。一些森林生态效益补偿机制实践经验丰富的国家在市场机制引入和评估方面逐渐积累了成熟的经验。我国由于森林分类经营管理目标和政府主导的模式，公益林目前处于严格保护的状态，其生态价值未被市场化，导致资金来源受到较大限制。目前国内在市场化补偿机制方面相较于国外的尝试和探索少一些。我国森林生态效益补偿经历了过去的林业生态工程的补偿到现阶段以公益林补偿为主的发展变化。当前可借鉴的市场化补偿方式较多，比较成熟的方式是碳汇市场与生态补偿机制的融合，但进一步探索还有赖于碳交易市场和林业上级部门的推动和实践。我国实施的森林分类经营模式在一定程度上保障了森林覆盖率和林分质量，在现有森林资源基础上，应继续探索不同经营主体的森林生态效益管理模式和资金投入机制，发挥好森林生态效益补偿机制的作用，继续保障森林生态服务提供者的生计，形成良性循环。森林生态效益补偿也可尝试与扶贫减贫工作相结合。很多贫困地区地处森林生态功能重点区域，可通过挖掘生态建设与保护的就业岗位，让有劳动能力的贫困人口参与到生态工程建设中或就地转成护林员、管护员等生态保护人员，通过提供就业实现森林生态补偿。因地制宜建立跨区域横向补偿机制和流域补偿的适应机制，保障不发达地区的森林生态效益补偿权益诉求，尤其是林权改革后个人权属的森林。

针对已有森林资源实物价值进行核算与确定补偿标准是实践中的重点。森林生态效益补偿标准远低于森林生态系统服务价值评估结果，即便按照森林生态系统服务价值评估结果作为森林生态效益补偿的参考，也会出现难以市场化、无人买单的情况。因此一方面需要通过市场化等多种途径来拓宽资金来源，从买卖双方的偏好、购买动机、保护意识等多种角度评估和分析，科学评估森林生态效益能够转化为市场部分的经济效益。另一方面，从森林资源分布的省级、市级等大范围和林班、小班尺度小范围实现补偿标准的公平性，无论是国有、集体公益林还是个人权属的公益林，补偿标准应更加科学化。大范围内需要通过科学论证生态补偿区域重要程度并以此确定补偿标准。地方级森林生态效益补偿需要结合当地经济发展水平制定补偿标准。小范围内补偿应体现优质优价和分级分类补偿原则，补偿标准的计算需要能够反映一定时间内森林发挥生态效益的稳定性和持续性，体现出林业特有的属性和分配标准的合理性。应寻求能够体现森林质量、优质等级、生态区位等要素的度量单位，探索根据当地实际与补偿理论结合的补偿效益测算模型，从而更加符合森林生态服务功能的目标。

从补偿资金来源来说，应逐步提升公众对森林生态效益的认知和补偿的参与度，扩大森林生态效益补偿的支付范围。通过科普和调研等方式提升公众补偿意识，将“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的意识逐步深入人心，逐步消除公众对于森林生态效益 “ 搭便车”行为。可引导碳汇交易市场、生物多样性市场、森林税等途径拓宽森林生态效益补偿模式，探索政府引导下更加宽松合理的市场机制，形成政府补偿和市场补偿耦合的良好机制。