草原生态环境的刑事规制研究——以非法占有农用地罪为切入点

杨德敏

（1.吉林大学 法学院，长春130012；2.白城师范学院 政法学院，吉林 白城 137000）

2019年10月，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计”，要“实行最严格的生态环境保护制度”，“统筹山水林田湖草一体化保护和修复”，“严明生态环境保护责任制度。”［1］因此，必须完善以宪法为核心，以刑法、民法为主体内容的中国特色社会主义法律体系，完善生态领域立法，以良法保障善治。

一、草原生态环境刑法规制的现实与规范

我国是草原资源大国，草原面积位居世界第一。而草原生态系统在整个大陆自然生态系统中具有举足轻重的地位，草原向来都被誉为地球的“绿色皮肤”，对我国生态文明建设、经济建设及社会的可持续发展都具有重要意义，是不可替代的重要战略资源。

我国1997年刑法中对耕地的保护是通过“非法占用耕地罪”这一罪名制裁破坏耕地行为的，后因人类过度开垦和乱占草原资源，造成草原荒漠化严重，进而影响到气候的变化，成为后工业时代社会不可忽视的重大社会风险之一。于是2001年《刑法修正案（二）》将刑法第三百四十二条修改为：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”［2］将非法占用耕地罪也修改为非法占用农用地罪。此次修改将刑法保护的对象涵盖了草原资源，但是此次修改并没有解决《草原法》与《刑法》之间的断层，实践中仍有很多严重非法使用草原，亟待刑法规制的犯罪行为，因为刑法规定的不明确而难以追究刑事责任。依据《土地管理法》的规定,农用地应包括耕地、林地、草地等。因此，草原应归属于农用地，但刑法条文第三百四十二条中并没有明确的破坏草原资源的罪状描述，这使得司法实践中各种各样的破坏草原生态的行为没有办法准确得到认定。2012年11月2日，最高人民法院公布的《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）对非法占用草原的入罪情节做了进一步的界定，对破坏草原资源行为的刑事违法性以及所应当承担的责任做了进一步的明确，但是对于破坏草原生态环境的犯罪行为仍然难以从刑事立法角度进行有效规制。

近两年，尽管我国草原保护工作取得了一定的成效，但是新时代生态文明建设仍任重道远。当前，我国草原面临的挑战主要为：（1）草原被违法征占用，导致牧草资源严重匮乏，杂草丛生，草原被不断“蚕食”，面积萎缩。（2）草原违法征用现象普遍存在，草原生态系统被打破，鹰少鼠多蝗虫泛滥，草原生态恶性循环严重。（3）优良畜产品的需求导致家畜超载过牧，草原再生能力下降。（4）草原监督管理薄弱、草原生态红线随利益追逐而擅自修改现象普遍，法制化草原管理体制不健全等状况仍制约着草原的保护与发展。面对种种草原破坏现状，深究其背后原因，主要在于立法的不完善甚至个别违法行为的空白规制。法律是治国之重器，良法是善治之前提。我国当前的破坏草原生态环境犯罪的刑事立法在立法理念、罪名与刑罚设置等方面仍然存在许多缺陷与不足。难以从根本上预防破坏草原生态环境的犯罪行为，不符合生态规律的要求，难以适应司法需求的现状。刑法立法滞后于犯罪形势，是尚难完全杜绝的社会现象，环境刑法亦是如此，重要的是找准“病根”，从而“对症下药”。

