我国外国人免签过境机制研究*——以北京口岸72/144小时免签模式为例

方卫军，邹晓晶

（北京警察学院，北京 102202）

2013年1月起，国务院陆续批准了北京、上海等多个口岸实行外国人72小时免签过境制度，2016年1月起，国务院又陆续审批同意江浙沪、京津冀等多个跨省市外国人144小时外国人免签过境制度。外国人72小时和144小时免签过境制度创设的目的，是为了便利外国人入出境中国，更好地提高外国人入出境服务水平，以便更好地服务中国的经济建设，在维护国家主权利益的同时，也更好地保护过境外国人的合法权益。在京津冀协作的背景下来研究72/144小时外国人免签过境制度，就显得更具有现实性和急迫性。

一、免签理论及我国免签政策

长期以来，移民国家（目的国和移出国）对于移民管理工作中的国家主权利益优位和绝对支配权理论占据主流，同样，两次世界大战以后逐步演进和完善并通行全球的签证制度也被当然视为国家的主权行为。这已成为当今世界国内外学者的共识[1-2]。循着这一逻辑思维，免签制度和政策亦为国家的主权行为。然而免签制度的背后，也不难看出战后随着国际人权制度和人权理论的发展，进而引发的国家主权和国际人权博弈过程中体现出来的部分主权让渡的影子。传统意义上的国家主权理论，在面对当代国际法的迅猛发展，尤其是国际人权法的理论发展，在关注国家安全和国家利益等核心主权利益的同时，也渐渐将个体的自然人的人权利益纳入关注范畴[3]。表现在各国涉外法律制度[4]（我国习惯称出入境管理或者外国人管理）层面，各国在维护本国安全、利益、秩序等核心主权权益的前提下，逐步放宽对待外国人入境的签证制度①如减少签证申请材料，简化申请手续，缩短签证时间，延长签证有效期限，甚至个别旅游景点或者行政特别地区免办签证，都是大大便利了外国人的自由跨国流动，更有效地保障或推动了国际人权的实现。在这点上欧盟国家之间已经走在了前头，如欧盟成员国之间的公民免签自由流动，以及根据《申根协定》可以在欧洲26个申根国家通行的申根签证。。各国根据本国利益，通过双边或者多边条约，或者单独在其本国的法律制度中，给予特定国家的外国人一定范围内的免签入境制度，实为这一趋势的切实体现。①如截至2019年9月，已经有14个国家与中国达成免普通护照签协议，15个国家和地区单方面允许中国公民免签入境，42个国家和地区允许中国公民办理落地签。见外交部领事服务网，载http://cs.mfa.gov.cn。

免签，是指一国政府允许具备一定条件的外国人无需签证入出本国国境，或者免于办理签证通过本国国境，并准许其在本国境内停留一定期限的国家行为。签证免除客观上为部分外国人入境、出境、过境、停留和居留提供了便利，更好地保障了他们的入出境权益。从这个意义上来说，免于签证也是国内法律赋予部分外国人在出入境管理方面的实体权利。目前我国基于国家利益的考虑，仅单方面给予日本、文莱、新加坡公民15天免签入境的待遇，没有对入境表现良好的国家公民实行普遍的免签安排，也没有成功构建区域国家之间的互免签证框架，而主要是面向发达国家的局部性免签，也仅仅局限于海南、上海和珠三角地区，且有团签和期限短暂的限制。全球范围内来看，中国是属于社会发展程度低而签证比例高的国家，还不能形成外国人入境免签的规模便利效应。从国际法和移民法理论和实践来看，有条件地给予外国人一定程度上的免签，既是国际法和移民法中的人权保护理论使然，也是国际通行的出入境或者移民管理实践。发达国家之间在移民和出入境管理实践中，都有不同程度的对外国人的免签政策。②如一份全球最强护照的调查显示，按照获得免签国家数量为标准来排名，德国、瑞典、丹麦、芬兰、意大利分获前五名，分别是125、124、124、124、124。亚洲的其他国家排名靠前的几个，新加坡免签国为123，马来西亚119，韩国117，日本116。免签是主权国家或地区根据需要自行或者签订双边对等协议制定的政策。但是需要说明的是，即使是免签，也并不意味着一定能够顺利入境。是否可以入境，还必须经过各国边防管理机关的检查和放行。为了更好地便利外国人来我国进行各种活动，我国应该提高积极宽松的免签方式，提高签证的社会服务效能。外国人24小时过境免签政策的适用地域，也从空港口岸扩大至海、陆、空口岸，并授权国务院可以批准特定地区的过境停留免签规定。

