检察机关“案-件比”质量评价指标对公安侦查的影响及应对*

贾昕阳

（中国人民公安大学，北京 100038）

2020年1月，最高人民检察院正式印发了《检察机关案件质量主要评价指标》，提出以“案-件比”来衡量检察机关办案的质量效率。“案”即发生在人民群众身边的一个具体案件，而“件”则是对案进入司法程序后经历的诉讼环节的计量。在“案-件比”中，“件”数越高，则意味着“案”经历的诉讼环节越多，办案时间越长，当事人的司法体验就越差。

根据我国法律规定，公检法三机关的关系为“分工负责、互相配合、互相制约”，有学者将其解读为“共议格局”。[1]其中，公安机关作为刑事司法的重要力量，其侦查行为与检察机关的办案活动联系密切。“案-件比”质量评价指标的提出，也必然对公安侦查产生影响。从公安学的角度分析办案质效得以提升和巩固的条件以及连锁反应，对于优化“案-件比”以及检视该评价指标的多维度效果具有较强的理论及实践意义。本文从法理依据、内在价值以及司法实践的角度出发，分析检察机关“案-件比”质量评价指标对公安侦查活动及侦诉关系的较深层次影响及其内在动因，并探索“案-件比”指标带来的侦查活动环境变化和优化侦查质量效率的相关思路。

一、“案-件比”质量评价指标的内在价值

“案-件比”是指当事人的一个“案子”与其进入司法程序后所经历的有关诉讼环节之“件数”的对比关系，是一组在国家法治建设层面上反映办案质效的司法统计指标。“案-件比”之所以能够作为司法质效的晴雨表发挥重要作用，是因为其建立在符合时代背景的内在价值之上。

（一）“以人民为中心”的司法理念的体现

创立“案-件比”评价指标的用意何在？张军检察长从国家治理层面进行了阐释——人民群众的需求，就是检察机关奋斗的目标。①讲话内容来源：《张军：深化运用“案-件比”把以人民为中心落到办案中》，载https://www.spp.gov.cn/tt/202010/t20201021_482681.shtml。随着法治建设的推进，公民对法律的认知得到提高，人民群众对办案工作的期待已经从“有没有”向“好不好”转变。在司法公正以外，案件办理的效率是公民司法感受的重要影响因子，因为正义的迟到会减损正义本身的可欲性[2]及司法的公信力。“案-件比”是办案质量效率的最直观反映，将其作为评价指标对检察工作进行质量评价，体现了“以人民为中心”的司法理念。

“件”数的增多，往往伴随着办案周期的增长，从而增加当事人的讼累，并影响当事人以外的其他社会成员对司法过程的认同感和获得感。在司法案件中，受害人期待早日伸张正义，而犯罪嫌疑人、被告人同样希望尽快得到公正的判决，最终被判有罪的被告人还可以更快开始服刑、积分等。以“案-件比”为评价指标，旨在提高办案效率、减少不必要的诉讼程序，避免办案能力评查形式化、走过场，同时还保障了被告获得及时审判的权利，减少对犯罪嫌疑人、被告人的羁押，并且也是对刑事诉讼中疑罪从无原则的保障。

“案-件比”评价指标以提高司法效率的方式为提升人民群众的司法获得感增加了一剂补药，以最直观的方式促进正义的及时到来，从而增强司法公信力，让程序正义和实体正义在更高层次得到实现。

（二）对审前环节司法效率的重视

“案-件比”建立在对办案效率相对科学的量化之上，简单来讲，其所表征的即案件与程序环节的对比关系。刑事诉讼中的一个“案”进入检察环节后，主要有15类可统计为多个“件”的办案活动。其中，“三延两退”（延长诉讼期限、退回补充侦查）作为非常态化的诉讼程序，成为刑事司法案件中“件”数增多的主要贡献者。纵观以往针对检察机关的考核方案，其考察重点多集中在司法公正与否，而对于案件管理制度以及办案活动的效率则一度缺乏科学的统计与评价方法。

公正与效率是司法的永恒价值追求。随着新一轮司法改革的进行，以往留存的重实体轻程序，重打击犯罪轻保障人权的陈旧司法理念得到了进一步纠正与转变，对审前效率的评价被提上了检察工作考核的议程。

