毕节市农村宅基地审批管理存在的问题与对策

褚崇胜， 顾 国

(毕节市农业经营管理站， 贵州 毕节 551700)

宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础，事关亿万农民居住权益，加强宅基地管理，对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有重要的意义。根据《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》(2020年中央一号)[1]、《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》(中农发﹝2019﹞11号)[2]和《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》(农经发﹝2019﹞6号)[3]等文件精神要求，毕节市高度重视农村宅基地管理工作，并结合部门职能职责积极牵头协调、及早谋划部署、及时调查研究，自2020年以来，特别是2020年7月3日全国农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议召开以来，毕节市农村宅基地管理工作快速进入正轨，并探索建立了“统一审批窗口、统一审批流程、统一审批标准、统一带图审批、统一挂牌施工、统一核查验收”的“六个统一”工作机制，对进一步规范农村宅基地审批管理、在切实保障农村群众合法建房需求，确保农村乱占耕地建房问题堵得住、疏得通发挥重要作用。现对当前毕节市农村宅基地审批管理基本情况进行介绍，分析其中存在的主要问题，并对“六个统一”工作机制的具体内容进行总结，以期更好推广和利用该工作机制的成功经验，为推进完善毕节市农村宅基地审批管理工作提供参考。

1 毕节市农村宅基地审批管理基本情况

1.1 全面建立宅基地审批窗口

全市271个涉农乡镇已全部建立审批窗口，统一标示标牌，建立完善联审联办制度，明确部门职责及办理期限，配备相关业务人员，优化审批流程，细化审批事项，公布办理要件，按时受理农户申请。

1.2 全面推进宅基地审批业务

印发《关于加强农村宅基地审批管理的通知》，全面推进宅基地审批业务。截至目前，全市共收到农户宅基地申请1.97万宗，涉及用地面积近220万m2；通过农户申请6 738宗，涉及用地面积76.6万m2，审批通过率34.11%。

1.3 全面规范宅基地审批管理

全市已发放《乡村建设规划许可证》1 711宗、《农村宅基地批准书》2 068宗，带图审批3 579宗，挂牌施工5 595宗，核查验收296宗。开展业务指导或培训7 883场次19.2万人次，发放培训或宣传资料106.4万份。

1.4 全面开展宅基地需求调查

根据贵州省农业农村厅统一安排部署，2020年12月至2021年2月，进一步对全市2021年度和2022年度的农村村民住宅建设合理用地需求进行统计上报，全市2021年度农村建房用地需求约694万m2，2022年度农村建房用地需求约439万m2，切实保障农村村民住宅建设合理用地需求。

2 毕节市农村宅基地审批管理存在的主要问题

2.1 规划暂未落地导致不敢审批

据调研发现，目前多数乡镇的“两规”，即土地利用总体规划和乡村规划基本上是在第二次全国土地调查的基础上制定，之前的基本农田划界中部分不符合实际，导致一些群众很难进入审批环节，在实际审批工作中的实用性和操作性普遍不强，很难指导乡镇开展审批工作。特别是2020年全国农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议召开后，相继出台农村乱占耕地建房行为“八不准”[4]和“十个一律”规定[5]，部分乡镇为避免可能发生的违规风险，主要在原址翻建方面开展审批工作，异址新建类由于涉及“两规”问题，乡镇很难把握，多数保守地采取叫停方式，少数地区甚至连室内装修也不允许，不敢贸然审批。

2.2 用地指标暂未落实导致无地可批

《贵州省农村村民住宅建设合理用地保障实施细则》明确规定“农村村民住宅建设用地所涉新增建设用地年度计划指标实行单列管理，原则上不低于新增建设用地年度计划指标的5%。[6]”据初步统计，毕节市2021年度农村宅基地用地需求约694万m2，但目前该指标暂未得到切实保障，导致部分地方在开展农村宅基地审批工作时不考虑用地指标能批则批，或考虑用地指标后因指标暂时没有或不够，出现无地可批现象。

2.3 政策理解不到位导致超面积审批

由于各级各部门对当前指导农村宅基地审批的现有政策仍存在理解不到位、认识有偏差、口径不统一、尺度把不准等问题，导致部分乡镇一定程度上难免出现超面积审批乱象。如关于宅基地标准，贵州省有文件明确规定，城郊、坝子地区，丘陵地区,山区、牧区,每户宅基地分别不得超过130 m2、170 m2及200 m2[7]，但基层对上述区域的划分难以把握，部分地方为便于操作，片面认为整个县区或乡镇都是山区或丘陵，不考虑人口数量标准，导致部分超面积审批。

2.4 审批后监管乏力

部分乡镇普遍存在重审批轻监管现象，对于批后监管工作的重要性缺少足够认识。一是未严格落实统一挂牌施工要求，施工不挂牌或挂牌内容不规范、不统一、不完善。二是未严格落实批后监管。由于部分乡镇批后监管力度较弱，部分群众借此批少建多，为下一步的确权登记或查处工作留下隐患。三是未严格落实统一核查验收。部分乡镇较长时间未能及时组织自然、农业农村等有关部门现场核查验收，影响群众下一步的确权登记。

3 毕节市农村宅基地审批管理的改进对策

针对毕节市农村宅基地审批管理存在的上述突出问题，毕节市农业农村局、自然资源和规划局于2020年9月23日在纳雍县召开全市农村宅基地审批管理工作现场观摩会，随后又在各县(市、区)广泛深入开展专题调研工作，积极探索建立了“六个统一”工作机制，成为规范毕节市农村宅基地审批管理工作的有力对策，对改进毕节市农村宅基地审批管理工作发挥了重要作用。