《中华人民共和国出境入境管理法》规定了免办签证的四种情形。③《中华人民共和国出境入境管理法》第22条。第一类是政府间签订的双边或者多边协议。截至2020年底，我国分别与148个国家或地区签订了互免签证的双边协议，但主要是互免持有外交、公务护照人员的签证。④见外交部领事服务网，http://cs.mfa.gov.cn。第二类是持有效的外国人居留证件可以免于办理签证（包括外国人永久居留证），和持有效的外国人居留许可。第三类是24小时免签制度。主要适用对象是持联程客票搭乘交通工具从中国过境前往第三国或者地区的外国人，包括在中国境内停留不超过二十四小时且不离开口岸的直接过境⑤上海过境可以停留48小时免签。适用对象为美、韩、加、澳、新、德等30个国家公民。，以及前往珠三角、海南岛等国务院批准的特定区域内且停留不超过规定时限的免签入境⑥已经在香港、澳门的外国人，经港澳旅行社组团进入珠三角旅游，可停留不超过6天，适用对象为美、马、泰、韩、德等26国公民，其中，韩国、德国和俄罗斯团组人数为2人以上的，可以停留21天。。第四类是国务院规定的其他可以免签情形。包括日本、文莱、新加坡三国持普通护照的公民来中国大陆旅游、经商、探亲访友，或者过境不超过15天，可以免签。或者持有APEC商务旅行卡的外国人，可以多次进入中国，每次停留期限不超过两个月。

二、北京及全国边检口岸外国人免签过境

（一）72小时外国人免签过境

过境免签是指外国人依据过境国的法律或有关规定，经转该国前往第三国或地区时，不必申请过境国签证即可过境，并可在过境国进行短暂停留的政策。外国人过境免签政策是世界各国实施的免签制度中的一项内容。自2013年1月1日起，国务院陆续批准了北京、上海等多个口岸实行72小时过境免签制度，极大地便利了国际交往和外国人的入境，吸引更多的外国人来华参观旅游、商务等活动，大大促进了中国的经济发展。⑦外国人申请72小时免签必须满足三个有效条件：（1）属于72小时过境免签范围的45个国家公民；（2）持有本人有效国际旅行证件和72小时内已确定日期及座位的前往第三国（地区）联程机票；（3）自某一个允许过境的机场过境前往第三国（地区）。此外，申请72小时过境免签还必须按照相关工作程序履行一定的手续。

72小时过境免签具有下列特点：一是对既有的免签过境制度的扩展和延伸。现有的免签过境只允许外国人在海、陆、空口岸停留24小时，特定地区过境免签可超过24小时①上海对部分国家旅客空港口岸间转机提供48小时过境免签政策。，且外国申请人不能离开口岸。72小时免签过境延长了停留期限，而且活动空间大大扩展，可以进入口岸地区所属的行政管辖范围活动。二是免签政策性强，体现一定的灵活性。过境免签不同于入境免签。入境免签是法律制度，具有一定的权威性和稳定性，一般是双边互惠的，体现的是外交工作和国际法的平等和对等原则。而过境免签则是单向的、灵活的，体现一个国家的便利外国人过境和入境的临时性政策措施。入境免签的国家数量和范围都是免签口岸地区根据自身的客观需求量身定制②如北京的过境免签45个国家是根据2009年到2011年北京接待国外入境和过境游客情况排名而来的。未来会根据新的情况进行适当调整。45国包括：欧洲申根签证协议国家共24个、欧洲其他国家共7个、美洲国家共6个、大洋洲国家共2个、亚洲国家共6个。。三是陆续有序开放国内免签口岸，目前除了北京之外，陆续开通72小时免签的国内空港口岸还有上海、广州、成都、重庆、西安、深圳、昆明、大连、杭州等18个，未来国务院还将陆续批准新增口岸。

