地市级国有企业 预算管理的问题及应对措施

范仕勋

（肇庆市水务集团有限公司，广东 肇庆 526060）

根据国务院国资委以管资本为主推进职能转变的文件精神，从省到市的国资委已逐步改变了原来的管理模式，其中地市级国有企业在2019年已从“保姆式”的管理模式转变为投资人的管理模式，将大部分权力下放到下属一级直管集团企业，在这种管理模式下各集团企业必须根据自身条件重新寻找业务和利润的增长点来完成市国资委下达的硬性增长指标，预算管理在这种环境下就显得更加重要了。本文对地市级国有企业在推行预算管理工作中遇到的问题和解决的思路进行了详细探讨。

一、地市级国有企业预算管理概述

（一）地市级国有企业预算管理的概念

地市级国有企业预算管理，是指以地方政府安排的战略目标为指导，通过对未来一段会计期间内的生产经营情况和财务结果进行全面预测，科学、合理地调配企业各项财务和非财务资源，并对执行过程及结果进行监督、分析、评价和反馈，指导生产经营活动的改善和调整，从而推动实现企业战略目标的一种管理行为。预算管理的主要内容包括经营预算、投资预算、财务预算及筹资预算等四大内容，地方政府关注的重点主要是投资预算和筹资预算，地市级国有企业自身关注的重点是经营预算和财务预算。

（二）地市级国有企业预算管理的重要性

预算管理是地市级国有企业管理中的重要手段和方式，有利于为企业战略发展提供有效的指引方向，通过长远规划和短期计划相结合对企业进行全面预算管理，从政府层面讲，预算管理将有利于及时将目前的企业经营现状呈现给地方政府，让地方政府按企业目前财务状况进行有倾向性的任务安排；从企业自身层面讲，预算管理的功能在于让决策管理层提前对当年的经营情况有个全面的了解，可以判断企业目前的经营周期是属于初创期、成长期、成熟期还是衰落期，处在不同的经营周期应该选择不同的发展思路，因此，通过预算管理可以帮助决策管理层做出正确的经营决策。

二、地市级国有企业预算管理存在问题

地市级国有企业实施预算管理以来，各企业的预算管理工作已不断进化和自我修复，基本解决了大部分的困难，但仍然存在一些问题。

（一）预算管理的参与意识还不够强

尽管地市级国有企业预算管理已实施多年，但除了公司决策管理层和财务部门意识较强外，其他部门人员的意识还是较为薄弱，始终还是认为预算只是财务部门的事情，主动参与预算管理的意识还不够高，预算的执行和控制主要依靠财务部门的督促，也因此财务部门容易与其他业务部门产生摩擦。其他部门参与全面预算意识不强的主要原因是除了集团公司决策管理层的绩效考核与市国资委下达的全年预算考核任务相挂钩，其他人员的与市国资委下达的任务考核挂钩不明显，因此，丧失了做好全面预算的积极性。

（二）缺乏预算控制的机制及单一编制方法

目前，大多数地市级的国有企业不太注重建立有效的预算控制机制，这也导致了企业整体的运行效率较低，预算管理编制和执行也不能在规定的时间内完成，如果不完善预算管理机制，将会导致企业的资源浪费，更无从谈起预算管理的效果。另外，地市级国有企业基本单一采用增量预算法来编制年度的全面预算，没有区别对待。集团企业下属均有不同性质和不同发展阶段的企业，如果全部单一采用增量预算法编制会使预算规模逐年增大，还可能会造成预算松弛及资源浪费，导致对企业生产经营的指导作用和监督管理。

（三）政府投资项目预算编制难度大

因地市级国有企业的性质特殊，国有企业除了正常开展自身业务外，还需要随时承担当地政府临时安排的投资项目，因此，对年初编制年度预算时往往会出现很大的变数，特别是对全年的资金预算。一般政府投资的项目往往都比较急、投资额度比较大、回报期限比较长等特点，这对预算管理的要求会更高，因为政府投资项目从可研开始到勘察设计、初步预算、概算、结算等都会发生较大的变化，尤其是政府重点及大型项目上，方案在审批环节还会不断进行调整优化，对投融资预算、资金预算等编制就更加困难，如果预算管理的编制不到位不但影响政府的投资概算，还影响到企业自身的现金流问题。

（四）预算管理的配套制度不够完善

地市级国有企业现行由财务部门制定的相关制度与预算管理制度之间基本能够相互衔接，但是其他业务部门主办的制度建设与预算管理制度还不能完全匹配，甚至有些还有反方向的条款出现，对执行预算管理时造成很大的不便。比如采购制度中付款的流程，投资管理制度中投资的时间节点，存货管理制度中达到应采购和应付款的时点等，都基本没考虑与预算管理制度相结合，特别是合同制度，如果签订合同的条款与预算管理有冲突时，预算管理将无法发挥它的功能。