二、环境刑法立法理念的流变

我国现行刑法关于破坏生态环境的行为规范是在传统环境刑法的人类中心主义的立法价值理念的基础上建立起来的。众所周知，人类中心主义最早可追溯到康德的伦理价值观念“人是目的”，后成为工业文明时代主流的价值观念和实践态度，其主张把人类的利益作为价值原点和道德评价的依据，自然环境只是人类满足自身利益的客观存在。人类在发展过程中，只注重自身利益，只有侵害到人类的切身利益时，刑法才予以惩治，甚至以一种“愚公移山”的自负征服和改造自然环境，这种立法理念忽视了人类社会和自然环境相互依存的密切联系以及自然环境反作用于人类社会的特征，后果是整个生态环境的平衡被破坏，人类社会的稳定持续发展不断遭到“反噬”。面临这一现代性的后果，人类痛定思痛后，逐步转变思想观念及行为模式。从刑事立法上看，逐步抛弃纯粹的人类中心主义的法益观，不断探索生态利益的平衡路径。比如，我国刑法分则第六章第六节所规定的破坏环境资源保护罪这一类罪中，已规定了非法捕猎、杀害珍贵、濒危野生动物罪以及滥伐林木罪等。当下，捕杀一只珍贵野生动物并不会给人类自身带来直接的、现实的、紧迫的危害，但是其关系到“生命共同体”中的代际公平、种际正义，所以人类中心主义的法益论已然不符合我国刑事立法趋势。

当前，国内外学者越来越认识到人的利益是生态法益的首要利益而不是唯一利益，因此，主张纯粹生态学的法益论一时得到众多学者推崇，纯粹生态学的法益论（也称环境中心主义的法益论）将生态学的环境本身（水、土壤、空气）以及其他环境利益（动物、植物）作为环境犯罪的保护法益。从纯粹生态学的法益论出发，在中国少数民族地区以及其他一些落后地区，因维持基本的生存而确保粮食产量的开发行为，比如草原地区开垦草原种植粮食行为，或者为了发展畜牧导致的过度放牧等也可能成立犯罪，甚至在司法实践中，存在不顾人类的基本生存也要保护生态环境的极端案例，这并不符合社会公众的一般期待。在此情况下，出现了折中说，即生态学的人类中心的法益论，此学说主张水、空气、土壤、植物、动物等生态环境元素是具有独立的、生态学的法益地位的，但是，它们并非是与人的利益价值无涉的，当环境作为人的基本的生活基础而发挥机能时，才值得刑法保护。［3］这在德国以及日本的环境刑法中已然成为主流观点。所以，环境刑法的保护法益首先是人类自身的利益，其次要兼顾与人类自身利益相关联的生态系统的维护。于是，理念的、实践意义的环境刑法的保护法益，是具有作为人类的基本生活基础机能的环境。在发展过程中要衡量各方利益，以平衡人类发展中社会、经济、环境三者的关系。生态学的人类中心的法益论应当是人类化解自身发展与生态保护之间矛盾的有效路径。但是在现实生活中如何把握这样一个临界需要在法律中作具体的定在规范，生态学的人类中心的法益论在不同种类型的犯罪中也会有不同的体现，这关系到刑事立法的精准表达以及责任认定。

自从2001年《刑法修正案（二）》关注到对林地和草原的保护而修订罪名为非法占有农用地罪以来，直到《刑法修正案（十一）》都没有关注到草原生态法益的独立价值和意义。从社会发展规律的角度考察可以看出，首先，在人类中心主义的姿态下，草原还没有达到影响满足人类切身利益和自身当下发展的紧迫程度。对于草原的保护，立法依据还没有完全脱离人类中心主义理念。其次，从非法占有农用地罪的罪名本身来看，农用地是服务人类主体的客体物，而农用地的内涵和外延并不能完全涵摄草原对人类的特殊价值和生态意义。随着近几年生态环境保护力度的逐步推进，我们都认识到草原所具有的不同于农用地的独立的生态价值。因此，当前我国关于环境犯罪的刑法保护法益的立场选择和立法理念，直接影响到罪的认定和责任的追究，直接关系到建构可持续发展的美丽中国的进程。

三、草原生态环境的刑事立法监视与修正

近几年，生态环境保护机制的建设及成效仍然不容乐观。根据2019年7月5日《农业日报》第三版所载国家林业和草原局草原管理司关于2018年全国草原违法案件统计分析报告可以看出，2018年全国草原违法案件破坏草原面积高达11.47万亩，其中，非法征收征用草原、非法开垦草原和非法临时占用草原三类案件共破坏草原面积11.28万亩，占据整个草原违法破坏草原面积的98%。在短短的一年时间里，人为破坏造成草原大面积的萎缩，这一年也是自2012年《解释》颁布实施后查处该类案件数量较多的一年。因此可以看出，2012年《解释》对于违法破坏草原生态资源的行为规制“得非所望”。而刑事立法保护机制的不完善，难以达到惩罚与预防的功能。因此，应具体从罪与罚两个角度对刑事法律规范进行完善。