（二）144小时外国人免签过境

2016年1月起，经国务院批准，江苏、浙江、上海等三个省市口岸，在原有的72小时免签基础上，外国人入境过境停留时间延长至144小时。2017年12月28日起，北京市、天津市、河北省三地开始实行144小时过境免签政策。2019年1月1日起，厦门、青岛、武汉、成都、昆明5个城市实施外国人144小时过境免签政策，来自53个国家的公民，持有效国际旅行证件和144小时内确定日期、座位前往第三国或地区的联程客票，可以从上述城市相关口岸免签入境，分别在厦门市、山东省、武汉市、成都市、昆明市免签停留144小时。③参见：国家移民局网站，载https://www.nia.gov.cn/Search/search.jsp。2019年5月1日起，广东省正式实施外国人144小时免签政策。国家移民局2019年10月24日发布，自2019年12月1日起，重庆、西安、宁波等航空口岸实施过境144小时免签政策。其中宁波口岸政策纳入江浙沪政策一体化，过境外国人可从宁波航空口岸以及已实施过境144小时免签政策的上海海陆空口岸、南京航空口岸、杭州航空口岸入境出境。同时，成都航空口岸过境144小时免签停留范围扩展至成都、乐山、德阳宜宾等11个城市。截至2021年3月底，实施144小时免签过境政策的地区包括北京、上海、天津、重庆四个直辖市，以及石家庄、秦皇岛、杭州、南京、宁波、沈阳、大连、成都、昆明、青岛、厦门、武汉、重庆、西安等14个城市。外国人从相关口岸免签入境后的活动范围包括四个直辖市、以及河北省、山东省、辽宁省、江苏省、浙江省、广东省全境。④见“外国人72/144小时过境免签政策解答”，载http://www.visainchina.com/144_transit_visa_cn.htm。而仅仅剩下桂林、哈尔滨和长沙三个城市维持实行72小时免签政策。⑤其中广州口岸只能出境，不能执行144小时入境。但是可以实行72小时入境。有理由相信，如果条件允许，未来这三个城市也会陆续经过国家移民局审批，实施144小时过境免签政策。