在以往的刑事诉讼活动中，面对短时间内在办案件激增，可能存在检察机关以“三延两退”的方式向侦查机关“借时间”，从而延缓办案期限、缓解办案压力的现象。在程序环节需要成本以及现有监督力度有限的制度框架与实践状况下，随着对司法效率的要求提高，减少不必要的延期和退补成为提升检察机关办案质量效率的关键难题。在这一视阈下，“案-件比”不再局限于对案件的事后监督，而是将对检察机关办案效率的监督常态化，以完整的案件为单位进行评查，兼顾了办案活动整体性和司法程序的时间节点。

在司法实践中，办案人员司法理念的滞后抑或职能履行的相对欠缺等都可能导致审前程序效率受到影响，案件诉讼进程可能因审前程序中存在的多种原因受阻，检法就是否需要补充侦查也可能存在意见分歧，甚至出现程序的倒流与反复，使案件办理陷入迟滞，并造成司法资源的浪费。“案-件比”质量评价指标有利于促进办案活动的规范化，从而加强对审前程序效率的保障，更好地避免程序空转。

分析可知，最理想化的“案-件比”是1:1。然而在司法实践中，受到诸多因素的影响，上述比例几乎不可能实现。这一质量评价指标的创设旨在提高办案质量、减少不必要的退补，从而补充和完善之前的案件管理与检察评价制度，对于一些必要程序，则不必一概而论。

（三）推动司法全局观念的形成

笔者认为，以“案-件比”作为评价指标的另一个重要价值就是推动司法全局观念的形成以及侦诉关系的良性发展。

近年来，“以审判为中心”的司法改革取得了良好进展，但要深化改革，还需要完善审前阶段的相应措施。改革的深入伴随着对案卷影响力的限制以及更高的举证标准，对检方提出了更严格的要求，也使侦查机关的主要功能和任务发生相应变化。因此，有学者认为，侦查阶段将从过去的服务于审判向共同致力于公诉转变，当前需要强化“侦诉一体”化建设。[3]

针对“捕诉一体”改革，学术界的观点莫衷一是，值得肯定的是，审查逮捕与审查起诉两个诉讼节点的衔接得到重视与完善，有利于检察院充分发挥审前主导作用，引导和监督侦查，提高审前环节质效。在这一方面，“案-件比”评价指标与其价值追求不谋而合。事实上，审前程序的规范与高效同样有助于降低侦查权、公诉权对刑事案件审判的影响力，从而更好地解决审判职能的回归问题。

由此来看，以“案-件比”指标为概念工具，通过对审前程序效率进行相对科学的量化评价，强化检察机关引导侦查人员取证的责任意识，符合司法改革中侦诉关系发展的必然倾向，有利于推动司法全局观念的形成，建立良性互动侦诉模式，使得这一富于洞见的措施的价值再次得到确证。

二、“案-件比”指标为公安侦查带来检察监督新形势

对“案-件比”质量评价指标在侦查领域的影响进行整体分析，首先需要对其中涉及侦查质量效率的作用因素进行分类和系统化，以取得预期的结果。综合考虑我国刑事诉讼中检察环节办案质效与公安机关侦查之联系，“案-件比”评价指标可以对公安侦查产生以下影响。

（一）检察环节对公安侦查的引导性增强

检察机关发挥审前主导地位、监督和引导侦查职责的充分程度直接影响着侦查程序进程和侦查工作质量。长期以来，效率是法经济学和我国司法改革的共同目标。[4]但正如“捕诉一体”改革，司法案件质量评价制度同样面临着公平与效率、独立与责任的两难境地。[5]一方面，提高审前程序的效率需要促进检察官履职，发挥对侦查的监督和引导作用；另一方面，一味地要求检察机关增加对侦查程序的参与，可能影响到司法程序的独立效果和制约意义。由此看来，“案-件比”质量评价指标可以说是一项相对具有开创性的研究成果，其创新之处在于，以更为科学的指标进行考察，维护和平衡公安机关与检察机关的职责与功能，在二者职能分工相对稳定的条件下，提高办案质量效率，使得司法实践的各个环节有效衔接，避免侦查与起诉阶段的脱离。

