“城市双修”理念下生态城市规划与建设研究

夏东亮

摘 要：目前，生态城市已成为21世纪国际第四代城市的发展目标，越来越多的国家和地区加入了建设生态城市的队伍当中。从生态城市规划和建设的角度出发，以中西部地区重要的中心城市——郑州市为例，通过对其城市化水平及发展现状进行客观分析，梳理了影响生态城市建设的关键因素，总结并指出郑州市开展“城市双修”工作的原则和策略，加快推进城市发展由增量向存量转型升级，实现郑州市生态城市建设的科学、健康、稳定、可持续发展。

关键词：“城市双修”;生态城市;城市规划

基金项目：本文系河南省高校人文社会科学研究一般项目（2021-ZDJH-0220）研究成果。

一、生态城市与“城市双修”理念

（一）生态城市

生态城市是指自然、技术、人文充分融合，物质、能量、信息高效利用，人的创造力和生产力得到最大限度的发挥，居民的身心健康和环境质量得到维护的，一种生态、高效、和谐的人类聚居新环境。目前，生态城市已成为21世纪国际第四代城市的发展目标，而建设生态城市是一项系统工程，涉及多专业间的协同，需要各部门间纵向和横向的协调，要突破过去多头管理、条块分割的模式，建立跨学科跨领域协作的工作体系。必须从宏观层面综合把握生态城市建设，深入调研自然环境现状与生态城市建设的约束因素，杜绝“面子工程”“政绩工程”，制定可行的符合区域特征的近、中、远期规划目标与行动方案，做到微观与宏观并举。要打破传统的经验主义的规划方法，构建注重成本与效益、技术创新与环境适宜的城市规划评价体系。相关部门在生态城市管理中要处理好顶层设计与底层落实的关系，以人为本，充分调动市民的参与性和积极性，切实从可持续发展的视角出发，加快城市化进程，推动经济社会高质量发展。

（二）“城市双修”

在走过了快速发展的数十年之后，我国的城市化进程进入了中后期，城市发展由增量转向存量。2015年12月召开的中央城市工作会议提出要“坚持以人民为中心的发展思想，创新城市治理方式，加强城市精细化管理”，“着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”。2017年3月住房和城乡建设部印发了《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，安排部署在全国全面开展生态修复、城市修补工作。生态修复、城市修补是治理“城市病”、改善人居環境的重要行动，是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要，是城市转变发展方式的重要标志。

“城市双修”是现代城市由增量规划向存量规划转型过程中提出的城市更新新模式，包括生态修复和城市修补两个层面。其中，生态修复是指利用大自然的自我修复能力在适当的人工措施的辅助下，恢复其原有的生态功能;而城市修补是指利用“更新织补”的理念，通过有机更新，完善城市功能和公共设施，对已建成区域进行渐进式、小规模的修补和完善，修复城市空间环境和景观风貌，塑造城市特色，提升城市活力。“城市双修”不只局限于城市改造，其目的是通过规划目标由增量向存量的转变，以小范围、低能耗换取大区域、高增益的集约式城市更新。可以说，开展“城市双修”工作是建设功能完善、环境优美、文化繁荣、社会和谐的生态城市的必由之路。

二、郑州市城市建设发展突出问题

郑州市自1954年经国家批复成为河南省省会以来，经过几十年的不断努力，现在作为国家中心城市已发展成为带动全省经济、社会发展的核心动力，“一带一路”规划的重要节点城市、新丝绸之路经济带的重要节点城市。郑州市现辖6区5市1县及郑州航空港经济综合实验区、郑东新区、 郑州经济技术开发区、郑州高新技术产业开发区，城市总面积7567平方公里。截至2019年，郑州市常住人口1035.2万人，城镇人口772.1万人，城镇化率达74.6%。但当前郑州的产业层次、区域竞争力还比较低，而且在城市建设发展的过程中面临着环境污染严重、生态系统失衡、中心区人口稠密、交通拥挤、空气污染等一系列突出问题。2017年郑州市被住房和城乡建设部列为第三批“全国生态修复城市修补试点城市”（图1）。