（三）72/144小时免签过境特征

与72小时免签过境政策一样，144小时免签过境外国人也必须满足三个基本条件，即有效旅行证件、确定时间内的联程客票、前往第三国家或地区。但是相比72小时的过境免签政策，144小时过境免签呈现以下特征：首先是免签国家范围扩大了。享受72小时免签过境政策的外国公民限定在45个国家，而适用144小时免签过境的国家则扩大到了53个国家。其次，免签过境的停留期限，延长了一倍，入境后可以在规定区域内连续停留6天，更加便利外国人在中国境内合法开展各种活动。第三，是停留区域范围的扩展。以京津冀为例，外国人免签过境北京口岸、天津口岸、石家庄口岸，停留的范围不仅仅局限于入境口岸所属的省市，而是可以到三个省市的任何一个区域活动。譬如北京机场口岸入境的外国人，在停留期限内，不但可以在北京市范围活动，而且可以自由出行至天津市、河北省的所有地区。这是既往的72小时免签政策无法比拟的巨大优势。第四，入境出境口岸灵活多样。72小时政策下，外国人只能从入境口岸出境，而144小时政策下，外国人可以选择从入境口岸出境，也可以选择从活动范围内的其他口岸出境。在京津冀一体化的国家宏观战略下，京津冀144小时免签过境政策也作出了充分的制度保障和技术保障。外国人如果从天津航空口岸入境，可以选择从河北石家庄航空口岸出境，也可以选择从北京航空口岸出境。第五，入境出境的口岸不再单一，而是多样灵活。以京津冀144小时为例，北京的口岸包括首都国际机场、铁路西客站，天津口岸包括滨海国际机场、天津国际邮轮母港，石家庄口岸包括石家庄国际机场和秦皇岛海港。外国人可选择这些口岸中的任一口岸入境或出境。①相比较起来，广东省的144免签政策更加灵活，规定入境的口岸为白云机场口岸、深圳机场口岸、揭阳潮汕机场口岸，而出境的口岸则多达32个。见广东省公安厅官网，载http://gdga.gov.cn/xxgk/zcjd/wjjd/content/post_2286867.html。可见，在144免签过境政策条件下，外国人的入境出境口岸包括了机场、火车站和海港，呈现多样化的联动趋势。所有的这些变化都将大大有利于外国人过境或入境中国，为有效吸引外国人前往中国提供了签证政策的优惠，也在相当程度上助力中国的经济发展。

上述分析可见，我国境内特定口岸实行的外国人免签过境制度，本质上已经演化为一定意义上的外国人免签入境权（只是外国人入境后的活动范围，仅限于入境口岸所属的城市辖区行政管辖范围），而这实际上是对我国的《出境入境管理法》里的有关外国人免签入境制度的变相突破，国际上通行的过境免签惯例时限是24小时，但是各国会根据本国情况和外交政策，允许特定国家的国民过境的时间长于国际惯例。②2012年9月修订的《中华人民共和国出境入境管理法》扩大了过境免签适用范围，将外国人24小时过境免签从机场扩大至海、陆、空口岸，经国务院批准，特定地区过境免签时间可超过24小时。截至2013年11月，与中国实现真正意义上的免签或落地签国家有17个，即只要携带护照和机票即可前往，另外，东帝汶只需再携带一份使馆的“签证签发许可信”。从当代国际法人权法发展理论、国际移民和国际迁徙特征来看，各国有根据本国情况制定便利迁徙政策，保护跨国迁徙者权益的义务。2006年联合国秘书长报告《国际迁徙与发展》总结了当今国际迁徙的趋势和特征，指出国际迁徙对于全球经济的发展以及原籍国和目的国的影响、各国在跨国迁徙过程中应该承担的保护性义务，强调为保护迁徙者的基本人权，必须加强各国间的国际合作，并对未来的国际迁徙提出了全球间、区域间以及双边间国际规范性框架和政府间协作的倡导性建议。显然，在国际迁徙日益频繁，跨国迁徙者基本人权日益受到保护的全球化时代，外国人的免签入境权不但符合当代国际人权理论中的迁徙自由权的发展和保护理论，而且从国际实践来看，一定程度上也体现出未来的发展态势。

三、外国人免签过境制度存在的问题

免签过境外国人给东道国的经济发展带来一定的促进作用，同时也不可避免地对东道国的相关管理与服务工作乃至国家安全和主权利益带来一定的影响。这在实践工作中的突出反映就是给出入境管理实践带来严峻挑战——如何加强对免签入境外国人权益保护的同时，确保东道国国家安全、秩序这一核心的国家主权利益？这是该项政策给实务工作带来的最大困扰，也是我国出入境管理部门必须首要考虑的问题。综合而言，免签过境制度存在的突出问题有如下几点：