（一）设立独立的罪名

当前刑法对破坏草原生态环境的犯罪行为是规定在非法占用农用地罪这一罪名之中，由于草原资源从其本体性质而言是一种特殊的生态法益，具有独立的生态价值，同时，从当前我国草原生态破坏的现实背景以及实施最严格的生态环境保护制度的国家政策出发，将破坏草原型犯罪附属于“非法占用农用地罪”这一罪名之中存在妥适性问题。

1.对草原生态法益进行独立保护的必要性

首先，从草原的使用价值及生态价值角度进行考察，草原不仅具有防风固沙、固碳降温、平衡生态等生态价值，同时，生态环境权也是生态利益外化为权利的基本表现形式，因为我国草原是重要的畜牧业生产基地及旅游资源，草原面积的缩减，畜牧业将受重创，我国食品市场上禽肉类产品供应量将会下降，也会导致旅游业经济指数下滑，所以生态环境还蕴含着巨大的财富与利益价值，“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。［4］

其次，破坏草原生态资源的违法行为具有独立特定的法益侵害性。在当前主流刑法理念中，法益是特定行为入罪的实质化标准，具备了指引、检验、批判立法的功能。而当前草原生态环境是风险社会下重要的人类利益形态，是环境权的重要体现，其不仅影响到当代人环境正义的实现，更是涉及代际公平的伦理问题，具有不同于耕地、林地等农用地的自身特有价值。因此，不论从性质上还是从人类生存和发展命运上都有必要进行单独的立法，设置独立的罪名，进行规制侵害草原生态资源的犯罪行为；此外，就行为入罪的形式化标准进行考察，破坏草原生态环境的行为，从上位属性来看本身就属于破坏农用地，符合刑事违法性的形式要件。

最后，从刑事法律体系逻辑自洽的角度考察。我国刑法中对于非法占用农用地罪的侵害对象，包括土地、农用地与草原，但是这三类对象无论从语义分析的角度，还是从生态学语境下的生态价值与功能方面相较均存在着显著的差别。其前置法《环境法》规范也是将草原、森林、土地作为独立的保护对象，通过《草原法》《森林法》《土地管理法》予以保护的。但在刑法条文中却并未有对应分类设罪，这并不利于法律体系的一体化建设，难以实现实体正义与程序正义，通过以上几个方面的分析，有必要将草原生态环境作为独立法益、设立独立的罪名进行刑事保护。

2.设立独立罪名“破坏草原资源罪”

为深入贯彻习近平生态文明思想，加大生态环境保护力度，基于上述对草原生态资源的特殊属性的分析与定位，要构建最严格的环境保护法律制度，就有必要从刑法上设立“破坏草原资源罪”这一独立罪名，以对草原生态资源进行周延保护。［5］笔者建议此罪名以小条文的形式即“第342条之一”的模式入典，既沿袭了我国刑事立法的惯例，也能够保障我国刑法整体编纂体系的自洽性与完整性。同时，进一步明确本罪入罪标准。2012年《解释》第二条：“违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地罪定罪处罚。”其中“数量较大”与“大量毁坏”必须同时具备才能成立犯罪，而第二条仅对“数量较大”进行了界定，对于何为“大量毁坏”却没有给出明确的可操作性的标准，且如果行为人非法占用草原后达到了数量较大的标准但没有大量毁坏的行为，是否入罪存在疑问。基于此，破坏草原资源罪罪状可尝试以以下文本设定：“违反土地管理及相关法规，破坏性使用草原，数量较大，造成草原质量严重毁坏的行为。”一方面，对使用草原的行为进行了性质上的界定，即“破坏性使用”，强调了使用草原行为本身的危险性；另一方面，入罪依据回应了司法解释中“数量较大+大量毁坏”的危害结果的规定模式，即不论是数量较大还是大量毁坏都有“量”上的前提性要求。而“造成草原质量严重毁坏”是从草原的生态机能的角度阐释行为的后果样态，并由生态环境专业鉴定部门做出鉴定报告作为定罪依据。