（一）基础设施滞后

近年来，郑州市的经济规模、人口数量、市区面积快速扩张，聚集效应日趋显著，公设施的数量不断攀升，城市面貌日新月异，但基础设施相对于城市发展速度和水平还比较滞后。郑州市现有8座水厂，供水能力158万立方米/日，去除30%的工业用水，人均日取水量按240升算，城市供水量存在巨大缺口，供水严重不足。与此同时，由于郑州市地势西南高、东北低，自然坡降3‰，东西部自然高差30余米，城市排水系统建设薄弱。中心城区的管网铺设较早，而旧的设计标准较低，管径小、管网数量较少。此外，部分泵站的装机容量低，抽水能力不够。统计显示从，2006年开始，郑州市平均每年遭遇严重暴雨内涝灾害（降雨量大于100毫米）次数为15次，市区部分地区和路段在雨季经常出现积水内涝，造成交通阻断，市民出行不便，年直接经济损失超过2亿元，这一问题严重威胁着人民群众的生命财产安全和城市的运行安全。此外，伴随城市人口数量的急剧增长和市域建成区面积的不断扩大，城市园林绿化水平滞后的问题急剧凸显。此外，郑州还存在电力通信网络线路杂乱，垃圾回收、分类混乱，城市停车位严重不足等基础设施滞后造成的问题。

（二）城市交通拥堵

截至2021年10月26日，郑州市机动车保有量突破500万辆，并每年都在快速增长，人均保有量居全国第一。尽管郑州市的城市道路覆盖率在不断增加，但随着城市经济贸易和社会活动的日益频繁，传统的道路交通设施远远不能满足现代社会的需要，这成为郑州市长期为之困扰的难题。目前郑州市区多为双向两车道的道路，承载流量能力较弱，且道路网中的断头路和瓶颈路较多。另外，由于京广、陇海两大铁路干线交汇于中心城区，使中心城区分隔成四块，郑州市的一些主干路和次干路也被分割，可跨越铁路的通道较少。此外，城市功能区的布局过于集中，造成主干道的交通流量居高不下。2020年，郑州的高峰拥堵延时指数为1.58，在全国100个主要城市中排第54名。此外，郑州城区乱停车、难停车的问题显著。

（三）生态环境恶化

2015—2019年，郑州市空气质量多次排全国倒数前二十名。在2020年，郑州市的空气质量有所改善，但形势依然不容乐观。地下水是水资源的重要组成部分，也是我国北方地区及许多城市的重要供水水源，地下水的合理开发利用对我国社会经济发展和生态环境建设具有十分重要的作用。而作为一个资源型与水质型缺水并存的城市，郑州市年平均水资源总量12.3亿立方米，其中地表水7.03亿立方米，地下水8.85亿立方米，人均水资源占有量仅123立方米，不足全省的1/3，不足全国的1/16，地下水超采现象严重，形成了巨大的“地下漏斗”。随着郑州市资源、环境、人口压力不断增大，供需水矛盾进一步凸显。此外，近年来郑州城市生活垃圾产生292万吨/年，但综合处理能力不足70%，存在垃圾分类工作停滞、填埋场库容不足、渗滤液产量激增等问题。

（四）城市风貌失序

城市风貌是通过自然景观和人造景观体现出来的城市文化和城市生活的环境特征。郑州市位于黄河中游的中原地区中心，是黄河文化发源和成长的核心区域。同时，郑州是1994年国务院公布的第三批国家历史文化名城。郑州的地域文化资源丰富，这里拥有距今8000年的裴李岗文化遗址、距今5000年的大河村、轩辕黄帝故里、秦王寨等多种类型的仰韶文化与龙山文化遗址，夏都阳城遗址和商城遺址等。此外，作为受近代交通因素影响而兴盛的郑州市还是一座“火车拉来的城市”。然而随着城市规模的不断扩张和建设速度的飞速上涨，郑州的城市风貌、地域文化特色被严重忽视，除少数可以叫上名字的典型标志物如“二七广场”“大玉米”等，还给许多人留下了“车多、人多、脏乱、没有特色”的印象，令人唏嘘。