检察机关处于刑事司法的中间环节，亦是侦查活动的引导和监督主体。刑事案件侦查完成后，由检察机关诉至法院，接受庭审的检验。随着国家监察体制改革的全面推行，职务犯罪侦查权发生转移，审查逮捕、审查起诉等相关法律监督行为回归检察机关的职能重心。在“案-件比”指标的督促下，其介入侦查、引导取证的机制得到更好落实，有利于侦查人员获得有效引导信息，提高侦查效率。同时，从这一角度分析，为从源头上提升案件质量、优化“案-件比”，检察机关对侦查质量的要求必然提高。

推动法律文书质量的提升是引入“案-件比”评价指标的重要作用之一。在刑事诉讼进程中，检察文书是检察机关引导侦查取证工作的重要依据。以往由于部分检察办案人员审前主导责任发挥不充分以及与公安机关沟通上的相对闭塞，存在检察文书质量粗糙、较为随意的问题。在法律文书针对性不足、缺乏释法说理内容的情况下，侦查人员难以从中提取工作重点、明确侦查方向，可能导致重复取证甚至证据链的缺失。法律文书质量因而一度成为侦诉互动的薄弱环节。

可以注意到，相较于司法公正的价值目标，我国刑事司法对效率的重视相对晚近。“案-件比”质量评价指标以降低“件”数为要求，即要求减少审前环节中非常态化程序的不必要、不健康适用，配合司法责任制改革的进行，检察官对案件终身负责，倒逼检查官重视办案效率。因此，法律文书诸如不批捕文书、退回补充侦查提纲的质量得到保障，在很大程度上增进公安机关与检察机关沟通的有效性。检察机关发挥对侦查活动的引导责任，通过规范高效的法律文书，公安侦查部门对法制部门的依赖状况得到改善，办案效率随之提高，有利于从源头上提高审前质效、避免“带病起诉”。

“案-件比”评价指标还有利于促进检察机关提高提前介入侦查的能动性。不同于英美法系国家的检警分立模式，我国检察机关具有大陆法系定位的法律守护者特征，负有监督侦查活动、制衡警察权力的职责。[6]在我国，检察机关提前介入是其履行监督职能的重要方式之一。侦查取证活动具有及时性特征，如果前期存在的问题未及时发现，待检察院退回补充侦查时则往往已经错过最佳取证时机，从而对证据的证明力产生不可逆的影响。提前介入制度将传统监督模式的时间节点提前，转化为动态、同步监督，有利于检察机关及时纠正侦查活动中可能存在的违法行为及指导取证工作。

在以往的刑事案件办理过程中，检察提前介入制度在重大敏感案件中发挥了良好作用，但是对于其他疑难案件，检察机关对侦查活动的引导相对较弱。对于此类案件，在公安机关内部难以达成一致的情况下，若检察机关不能充分发挥提前介入作用，后续多半会耗费更多精力在案件审阅上，而侦查人员可能面临一些重复工作，同时，诉讼进程受阻，办案质效难以提高。“案-件比”指标的引入，有利于促进检察机关积极、充分发挥提前介入职能，全面提高审前办案质效。“案-件比”质量评价指标在推动侦诉互动上具有一定的建构性，其优势还在于能够使监督对象从成本效益分析中得到内在动因。根据微观经济学理论，最佳效率出现于边际成本与边际收益相等的均衡情况下。这也解释了“案-件比”评价指标如何促使检察机关作为优化审前程序效率的能动者，更加重视对侦查活动的主动沟通与指导，提高案件质量的同时减少双方的非必要工作量。

（二）对侦查卷宗及证据材料的要求进一步提升

侦查取证的证据质量和侦查阶段程序材料质量与检察办案质效联系密切。提高获取有效证据的能力是降低“案-件比”中“件”数的中心问题之一。

检察机关是除犯罪嫌疑人、被告人自身外，对侦查取证与程序合法性的最有力的监督主体。“案-件比”质量评价指标的提出，带来了对过去重实体正义轻程序效率的司法理念的冲击，而提升侦查卷宗证据材料质量成为减少延期、退补等诉讼环节的关键。在以往的司法实践中，面对一定时间内案多人少的矛盾，部分侦查人员的责任意识不充分，可能采取“带病”移交等待退回以缓解办案压力的做法。“案-件比”质量评价指标引入后，检察机关为优化“案-件比”、减少非必要程序，对公安侦查活动中程序材料和侦查证据的监督要求也随之提高。