（二）配置可操作性的刑罚制度

2017年，全国共查处各类草原违法案件13 000余起，其中向司法机关移送涉嫌犯罪案件300多起。农业部对8起破坏草原资源犯罪典型案件进行了通报。［6］这8起案件大部分都是非法开垦草原的，其中青海省贵德县完么才让非法开垦草原高达408亩，如果这个数据准确的话，这样大面积的草原破坏行为，不仅是对草原资源的占用，其带来的生态风险恐怕是不可估量的，但是对行为人判处的刑罚仅仅为有期徒刑二年，缓刑三年，并处罚金人民币七千元。在通报的8起案件中，草原破坏面积最小的是内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗汪作国非法开垦草原案。此案汪作国非法开垦草原23.05亩，莫旗人民法院以非法占用农用地罪判处汪作国拘役二个月，缓刑四个月，并处罚金人民币五千元。从破坏草原资源的数量上做个粗略的对比可以看出，破坏最多的和破坏最少的两个案件当事人最终执行的刑罚都是缓刑，罚金数额仅差两千元。这样的刑事处罚是否真正做到罚当其罪暂且不论，刑罚的预防功能何以实现？因此，反观《刑法》第三百四十二条“违反土地管理法规定，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”的规定过于笼统，其中未规定非法破坏草原的独立罪名，对于一些非法破坏草原的行为在具体的司法实践中无法直接适用，同时配置的刑罚种类和幅度难以做到罚当其罪，不同案件之间的处断结果难以使社会公众感受到比较正义。［7］

1.设置法定刑档次

《解释》中第二条的“数量较大”，对于草原破坏面积只给出了一个数量下限的规定，即20亩，但是在司法实践中，超过20亩的情况很多，如上述“完么才让非法开垦草原案”中高达408亩，这样的草原破坏面积客观上表征其犯罪行为的危害程度，主观恶意也可见一斑。因此，仅用“数量较大”来作为入罪及刑罚处罚的标准，有违背罪责刑相适应原则之嫌。因此，建议在数量较大的基础上设置“数量巨大”并配以相应的刑罚。［8］

2.规定明确的罚金额度

2012年《解释》中并没有对罚金性的处罚范围作出明确的划分，仅仅参照刑法条文仍然过于抽象，且其处罚的力度、设立标准与《草原法》中罚款设置模式相比，缺少明确的执行标准，尤其是在对该罪适用罚金刑的数额没有设置上限和下限，这样就授予法官较大自由裁量权，甚至自由裁量权的边界都不明确，恐难以达到公平合理、罪刑相当。如前文案例所述，从客观上看，在客观罪行的社会危害性存在悬殊的情况下，对于罚金数额却相差不多。立法的不明确，司法缺少裁断依据，最终会影响到司法公信力。

通过以上分析，对于破坏草原资源的行为，刑法典中缺少独立的罪名，刑罚的配置与罪行亦欠适当。且按照以往的立法惯例，司法解释通常是针对《刑法》某一具体罪名在司法实务运用中的种种困境而做出的实操性的解释，而现状是，刑法中对于草原资源的破坏行为并没有设置独立的罪名，但却针对破坏草原资源的行为出台了一部特定的司法解释，这一立法逻辑具有本末倒置之嫌，偏离了罪刑法定主义理念，进而造成刑法实质正义的缺失。总之，为进一步回应新时代依法治草、生态文明体制改革的需要，有必要增设环境犯罪中的特别刑罚或者通过修改总则性条款扩充刑罚辅助性措施的种类，进而完善刑罚对环境犯罪的有效配置。

刑事规范手段在针对环境风险的防控上具有至关重要的作用，通过完善环境刑事立法，严厉打击各种人为破坏草原、非法侵占草原等违法违规行为，严格保障落实基本草原保护制度，严守以基本草原为主的草原生态红线，像对待生命一样对待环境，让破坏环境者付出代价，以切实保障环境公共利益和人民群众的环境利益，确保史上最完善的环境刑法得到最严格的执行，使社会主义环保事业得到稳定持续发展。