在过去数十年，由于管控不严，郑州的违法建筑屡禁不止，造成城市的整体建筑风格被破坏。此外，作为城市文化、历史、审美的综合体现，能较好地表现出城市不同时期的风貌特色的历史建筑，在城市化进程中被大量“保护性拆除”;市区内缺少有文化价值的古旧建筑、历史街道景观;天际线也无章可循，缺乏特色的建筑疯狂地与城市主体建筑争高、争大、争辉;广告牌匾杂乱无章，缺乏统一标准，存在安全隐患;夜景灯光色彩与风格不统一、不协调，建筑照明层次感不强，照明过曝等现象较为普遍。

三、郑州市“城市双修”规划建设原则

（一）政府统筹，规划先行

“城市双修”工作绝非只是零敲碎打的项目，也绝非一场短暂的运动，而是在政府主导下的一项长期性、系统性工作，需要充分发挥自上而下的行政统筹力来推动。相关部门要按照“行政统筹负责，技术协同贯穿”的组织模式，协调国民经济和社会发展的各个层面，制定近、中、远期的实践计划和行动方案，建立“城市双修”项目库，明确项目类型、数量、规模和建设时序等。此外，需要统筹编制《郑州市生态修复与城市修补总体规划》，在规划中注重把握整体，施行“多规合一”的城市总体规划，统筹协调城市绿地系统、水系统、海绵城市等专项规划。对郑州市整体的生态格局和城市机体进行把脉分析，确定“生态修复、城市修补”的总体目标、原则、策略、内容和要求。完善城市公共基础服务设施，明确城市环境整治、老旧建筑改造、历史遗迹保护等工作的要求。针对重点示范地区的城市设计，坚持规划、建设、管理一体化，确保“城市双修”工作的落地不脱节、不走形。

（二）以人为本，生态优先

要紧密围绕“以人民为中心”的城市发展思想，转变城市规划建设的理念，致力于提升城市内在的品质。将重点片区的居民点作为城市更新改造的示范区域，补齐城市功能短板，优化产业结构，塑造城市风貌，增进民生福祉。关注社会民生问题和百姓诉求，注重给市民带来实惠，如大力推进生态公园建设，推动绿道串联，改造街道功能，完善交通功能，提升城市公共空间品质，扩大城市公共产品有效供给，打造真正的民生工程。时刻牢记中央城市工作会议精神，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的意识，摈弃传统“外延扩展”的发展方式，划定生态红线，确定开发边界，控制开发强度，调整土地使用模式，推进被占用的生态空间有计划、有步骤地的“复垦”，使城市生态系统逐步得到修复。按照居民出行“300米见绿、500米入园”的要求，优化城市绿地布局，推进绿廊、绿环、绿楔、绿心建设。加强对城市水体自然形态的保护，全面实施控源截污，强化和恢复水体的自净功能。总而言之，要以可持续发展为主要宗旨，始终把绿色发展、循环发展、低碳发展贯穿于“城市双修”工作的全过程。

（三）因地制宜，分类推进

“城市双修”工作要因地制宜、分类推进，不能照搬、套用传统，而是要综合考虑民生性、时效性、示范性和系统性等因素，结合问题导向和目标导向，提出近期修复、修补的重点，并全力推进项目库建设，明确各项目的完成时间、建设时序、资金安排、阶段性目标和实施主体。重点守护城市文化，关注城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，在打造郑州城市特色以及塑造区域品牌形象的同时传承城市精神。对老旧城区采取低强度、渐进式的修复与更新，构筑健康的城市生态格局。加快推进老旧工业区产业调整与功能置换，优先发展公共服务产业、体育产业、文化产业、科技创新产业。注重保护城市山水格局，打造良好的城市生态体系。拒绝大拆、大建和过分模仿“国际化元素”，挖掘、梳理、延续体现郑州特色的历史记忆，树立地方文化自信，增强市民对城市的认同感和归属感。

（四）制度保障，全民参与

“城市双修”工作要实现“全过程一体化”，对法律、法规及相关政策进行统筹是关键。相关部门要着眼于提高城市治理体系和治理能力的现代化，将治理理念从治标向标本兼治转变。还要结合“城市双修”工作的要求，优化城市治理和管理的政策，为“城市双修”提供保障。同时，要保障市民的知情权，鼓励、动员市民参与对城市发展监督，推动政府、社会、市民的同心、同向行动。在“城市双修”下的生态城市建设的全过程中多次进行社会调查，普遍征求市民的意见，充分了解群众的诉求，取得老百姓的广泛认可和支持。重视媒体监督，赢得社会尊重，对打违、治污、治堵等可能引发群众误解的工作进行积极的引导和宣传。