为降低“件”数，在司法实践中，对因事实不清、证据不足不批准逮捕或需要补充侦查的情况，检察机关可通过提高文书的释法说理性和针对性更有效地引导公安机关继续侦查。而对于公安机关移交的有明显瑕疵的证据材料和程序材料，检察机关可能会更为及时地指出，或者指出后暂不接收，待明显瑕疵得到补正后再进入下一步程序。①刑事司法实践中，可能存在侦诉两部门关系比较和谐，对于存在明显瑕疵的刑事侦查案卷和证据材料，检察机关口头给予意见，由公安机关进行修正的情况。如此一来，公安机关方面可以减少不批捕率，检察机关也可降低“案-件比”，不过这类行为并不符合程序规定。检察机关对侦查卷宗和证据质量的要求提高，在一定程度上可引导公安侦查人员正视办案压力，提升侦查效率。

（三）认罪案件诉讼程序适用力度增大，促进侦查效率的提高

以“案-件比”为指标对办案质效进行考核凸显了认罪认罚案件程序的优势，在这一制度的适用中，犯罪嫌疑人翻供的可能性大幅降低，审查起诉周期缩短，司法效率提升，更有利于节约司法资源及化解社会矛盾。我国《刑事诉讼法》没有明确规定对认罪认罚案件适用简易程序，但是在2012年修订中扩大了简易程序的适用范围，不再局限于轻罪，司法实践中也以“事实清楚、证据充分”作为重要适用条件，为对基层法院管辖的认罪案件适用简易程序奠定了基础。学界和实务界都有观点认为，随着“案-件比”质量评价指标的引入，刑事诉讼中认罪认罚制度的适用力度将增大，对于可能判处三年以下有期徒刑、管制、拘役的案件，简易程序的适用力度也趋向于增加，因此可以推断，侦查机关的办案效率也趋向于随之提高。

（四）程序环节更加规范，推动侦查人员的专业素质建设

从宏观目标和直接效果考察一个评价方法的优劣是相对容易的，而深入探讨其理论内涵和作用机制同样需要研究诸多微观层次概念。有学者认为，确定制度之间的耦合程度说到底是一个经验性的问题。[7]因此，检视“案-件比”质量指标对现有刑事诉讼程序的适应性以及对于侦查效率的影响，还需要根据司法实践经验进行价值判断。可以想见，如果在司法实践中要求提高检察环节办案质效，则需要规范审前程序，在这种情况下，通过获取规范化经验和理论学习，可以在一定程度上达到对办案人员进行职业训练的效果。因而侦查人员在司法程序方面对于检察机关和公安法制部门的依赖性相对减少，依法办案的能力提高。换言之，“案-件比”评价指标在司法工作人员的素质提高上同样发挥了其制度价值。

综上所述，当在办案件进入高峰期，对侦查人员而言，可能出现短期内工作量增多的情况，但长期来看将对侦查工作的严谨性起到正面的督促与保障作用。“案-件比”质量评价指标旨在促进检察机关发挥审前主导责任、强化对侦查的监督和引导，也是对公安侦查效率的更高要求，需要侦查人员增强责任意识，切实提高程序材料与证据材料质量。随着“案-件比”评价指标的运用，侦查机关通过与检察机关的沟通以及对程序相关法律规范的学习提升工作效率，从而促进队伍素质能力建设。同时，认罪认罚等制度的适用力度也趋向于增强。检察监督环境的变化在现阶段给侦查工作带来了新挑战，长远意义上则有助于减少公安机关总工作量和办案成本，发生正向反馈效应，推动形成提高审前质效的良性循环。

三、“案-件比”视阈下优化公安侦查的进路

稳定的高效产生于合理且可持续的实施与保障机制，并被其带来的组织机构的运行方式之转变与完善所增强。公安机关肩负着打击犯罪的重要使命，其日常工作具有形式多样、工作量大的特点。如前所述，随着“案-件比”指标的引入，短时间内当在办案件数量进入高峰期时，侦查机关工作量预计增多，从而在一定程度上增加了公安机关的压力负荷。那么，挑战就在于如何增进与检察机关的有效沟通、明确各部门权责、及时调整和优化侦查工作方法。