（一）临时住宿登记率低

入境外国人入境中国必须办理临时住宿登记，这不但是法律义务，而且也是公安出入境管理和服务工作的重要内容。③外国人入境后在24小时内必须办理临时住宿登记是法定的义务，修订后的《中华人民共和国出境入境管理法》第39条规定了办理住宿登记义务，第76条第6款规定了不办理住宿登记的处罚罚则。但是根据实践部门的跟踪反馈，免签过境外国人的临时住宿登记存在一定问题。④2008年北京奥运会以后，由于中国经济的发展，给予外国人入境便利措施越来越多，服务保障也越来越便利，越来越多的外国人更喜欢自由自在地选择自己心仪的地方居住和生活。按照中国法律规定，散居的外国人也必须在24小时内到辖区派出所办理临时住宿登记。而在72/144免签的外国人入境管理工作中，此类免签入境的散居外国人住宿登记率偏低。而外国人如果入境后不办理临时住宿登记，则无法掌握其行踪。以北京口岸为例，审查并准予外国人免签入境是由北京边防检查机关负责的，但是外国人入境后的管理是由地方的公安局，即北京市公安局出入境管理部门负责。由于是隶属两个不同的体系，72/144小时免签外国人入境后经常因为各种情形不主动办理临时住宿登记，或者由于客观情况无法在规定期限内办理临时住宿登记。无法有效掌握外国人的活动轨迹，对其实施有效动态管控，无疑会给国家的安全和利益带来隐患，这不但是北京边防检查机关和北京市出入境管理机关急需协作解决的问题，同时也是全国所有开通外国人72/144小时免签过境的口岸边防检查机关和属地公安机关出入境管理部门亟需解决的问题。

（二）过境和入境及其他关联问题

首先是入境和过境的概念趋于模糊化。严格意义上的72/144小时免签，是针对外国人过境中国前往第三国或地区的，这是对以往的24小时免签过境的扩大和延展。根据72/144小时的政策规定，享受此政策的外国人可以无需签证，从机场隔离区入境进入属地辖区内进行活动。这样一来，72/144小时过境实际上已经演化为一定意义上的外国人免签入境。所以本文不同的地方所谓的入境以及过境，实际上都指的是外国人72/144小时免签入境过境的行为。

其次是入境和出境口岸通道问题。从人权保护的角度来看外国人免签入境制度，给予外国人免签入境本身是为了方便外国人更好地过境和入境，有效保护其合法权益。但是由于免签过境对于外国人目的地限制，给过境外国人客观上又带来一定的不便。72小时过境免签政策下，过境外国人只能停留在入境口岸所属城市管辖区域，且必须从原入境口岸出境。以北京口岸为例，外国人从首都机场口岸入境后，只能在北京市停留72小时，不得去往东道国境内的其他地区，而且必须从入境口岸出境。①72小时免签政策下，北京的入境出境口岸为两个，首都机场和西客站。但是多数批准受理72小时免签过境的其他口岸都只限定于机场。实践中，外国人入境后，由于信息和交通设施的快捷，使得入境外国人经常超出入境口岸地区所属城市的行政区域，迅速前往其他地区成为可能，而且从另一口岸出境的情况时有发生。再者，72小时入境仅仅限于空港，是否有必要将这一制度扩展到铁路和海港，有必要进行深入探讨。

在144小时的免签过境政策下，这些问题都得到了很好的缓解和解决。外国人的入境过境后的停留空间大大扩展，而且入境出境口岸的选择范围也较72小时免签政策有了更大的选择空间。以北京口岸为例，自北京机场入境的外国人，不但可以在北京市范围内停留居留，而且可以前往天津市和河北省全境进行活动，不但如此，外国人的出境口岸不限于北京市的两个口岸，还包括天津机场和天津邮轮母港、石家庄机场和秦皇岛口岸。一定程度上实现了空港、铁路、海港三者之间的衔接，为免签入境外国人提供了足够的便利。