四、郑州市“城市双修”规划建设策略

（一）城市修补层面

1.制定专项政策条例

在城市修补层面，首先要做的就是针对郑州市的整体现状和城市格局编制专项规划守则、行业准则、管理办法等等。如编制《郑州市城市修补生态修复总体规划》，在顶层设计层面为“城市双修”设计进行把关，确保“城市双修”工作的统一性;编制《郑州市城市风貌总体规划》，规范郑州市的城市风貌;编制《郑州市建筑风貌技术规范和管理规定》，从技术细节方面限定新建、开发的城市建筑的风格、结构、色彩、材质等;补充《郑州都市区绿道系统规划》，串联城市绿道节点，形成“以线串面”的城市绿廊，提升城市品质;编制《郑州市户外广告设置技术标准》《郑州市城市构筑物管理办法》，对其位置、尺寸、风格、材质、灯光、色彩、字体等作出具体的设置规范;编制《郑州市生态环境保护条例》《郑州市公园保护条例》等一系列管理条例，为“城市双修”提供制度保障。

2.规范整治城市面貌

城市修补工作在总体城市设计框架的指引下，结合近期修复整治的重点，以城市形态、环境色彩、广告标牌、景观绿化、亮化工程、违建拆除六个方面来进行分类整治。通过数字化、智能化、三维可视化的城市管理平台，强化对重点区域建筑界面形态的空间管控和指引。高起点、高标准、规范化地建设城市绿地系统，形成主次有序、和谐统一的城市景观框架。尽快建成“环网相连、节点畅通、高效便捷”的城市路网结构，打通、改造农业路、嵩山路、陇海路、紫荆山路等关键道路。同时，尊重郑州市电动车、自行车等非机动车出行数量多的事实，规范车道管理，接入“城市智慧大脑”交通管理系统，提高城市通行效率。加强停车管理与停车设施建设，坚持管理法制化、技术信息化、公私协作化、目标导向化，从而建立一种在大范围内全方位发挥作用的、实时、准确、高效的综合交通运输管理系统，改善城市面貌，提高城市管理水平。

3.加快地下管廊建设

建设地下综合管廊系统，集约化敷设各种管线，从而集中、智能、高效地进行维修、管理。这不仅成为一种科学合理的建设模式，也已经成为衡量城市基础设施现代化水平的标志之一。保障出行道路畅通，破除城市“拉链路”，是构建高效交通网络的有力举措，是集约利用城市空间资源的需要，是保障城市“生命线”安全运营、增强城市抗灾能力的需要，是建设和谐社会环境的需要。因此，郑州市开展城市修补建设的重要工作之一是在已开工的郑东新区CBD副中心综合管廊工程、郑州市民文化服务中心北区的中环廊工程、航空港区双鹤湖片区综合管廊工程、航空港区郑港三路穿南水北调管廊工程的基础上，继续加快新老城区的地合管廊建设，提高城市的基础建设水平。

4.智慧城市规划的深化

新的郑州智慧城市规划要在规划类型、内容深度、布局结构特征、技术手法等方面进行深化、拓展和突破。首先要提高光纤和无线网络的覆盖率，建立信息共享机制。其次，要广泛利用互联网、物联网以及云计算等新兴技术，加快推进郑州智慧城市建设，将重要数据信息统筹融合并分析应用，以实现对城市运行的全方位、全过程指挥与调控，形成交叉互联、智能判断、及时响应的城市运行新模式，从而实现针对性、精细化的城市管理。再次，要从规划理念、规划内容、编制程序和技术手段等方面对现有城市规划提出补充、修正，在经济发展、资源开发、文化教育、民生保障、安全监管等方面更加突出“智慧城市”的作用，搭建涵盖能源、交通、教育、医疗、商业、家居等应用场景的城市“智慧神经”网络。