外在压力与协调机制常常是共变的。“案-件比”评价指标引入后，为侦诉互动及公安队伍建设的完善提供了新的动力和思路。

（一）推动侦诉部门会商机制建设

侦诉互动是保障司法案件审前质效的基石，作为提高审前程序合法性和办案效率的驱动力，在司法全局观视阈下发挥持久影响力。以“案-件比”为评价指标，提高审前程序质效，要求检察机关深化同公安机关的交流配合，减少非必要的延期、退补，使公民对公平正义的期待得到尽快回应。

在相当长的时间里，侦诉部门办案人员在处理具有分歧、需要互动的案件时，遇到过信息交流的壁垒。一方面，可能存在检察机关办案人员责任意识不到位，导致法律文书质量粗糙，侦查人员难以从中获得有效引导；另一方面，检察机关对于重大疑难案件的介入较好，对于其他案件则存在信息交流的不畅通。“案-件比”质量评价指标符合“以审判为中心”改革的内在要求和成本收益分析原理，在提高法律文书质量、完善提前介入机制及促进会商机制建设等方面，为侦诉互动的良性发展创造了有利条件。

在侦查为中心的司法活动中，侦诉相对分离，由侦查活动查明犯罪嫌疑人和犯罪事实，由公诉方承担证明其犯罪事实以及请求裁判其承担法律责任的职能。审判中心下则转变为由公诉主导和监督侦查，而侦查活动围绕公诉搜集证据。有学者认为，“以审判为中心”改革的达致，是案件发现机制的转型，检察机关负有客观公正义务，强化公诉对侦查活动的制约。[8]笔者认为，“案-件比”指标的优势则在于通过考察对非必要程序的适用次数，推动侦诉关系从实践中单纯的制约、监督中脱离出来，增进引导和沟通，在侦审环节相对独立而维持程序合理性的前提下，促进侦诉部门会商机制的形成，提高审前程序效率。

在优化“案-件比”的需求下，检察机关主动增进与侦查人员的沟通意识，对公安、检察两机关来说，定期通报双方工作情况及工作重点等信息交流活动，在警力资源、司法资源有限的情况下，更有利于双方在效率上达到帕累托最优。而侦诉部门会商机制建设将使公安与检察机关的互动从单边行动和“碎片化”交流转变为常态化共享机制，对于疑难或有重大影响的案件，可以采取派驻执法办案中心检察室、召开联席会议等形式促进办案质量的提高。

综上所述，以推动侦诉会商机制建设作为对检察机关“案-件比”质量评价指标的回应，不失为公安机关提升侦查工作质量效率的良好契机。

（二）完善案件审核与管理制度

“案-件比”评价指标促进了公安机关案件审核制度与管理制度的完善与革新。法制部门在公安审判为中心”的司法改革下，侦查和审查起诉都需要以审判为中心，接受审判的检验。我国《刑事诉讼法》在116条中规定了公安机关的预审制度。有学者指出，不同于域外的审判式预审，我国刑事诉讼中的预审程序被安置在侦查阶段，兼具承续侦查、保障监督和诉讼准备的作用。[9]刑事案件的预审工作是核实证据材料，保障程序正当性、合法性的重要步骤。自2015年起，公安机关积极推进落实刑事案件法制部门“统一审核、统一出口”制度。“侦审合一”改革对提高案件质量具有一定帮助，但实践中执法的程序不规范问题并没有得到彻底解决，一线办案民警对相关法律知识的掌握不到位、法制部门的指导不充分等，都可能导致案件侦破却诉不出去。

笔者认为，鉴于现有的案件审核制度存在部门划分与职能界定尚不完善的情况，难以充分应对公安办案质量要求，重点应当完善案件预审制度，并加强基层一线办案部门与法制部门的合作，严格把控案件质量。对此，有学者建议考虑从分局法制部门抽调骨干充实基层办案队伍，并提出应当明确法制部门内部案件审理与案件审核两种机构的工作职责。[10]

