风险社会背景下公共管理创新探析

李阳阳

（辽宁装备制造职业技术学院，辽宁沈阳 110161）

当代社会公共管理的一项重要工作就是处理风险，风险已成为一个典型的社会图景，它标志着一个新的社会时代——风险社会——的到来。风险社会所特有的高度复杂性、深度不确定性及二者的杂乱交织趋向，在当今社会正变得越来越明显。特别是受经济全球化和后工业化时代突发公共事件增多的影响，我们已经进入了高风险社会时代。风险社会时代的到来，给公共管理提出了更多挑战，科学治理、优良治理等目标的实现变得越来越困难，甚至已经影响到公共管理的公共性、服务性和共治性本质。在这种情况下，需要重新认识、思考我国的公共管理工作。传统的工作方式、方法已经不能满足时代发展的需要，公共管理工作亟须改革创新，闯出新路，以向适应、满足风险社会发展要求的方向转变，进而有效促进公共管理事业健康快速发展。

一、风险视野下不同社会时代的公共管理困境

人类社会经历了农业社会、工业社会后，迎来了后工业社会。在不同的社会时代，人类采用的公共管理方式也有所不同，具体可以概括为两种——统治行政和管理行政。二者分别在农业社会、工业社会环境下的公共管理中发挥了积极而重要的作用，但同样存在困境。特别是进入后工业社会后，公共管理困境增多，目前还未出现能够较好适应后工业社会环境的公共管理方式，这是本文研究的重点。为更好研究后工业社会（也称为风险社会）环境中的公共管理问题，有必要分别对农业社会、工业社会、后工业社会公共管理所遇困境进行总结阐释。当前，我国部分进入了风险社会，尚未进入风险社会的完全形态，即我国社会形态实质上是农业社会、工业社会和后工业社会兼而有之，三种形态在我国不同地区均有体现[1]。这也是我国公共管理面临困境的复杂性、特殊性之所在，有必要专门深入地探讨。

（一）农业社会自然风险下的公共管理困境

农业社会是以农业生产为主导经济的社会，农业社会中人类面临的主要是饥饿、疼痛、衰老、天灾等方面的风险，我们可以称其为自然风险。由于农业社会生产力水平普遍比较低，人类对于自身面临的自然风险，特别是一些天灾，存在一种惧怕心理，限于认知，会对其做出一些超自然的解释，或祈求上天给予关照。这也在一定程度上影响了统治阶级社会管理政策制定，如秦汉时期的帝王主要通过自责、祈祷、压胜等制度与自然博弈，帝王这样做的目的之一是保全帝位、皇权，也有可能是受儒家灾异学说影响来安抚民众[2]。自然风险作为典型的外部风险，相对于那些被制造出来的外部风险，需要统治阶级及时做出回应，才能彰显其“管理艺术”。

（二）工业社会外部风险下的公共管理困境

人类进入工业社会后，社会生产力水平大幅提升，国家、政府也开始有足够的经济实力应对外部风险。这里的外部风险除前述的自然风险外，主要指那些被制造出来的风险，如工资、福利、保险、教育、医疗、住房等。面对工业社会环境下被制造出来的风险的挑战，世界各国普遍采用建立、调整社会政策的方式即管理行政予以应对。以1936 年凯恩斯创立的国家干预经济理论为代表，世界各国开始向着建设福利国家的方向努力，力图为人类建立“从摇篮到坟墓”的普遍福利，以此应对被制造出来的风险[3]。从总体上来说，工业社会通过提升社会保障水平、扩大社会保障范围与内容等应对外部风险的挑战，公共管理绩效明显，公众从中受益较多，人类整体的公共管理水平得到大幅提升。