第三是台胞过境无法享受免签待遇。对于台胞过境，公安部规定满足条件的台胞可以申请口岸签证，而不适用72小时过境免签政策，这样，如果台湾同胞过境中国不符合办理口岸签注的条件，也不能适用72小时过境免签，则无法顺利过境入境。②这种情况在实务中时有发生，其实仔细考量起来，于法律相悖，于情理有违。无论从政治考量上，还是从理论实践上，对待台湾同胞和港澳同胞来华或者经过大陆转机，我们的政策和法律都应该是宽松的。落地签的法律规定说明了此点。国务院于2015年6月19日公布修改后的《中国公民往来台湾地区管理办法》，免除了台胞返回大陆要求办理签注的要求，这样有效避免了台湾同胞不能入境的尴尬。见凤凰资讯报道，载http://news.ifeng.com/a/20150618/44000913_0.shtml。

第四是业务内容和管理机关职能重叠问题。现行法律规定了临时入境、口岸签证，同时又有了72小时免签入境政策，三项规定分别属于边防检查机关和出入境两个部门管理，这两个行政管理部门如何协作，以及法律和政策的规定如何能够达到目的的一致，这需要理论和实践的进一步探讨磨合。

（三）处罚权限和标准不统一

外国人不办理临时住宿登记，法律设定了相应的处罚措施。但是实践中由于种种原因，导致免签外国人很少受到相关法律的惩罚，这不但引发免签过境外国人的恶劣示范效应，而且极大地降低了《中华人民共和国出境入境管理法》《外国人入境条例》的法律权威。不利于出入境管理实际工作的有序开展和有效推进。一种情况是该外国人没有办理住宿登记，但又不从规定口岸出境，而是从其他边防检查口岸出境，如一外国人自首都机场入境，但是他不按照规定从京津冀的几个口岸出境，而是选择从上海或者深圳出境，上海和深圳的边防检查机关是否应该放行让其出境？如果发现其未办理住宿登记信息，如何及时通知出入境口岸签证管理部门对其进行处罚？其实这个问题涉及到的是全国现行实施了144小时免签过境的所有口岸边防检查机关之间的协调问题。另一种情形是对于违法住宿登记处罚权之间的协调问题。现行法律规定边防检查机关与属地公安机关对于违法出入境管理的行为具有同样的处罚权。③《中华人民共和国出境入境管理法》第86条规定，对于违反出入境管理行为的违法行为，边防检查机关可以当场作出500元以下罚款处罚。但是，由于各种因素影响，边防检查机关对于违反临时住宿登记管理行为的处罚，与属地公安机关出入境管理部门的处罚权归属、处罚标准和尺度存在着差异。对于这两种情形，政策制定部门和相关执行机关应予以足够重视和分析研判。不处罚与处罚不公，都会引起法律的边际效用递减和执法成本递增的后果。进而也会给外国人带来藐视中国有关法律的心理，使得法律的权威性受到质疑和侵害。其实这个处罚分工问题涉及到我国出入境管理部门之间的分工协调这个根本性问题，也是我国出入境管理的体制问题。部门之间衔接与沟通的顺畅，不但能提高工作效率，维护法律权威，提高执法威信，而且可以更有效地保障外国人的合法权益。