此外，对侦查效率的更高追求需要重视对案件管理制度的完善。公安机关应当加强警务工作信息化建设，提高数据分析研判能力，并注重与检察机关之间以及内部各部门之间的数据共享和业务协同，整合侦查资源。对刑事案件进行简繁分流、轻重分流，创新工作方法，提升公安整体办案水平。

（三）完善警力配置和绩效考核机制

“案-件比”指标的引入，促进了检查机关发挥审前主导责任，从而推动了公安侦查进入更为高效的工作模式。但是，随着电信诈骗等新型犯罪的多发和破案难度的增大，公安工作中案多人少的矛盾依然存在且更为突出，办案人员专业素质的不到位、对司法程序的不熟悉和绩效考核机制的不完善成为侦查机关提高案件质量需要突破的一大难关。对此，笔者提出以下建议：

首先，公安机关应当加强刑事侦查队伍的专业化建设和人才储备。优化“案-件比”，要求在程序时限规定不变的情况下减少延期和退补，检察机关对公安机关移送的侦查卷宗和证据材料案件的质量要求提高。换言之，新的检察监督形势要求一线侦查人员具备专业的法律素质，减少对法制部门的依赖，做到既能破案又能办案。公安机关可以通过强化经验学习，组织对重大、复杂案件观摩庭审等方式加强刑事侦查队伍专业化建设，完善多位一体的侦查工作模式，并提高准入门槛，重视从专业学校培训和社会招警等渠道增强相关人才储备。

其次，公安机关应当完善警力资源配置。综合性是刑事侦查工作的一大特点，不过，要更好地保障刑事侦查案卷和证据材料质量，除了将具备法律专业知识的人才充实到刑事侦查部门，还需要保障涉及法律程序相关工作时有相对稳定和充足的专业人员并建立终身负责机制。要做到破案和办案兼顾，不仅要提升民警专业素质，更重要的是科学分工、增强相关警力，当在办的各类案件破案压力增大时使侦查取证程序的合法性得到根本保障。

最后，可以考虑以“案-件比”指标为参考，建立更为量化的绩效考核机制和动态的案件评查模式，关注刑事案件的受理和办结时间，以及非必要的“三延两退”发生情况。“案-件比”评价指标使检察机关考核制度不再流于形式，促进检察机关避免假性的延期和退补情况，而公安侦查人员同样需要正视办案压力，增强责任意识，重视司法程序的严肃性，以主动适应“案-件比”评价指标带来的检察监督新形势。

（四）关注司法实践动向，革新侦查思维与方法

在检察机关采取“案-件比”作为质量评价指标后，总结和应对随之而来的司法实践状况之改变，同样成为优化侦查效率的重点和难点。如前所述，在回归以常态化程序为主的刑事司法办案模式的要求下，认罪认罚从宽制度的优势得以凸显，在降低“件”数上发挥了积极作用。一些学者建议提升认罪认罚从宽制度的适用比例，促进“案-件比”的优化向前迈进。对公安机关侦查人员来说，也需要及时拓展办案思路和适应司法实践状况的变化，例如深入了解和熟悉认罪认罚案件相关程序规则，注意对值班律师法律帮助权利的保障等，都对侦查效率的提高具有一定积极意义。

四、结语

“案-件比”质量评价指标围绕“案子”与“件数”的关系，对检察机关的办案质效进行量化，意在促进检察机关履职，充分发挥审前程序中的主导作用。从公安侦查的角度分析，这一评价指标的引入使检察环节对公安侦查的引导性增强，在推动侦诉良性互动的发展上具有重要意义。同时，优化“案-件比”意味着检察机关对侦查卷宗及证据材料的质量要求进一步提升，为公安机关侦查工作带来了新的挑战。

通过分析还可以发现，“案-件比”指标可在一定程度上推动认罪认罚从宽制度的适用力度，并在保障程序规范性、提高侦查办案人员素质能力等方面对公安机关产生深刻影响，促进侦查活动质量效率的提高。但是也应当注意到，要从根本上提高侦查效率，公安机关仍需作出更多努力。作为刑事司法的重要力量，公安机关应当积极回应检察机关的互动，探索侦诉会商机制的建设，完善刑事侦查的警力配置和考核机制，关注司法实践动向，及时革新侦查思维与方法，以适应检察监督形势与侦查办案环境的新变化。