（三）后工业社会高风险下的公共管理困境

与农业社会、工业社会所面临的风险相比，后工业社会环境中的风险更加复杂、多样、多变。这些风险一方面来源于工业社会中工资、福利、保险、教育、医疗、住房等产生的外部风险，另一方面来源于为应对上述外部风险制定、采取的一系列公共管理政策所引发的风险。对于后者，以20 世纪70 年代出现的“福利国家危机”为代表，主要表现为社会保障开支过大，政府财政负担过重，及削减社会保障开支、减轻政府财政负担过程中引发的社会冲突。与农业社会、工业社会的外部风险相比，后工业社会环境下的风险已经发生了本质变化，各种类型的新风险层出不穷[4]。社会公共管理面对的不仅是风险危机，管理危机也成为重要风险之一。现实需要我们转变观念，建立新的公共管理方式。

二、风险社会环境中公共管理的转变与创新

（一）理性认识与看待后工业社会环境下的社会风险

经济转轨、社会转型是当前我国社会发展的主要特点与行为，这也决定了我国正处于一个多重面向、复杂交织的图式中：既有传统农业社会的影子，也有现代工业社会的现象，还有后工业社会表现出来的“诡异”，多种社会类型、复杂社会环境碰撞在一起。我国的经济社会发展正以一种压缩方式快速参与到现代化进程中，这也使得我国的经济社会处于一种高风险状态与环境中[5]。我们必须理性认识和看待这一高风险社会环境，以便采取有效措施予以应对。高风险社会的到来，我们已无力阻止，而其带来的高度不确定性、复杂性又迫使我们不得不主动应对。我们应该怎样认识与看待这些社会风险呢？一位学者说过，我们已经处于这样一个后工业化社会进程中，社会的复杂性、不确定因素越来越多，也有越来越多的人和组织开始感受到处于一种高风险环境，这种环境中的个别事件容易演变成公共危机事件。

（二）结合后工业社会风险特点，创新公共管理方式

后工业社会环境中有较多的被制造出来的风险。这些风险可能有很多共同点，也可能与众不同，但概括起来，基本具有多发性、复合性、易受害性、关联性、跨时空性等特点，这也给我们的公共管理带来了巨大挑战。传统农业社会、工业社会环境下的统治行政、管理行政方式，已经不能满足后工业社会高风险环境的公共管理需求。我们可以看到，传统管制、控制式的公共管理方式，不但不能起到有效的规范社会秩序的作用，反而可能引发更大的社会冲突危机，这就要求我们必须主动创新公共管理方式。在认识到统治行政、管理行政的不足的基础上，学界的专家、学者提出了服务的思想。我们应该主动转变公共管理思路，变传统的统治、管理为主动为公众服务，即施行服务行政公共管理方式，只有这样才能真正走出公共管理的泥潭[6]。服务行政公共管理方式是在管理行政公共管理方式基础上的有效创新，服务行政的理念也被越来越多的国家认同。

（三）大力践行服务行政，提升公共管理服务水平

进入后工业社会后，公共管理工作由于控制、管理关系的日渐瓦解而失去应有的公共管理效果，取而代之的是一种服务关系。作为管理主体的政府变成了服务者，作为管理对象的公众变成了服务的接受者。这是一种新型的公共管理关系，基于这种新型公共管理关系建立的公共管理方式，就是我们所说的服务行政。要想保证服务行政公共管理方式的有效性，我们必须认识到，服务行政公共管理方式的核心在于建设合作型政府、服务型政府，而其前提是与公众建立信任关系，这也是公众与政府关系融洽的基础。服务行政公共管理方式的实施，意味着政府要考虑积极调动公众的参与性，从社会公众中获取管理力量，也意味着作为公共管理主体之一的政府及公职人员必须首先遵循社会契约，达到公共管理所规定、要求的条件，以此规范公共权力的运行，保护公众意志表达，进而保障公众的利益。

三、结束语

风险管理已成为后工业社会公共管理的重要内容。只有转变公共管理方式，推动统治行政、管理行政向服务行政转变，才能更好地应对风险社会公共管理遇到的困境。与其他公共管理方式不同，服务行政公共管理方式中的政府不再凌驾于社会、公众之上，政府、公众之间是一种良性合作关系，整个公共管理过程可以概括为政府引导、公众参与。我们只有认识到公共管理中政府行为的服务性质，才能促成风险社会中良好公共管理局面的形成，使公共管理逐步走上制度化、理性化、法治化道路，实现社会有效治理、科学治理。