3.1 统一审批窗口

根据《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》(农经发〔2019〕6号)[3]要求(以下简称6号文件)，及时印发《毕节市农业农村局关于加强农村宅基地审批管理的通知》，指导乡(镇、街道)便民服务中心统一增设“农村宅基地审批窗口”，建立一个窗口对外受理，农业服务中心、国土所、村建站等多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度。明确部门职责及办理期限，配备相关业务人员，按时受理农户申请，专门解答群众疑惑，统一标示标牌，公布办理要件，细化办理流程，向群众提供相关资料表册，做到群众只进一扇门、最多跑一次，全力打通服务群众“最后一公里”。

3.2 统一审批流程

严格按照6号文件要求，制定《毕节市农村宅基地审批管理工作指南》及《毕节市农村宅基地审批工作流程图》，指导各地按照“农户提出申请、村民小组讨论公示、村级组织审查、乡镇部门审核、乡镇政府审批、县级政府备案、申请办理登记”等一套规范程序进行审核、审批。制作《毕节市农村宅基地审批管理工作情况调度表》，建立农村宅基地审批管理情况“半月一调度、一月一通报”制度，有效缓解农村乱占耕地建房整治工作压力。对农户提出的农村宅基地审批申请，切实加强农村宅基地“申请审查到场、丈量批放到场、核查验收到场”“三到场”管理，明确参与部门，规定办理时限，细化各个环节审查、审核、审批内容及意见，规范有序推进宅基地审批管理。

3.3 统一审批标准

农村宅基地审批过程中，严格落实用途管制规则和建设管控要求，规范引导村民依规选址，合理利用和节约集约用地，对宅基地用地选址不符合国土空间规划、用途管制要求等情况的，一律不准核发《乡村建设规划许可证》及《农村宅基地批准书》。严格按照“一户一宅、面积法定”原则，确保农村村民一户只能拥有一处宅基地。严格执行贵州省宅基地用地面积限额标准。同时，通过印制《毕节市农村宅基地管理工作手册》等宣传资料，组织召开农村宅基地审批管理工作推进会、调度会、观摩会等，加强业务培训和指导，进一步提高相关业务人员政策理论水平及业务操作能力，确保规范执行审批标准。采取张贴公告、墙体广告、横幅标语等多种形式，加强《八不准》《十个一律》等政策的宣传力度，确保政策深入人心，营造农村建房规范审批的良好氛围。

3.4 统一带图审批

为规范农村村民建房外观风貌，防范农村住房质量安全隐患，推进美丽乡村建设，实行统一带图审批管理。推进村庄规划与土地利用总体规划实现“两规合一”，将农房设计建筑风格、外立面材质、建筑色彩等纳入村庄规划和村庄设计，组织编制《毕节市“四在农家·美丽乡村”民居建设图集》，与电子版一并发县区、乡镇，用以指导各地村民建房施工。乡镇以图集为参考，引导符合建房要求的农户，选定自己喜欢的建房外观风貌图和建房户型图，加强村民建房的风貌管控。乡镇联审联办审批中，由国土所、农业服务中心等相关负责人员到拟建房现场进行踏勘后，在《农村宅基地和建房(规划许可)审批表》中附上“宅基地坐落平面位置图”，载明拟建农村宅基地的具体位置，长宽、四至，标明与永久性参照物的具体距离，切实加强村民建房审批监管，乡镇政府审批通过后向申请人出具《乡村建设规划许可证》及《农村宅基地批准书》。

3.5 统一挂牌施工

针对农村村民建房管理混乱、未批先建、私搭乱建、违法违规建房等乱象，明确要求农村村民建房必须统一实行挂牌施工管理，建立村民建房“挂牌施工”制度。对符合条件申请建房的农户，乡镇政府必须组织农业服务中心、国土所、林业站、村建站等涉及部门实地丈量放线，加强宅基地使用、住宅建设的全程监督管理，确保面积、四至等按审批使用宅基地，防止违法违规行为发生。对申请建房获得批准的农户，须在施工现场悬挂张贴统一的施工明示牌，公布申请建房农户基本信息、拟批准宅基地和建房面积、建房性质、用地类型、宅基地四至等相关信息，广泛接受群众监督及各级各部门监督检查，未执行挂牌施工的一律按未批先建处理。

3.6 统一核查验收

乡镇在收到农户建房完工验收申请后，在规定时限内组织农业服务中心、国土、村建等相关部门，对村民建房统一进行现场核查验收，实地检查农户是否按照批准面积、层高、层数和规划要求建设住房，并出具《农村宅基地和建房(规划许可)验收意见表》。农村村民住房建设竣工并通过验收后，向县区不动产登记管理部门提交房屋竣工验收材料、《农村宅基地和建房(规划许可)验收意见表》等相关资料，申请办理不动产登记，并按农村村民建房“一户一档”要求，规范村民建房档案资料归档管理，加强农村宅基地信息化管理。对不按相关政策执行、不遵守规定的建房行为，严格按照国家“八不准”和贵州省“十个一律”要求加强执法监管，对不符合规定的一律责停，达到拆除要求的一律拆除，并对相关审批责任县区、乡镇进行追责问责，切实做到强化源头管控，加大巡查制止力度，做到早发现，早制止，疏堵结合治理农村乱占耕地建房问题。