（二）生态修复层面

1.修复河道水体

围绕“稳固河道、改善水质、增加栖息地和生物多样性”来进行流域生态修复。通过雨洪管理、林地恢复和污染源控制，降低河道洪峰，减少河水的污染物含量，修复河道上、下游连接。利用水生植物净化水质和修复水体生态系统，防止水体富营养化或重金属污染，并且要重点防治雨水污染，避免市区段蓄水水面流动过缓形成死水。同时，广开水源，扩大再生水的开发、使用，提高水系生态系统服务功能。加大对有机农业、生态农业、节水农业技术的研发与投入，推广高效、低残留的化学农药，减少氮、磷、钾元素的污染。加强工业排放管控，严格审查污水处理配套建设，时时联网监测水体水质状况。

2.建立生态屏障

针对城市绿地散碎化，道路绿化厚度、密度不够，树种杂乱，缺乏协调性和生态效应等问题，对金水路、黄河路、文化路等城区重点干道进行升级改造，在道路外修建绿地雨水花园、湿地、蓄积池、雨水模块等“海绵”设施，增加防护绿带中的植物种类，强调种植密度和群落结构，增加绿化量。

推进森林生态系统、湿地生态系统、流域生态系统和农田生态系统等重大生态系统专项规划建设;加快中牟县万亩湿地规划、荥阳市万亩湿地规划、新郑市万亩水面湿地规划、航空港区万亩水面湿地规划等重点地区湿地生态建设专项建设;启动黄河国家公园规划、绿道建设规划、人工湿地、通风廊道、郊野公园建设规划，实现“300米见绿，500米见园”。加快推进污水处理设施建设，完成郑州各区污水处理厂工程项目配套污泥处理设施建设;统筹实施垃圾处理设施建设，加快推进鄭州（南部）环保能源工程和郑州（西部）环保能源工程前期准备工作和郑州（东部）环保能源工程建设，以城市片区为节点，以城市环路为连接，构建郑州城市自我调节、自我净化的生态屏障。

3.推广生态能源

通过研发、推广节能技术，淘汰落后煤电机组，减少对于传统化石燃料的依赖，借助郑州市市区外围的新密组团、巩义组团及国家西部地区的风、光电基地建设。制定鼓励政策，大力推广太阳能、风能、地热能等能源利用技术。制定、规范、强制执行郑州市生态城市建筑节能标准，降低城市建筑能耗。加快构建步行、公共交通主导的便捷绿色交通体系。采用微电网技术提高本地光伏发电及风电的能力，加强新能源基础设施投入，减少对于外部能源特别是化石能源的需求，为未来构建完全不依赖化石能源的现代化新郑州打下坚实基础。

4.建设海绵城市

海绵城市是郑州城市进行“生态修复”、解决城市问题、建设生态宜居城市的重要抓手。对郑州市原有“海绵体”进行有效识别并加以保护，以郑州国家森林公园、黄河湿地自然保护区、嵩山国家森林公园、南水北调水源保护区为基础，建设环城六大生态片区作为郑州市域大规模氧源和冷源。重视水安全保障，扩充水源，在重要水体周边设置雨水汇聚处理设施。加强老城区管网改造，实现雨污分流，采用生态保护段、生态恢复段、生态治理段和湿地净化点的“三段一节点”水体治理模式。兴建集雨节灌工程，补充涵养地下水资源，缓解“地下漏斗”现状。增设雨水花园、街心绿地，使用高渗透性硬化铺装，增加城市“海绵体”的数量和密度，缓解城市用水供需矛盾，保障城市用水安全，提高城市防洪、排涝、减灾能力，将郑州市建设成吸、蓄、净、释自如的生态、活力、安全、宜居的海绵城市。

五、结语

“城市双修”是新时代背景下面对现有城市格局提出的一种新规划理念，是颠覆过去“推倒重来”和“废旧立新”式城市建设的新思路。随着我国城市化进程进入中后期，城市发展由增量转向存量，以及人们对美好生活的需求不断提高，越来越多的城市将加入开展“双修”工作的队伍中。

参考文献：

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[2]中华人民共和国住房和城乡建设部.住房城乡建设部关于加强生态修复、城市修补工作的指导意见[EB/OL].[2021-08-20].http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201703/t20170309_230930.html.

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作者单位：

开封文化艺术职业学院