（四）国家安全利益受到威胁

目前国际国内反恐形势日益严峻是不争的事实。国际恐怖主义的袭击方式更加多变，恐怖分子的身份构成越来越复杂，恐怖袭击的地点日益由跨国跨境演变成全球化。国际反恐严峻的形势促使世界各国纷纷紧缩其移民政策并加强边境地区的控制以及加大边防检查的审查力度。从移民和出入境管理的视角来看，反恐形势与各国的签证紧缩政策存在内在的必然联系。世界各国根据各自国情现实，制定符合国家利益和安全的签证制度和签证政策，而签证本身不但是国家主权在管控外国人入出本国国境过程中的具体体现，而且还是有效限制对本国国家主权、利益、安全等有损坏或危害的外国人入境或者出境的重要手段。各国都加强本国签证机关对外国人签证受理审核发放的力度。如美国的移民政策，特朗普政府以反恐为借口颁布的“禁穆令”，以及同样的借口加强对入境美国的外国人的审查措施，譬如其针对中国人进入美国过境的EVUS签证审查系统。中国也是如此，为有效反恐和维稳，国家安全部门制定了针对性措施，对涉恐外国人的签证、居留、工作、学习进行严格的监督和审查，以防止境外恐怖分子入境过境后对中国的国家主权和安全利益造成危害。出入境管理部门制定相应的政策，有效加强边防检查机关的查控力度，明确出入境属地机关以及边防检查机关在反恐和维稳方面的职责和职能，从源头和关口以及后续保障等方面加强反恐和维稳工作，为国内经济建设和安全提供良好的制度保障。在反恐大背景下，无论是72小时还是144小时免签过境政策，显然都面临着一个逻辑悖论，免签过境和入境的外国人无疑会对中国的国家主权和安全利益带来潜在的危害和威胁。

（五）共享与协作亟需建立

由于中国现行的出入境管理机制，是按照业务分块管理。在外国人免签过境入境政策下，边防检查机关负责外国人免签过境入境的审核和放行，以及免签外国人出境的放行，而外国人入境后的后续管理，包括临时住宿登记管理，则是属地公安机关出入境管理部门的职责。故而，从外国人免签过境入境伊始，边防检查机关应该将有关信息与属地公安出入境管理部门分享；反之，外国人违反临时住宿登记管理规定或者其他违法犯罪行为及其处罚的信息，属地出入境管理部门也可以与边防检查机关实时分享。国家移民管理局成立以后，边防检查机关的性质发生了根本变化，同属于国家移民管理局的体系结构，因此在外国人免签过境制度层面，理论上不会再有业务沟通协作和信息共享的藩篱和障碍。期待在未来的政策层面，这一免签过境制度会有更加适应客观需求的共享与协作操作机制。

四、对策性建议和完善措施

2018年国家移民局成立以来，积极调研外国移民法理论[5]，和世界各国移民管理制度，结合中国的本国国情，采取了许多积极措施，不断加强移民与出入境管理领域的立法修法及制度完善工作，有效维护了国家主权利益和出境入境人员合法权益。然而，在免签过境政策环境下，尤其是国内外反恐形势依然严峻的情况下，出入境管控措施的强化，对于维护国家主权和安全利益任务显得更加突出。而只有在国家主权和安全利益得以确保的前提下，各项出入境管理制度和措施，包括外国人免签过境政策，才能更好地发挥出保护人权，促进经济发展的积极效用[6]。针对上述的分析，笔者以为，可以从以下几个方面加强外国人免签过境制度的完善。

（一）提高免签过境外国人的临时住宿登记率

如何提高免签过境外国人的临时住宿登记率，这是移民和出入境管理的关键问题。对此，笔者以为可考虑采取如下措施：一是加强宣传力度，强化法律宣传，向免签过境外国人宣传住宿登记的重要性和必要性，提高住宿登记率。协调市旅游委等相关部门，在境外宣传推广72/144小时过境免签政策的同时，加强相关办理住宿登记的法律宣传提示。走访相关航空公司，督促其在境外为旅客办理登机手续时发放法律宣传提示。二是提升管理力度。严格管理，高限处罚。坚持“培训与指导同步、管理与处罚并重”的原则，对于工作中发现的错漏登问题旅店，对造成错漏登的相关责任人和旅店方均给予高限处罚，切实起到教育警示的作用。三是走群众路线。充分发动群众参与，对于积极参与并能够主动发现违反临时住宿登记管理线索的“朝阳群众”“西城大妈”“海淀网友”，设定一定的奖励条件，提高基层协警力量对散居住宿登记管理的积极性和主动性。四是修炼内功。提升管理机关履职能力和职业道德修养，进一步提高基层民警对涉外违法线索的发现能力。