三、加强地市级国有企业预算管理的措施

结合现阶段预算管理执行过程中的实际状况，对地市级国有企业目前面临的上述问题提出以下几点应对措施。

（一）合理科学地调动全员参与，逐级明细责任

首先，预算管理意识的提高要有环境基础，需要从上到下的引导意识，再把预算的好坏与每个部门及每个员工挂钩。先由集团高层树立全面预算的权威性，引导全体员工执行预算管理人人有责，由公司高层引导公司中层，再由公司中层引导普通员工，层层引导至每一个最基层的员工。

其次，加强预算考核，强调效率与质量双保证。如编制次年的年度预算的时间安排应在当年11月份初开始启动，采用混合式预算编制方式，先由各级预算执行单位按管理链条逐层上报次年预算。12月份中旬由集团公司预算管理委员会结合公司长远目标和短期计划安排次年预算，再分别提交给集团董事会、班子会或股东会通过。还必须在当年末结束前下发各预算执行单位次年的预算分配任务。

最后，将全面预算指标分解后，各级预算执行单位再分别将各项指标细化给每一名员工。集团公司的预算管理委员会负责对下达的全面预算实行全程跟踪，并将预算执行发现偏差的及时预警，找出原因并及时修正。在年末后根据各级预算执行单位完成全面预算的结果进行考核打分，该分数的占比应安排该预算单位全部工作考核10%-25%的比重。只有通过经济约束才能加大所有员工的参与度，全面预算才能达到理想的效果。

（二）改善预算控制机制和优化预算编制方法

地市级国有企业通过信息管理方式来实现财务风险的收集，然后对收集的数据进行分析再对风险进行预估，最后做长短期规划。在控制的基础上落实责任机制，责任逐层分解，并与年度绩效挂钩，实施则分为执行和控制两个方面，执行主要是根据具体的规划方案来实施，从横向到纵向来把握预算指标，既要覆盖所有的业务板块，又要建立全面的责任体系，充分发挥企业决策管理层的组织领导作用，做到事前、事中和事后控制的有机结合。事前控制主要倾向于审批，审批已经制定的预算编制是否合理，是否存在漏洞；事中控制主要倾向于对预算执行单位是否按预算执行，并在执行过程中发现预算是否合理，是否可执行；事后控制倾向于总结原因，并提出预算管理从编制到执行中所存在的问题进行总结，并提出防范和修正措施。

地市级国有企业还应当根据不同的发展阶段和经济类型，结合各预算执行单位的实际情况，综合运用不同的预算编制方法，将定期预算与滚动预算相结合、增量预算与零基预算相结合、固定预算与弹性预算相结合，摒弃单一的预算编制方法，杜绝固化模式，努力寻求适合企业本身的预算管理编制方法。

（三）逐步提升政府投资项目预算水平及协调机制

对于政府投资项目的预算管理，应从提升预算编制水平、建立单独预算调整机制两个方面来加强，调整理由是否充分是预算调整关注的重点。政府投资项目预算一直是国有企业预算编制的痛点，最主要就是政府投资从开始立项到实施的过程中都会存在不断优化修正，变数较大，因此，要做好二手准备。第一，要编制预算，应从立项开始就参与政府的前期沟通工作，以便及时掌握实际情况，尽量考虑周全，防止遗漏。第二，建立单独预算调整机制，投资项目方案得到政府部门批复后，尽量在规定的时间内按投资的变化情况重新预测对投融资预算及资金预算造成的影响程度去修正预算，以便尽快与优化后的投资方案相匹配。

（四）逐步完善预算管理相关的配套制度

预算管理制度无法作为独立的制度而存在，而是需要有足够的配套制度来辅助才能完成预算目标。现阶段，适用于预算控制配套的制度主要有：财务管理制度、货币资金管理制度、投资管理制度、采购制度、存货管理制度、合同签订制度等。特别是合同制度对预算管理制度的影响较大，在合同管理的过程中，需要穿插预算管理的审核意见，因为如果合同签订的不合理，就很难对合同的权利义务进行预算管理，但凡涉及的经济合同签订、变更、撤销或终止必须与预算制度相挂钩。因此，加强和完善预算管理各项配套制度的建设，为预算管理的实施提供了一种保障。

四、结束语

我国经济在40年的改革开放中取得了举世瞩目的进步和发展，国有企业发挥着不可估量的作用，特别是目前全球复杂的国际政治环境及经济环境，地市级国有企业更是顶在风口浪尖上。因此，加强预算管理，成了地市级国有企业发展壮大的必经之路，然而对于地市级国有企业在预算管理编制和执行中存在的问题和不足，需要各企业根据自身实际情况不断进行自我修复和调整，最终达到增加企业自身的抗风险能力和盈利能力。