（二）完善外国人免签过境相关制度

针对当前该政策实行中出现的过境变入境的客观现象，是否可以考虑修改免签条款，允许免签过境外国人返回本国或本地区也可以享受免签的优惠；或者是否可以考虑允许该免签过境外国人前往72/144小时免签规定的其他地区，并经由其他口岸出境，即外国人出境口岸可以在全国所有已经实施外国人免签过境政策的口岸通行。这需要政策制定者和实施部门综合各种国内外因素和条件，加以妥善分析研判。笔者以为，如果妥善解决这两个问题，可以给免签入境过境外国人带来更多更大的实质性优惠和便利，有效保护出境入境外国人的合法权益，提升中国的大国形象。

（三）对违反规定的行为主体予以严格处罚

现代法治国家对于处罚权限的设定、处罚的种类和方式、处罚的执行程序等等都有明确的法律规定。但是鉴于免签过境入境外国人的违反住宿登记行为具有客观的复杂性，以及现行法律规定的重叠，导致对于此类违法外国人的处罚执行存在问题。笔者建议可采取如下措施：首先，明确此类不办理住宿登记行为的处罚机关，并制定有关处罚细则，严格处罚标准。具体而言，要明确地方出入境管理部门和边检部门在处罚上的分工。根据《中华人民共和国出境入境管理法》的相关规定，结合口岸处罚面临的客观情况，笔者认为宜交由地方出入境管理部门负责处罚；地方出入境管理部门在此类人员离境审查中发现离开免签政策规定的区域的，及时通报相关边防检查部门，采取相应措施进行处罚。其次，规范违法违规入境外国人的处罚。对疏忽大意的首次违法人员，建议依法采取简易程序给予警告处罚，处罚后由边检为其办理离境手续。对恶意违法人员，建立黑名单库，将2次（含）以上违反住宿登记管理规定和离开限定行政区划的此类外国人列入黑名单库，不再享有过境免签优惠政策。①具体由边防检查机关实施处罚并放行，还是转交属地出入境管理部门进行处罚，建议由国家移民局统一协调，进行深入调研，对处罚权作出明确划分。

（四）规范信息采集实现信息共享

出入境管理各部门之间的信息共享不但是日常工作协作的要求，在当前的反恐维稳形势下，更是反恐的协作要求。面对北京复杂的防恐、维稳形势，需要从反恐维稳的高度认识做好此类人员管理的重要意义，加强外国人管理工作整体谋划，进一步推动信息共享和管理资源整合。为此，本着统筹、共享、便捷、依法的原则，就进一步完善此类人员管控工作提出以下建议：首先，要强化法规宣传。将法规宣传、提示的重点列为入境验放的工作环节，同时制作多语种宣传提示卡片，随同此类人员通关时一并发放，做到一对一宣传提示。同时，在卡片上明示：“如果违反相关规定，将会给出境带来不便。”在为入境外国人提供便利的同时彰显法律的严肃性。其次，要增加入境卡信息采集项。充分利用填写入境卡这一国际惯例，将在京联系人、在京联系电话、离境航班、离境时间等所需管控信息纳入入境卡填写内容，统一采集，再由边检将相关管控信息传输至出入境管理部门，为后续管控工作奠定坚实基础。再次，要落实航空公司协助采集信息职责。按照《中华人民共和国出境入境管理法》第51条之规定，严格落实航空公司协助采集信息职责，在航班上采集此类人员的管控信息，对信息填写质量进行检查，提前通报出入境边防检查机关。对不按规定采集信息的航空公司，依照《中华人民共和国出境入境管理法》第83条第一款第二项之规定，进行处罚。最后，不断完善信息系统建设。由国家移民局牵头，搭建全国统一的外国人免签过境信息管理平台，涵盖全国范围内已经开通72/144外国人免签过境的口岸城市，各主管机关，如边防检查机关和属地出入境管理机构可以在这个数据平台上实现信息共享。