“放管服”视域下高校行政管理体制改革：价值、困境与应对

邓海婷，张俊林

(广东理工学院，广东 肇庆 526100)

引言

改革开放以来，我国高等教育事业的逐渐恢复与快速发展，离不开高校行政管理体制的深化改革。我国高校行政体制改革以时间为序可大致划分为四个阶段：一是1978年到1985年之间，改革开始准备阶段。这一阶段高校面临着社会急需大量接受过高等教育的人才与国家对高校高度集权的主要矛盾。由此高校要求政府给予高校办学自主权的呼声此起彼伏。1983年，教育部在全国第二次高等教育大会上明确指出高校改革与发展要围绕“调整、整顿、提高和改革”，扩大高校办学自主权。标志着我国高校高度集权管理机制开始产生变化。1985年，国家颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，标志着我国高等教育行政管理体制改革步入正轨；二是1985年到1991年之间，改革全面发展阶段。这一阶段国家针对高校行政管理体制的问题进行全面、深入改革，经过六年的探索改革，高校办学自主权不断扩大、政府职能发生显著变化、国家政府给予地方政府更多的管理权力；三是1991年到1999年之间，改革深入发展阶段。1993年，政府颁布了《中国教育改革和发展纲要》，为20世纪90年代我国高等院校发展与行政管理体制改革指出了明确的改革目标与任务。这一阶段高校教育体制改革在“共建、调整、合作和合并”方针的指导下，高校与政府之间的管理关系有了进一步实质性的进展，高校行政管理布局更加合理，标志着高校彻底走出封闭式行政管理模式；第四阶段，2002年至今，改革全方位深化阶段。这一阶段主要是推进服务型政府与服务型高校的建设，改革之前的校长负责制，加强高校内部各个行政部门的职权，高校行政管理工作已成体系。随着我国高校行政管理改革的深入推进，高校行政管理理念与机制都在不断改革与发展中，这都与高校行政管理工作密不可分。但随着我国经济的快速发展和科技不断进步，之前计划经济时代的高校行政管理体制的弊端慢慢都体现出来，亟待解决，此时国家提出了“放管服”的高校教育体制改革方针。因此，研究“放管服”视域下高校行政管理体制改革的相关问题非常重要。

一、“放管服”视域下高校行政管理体制改革的价值意蕴

高校行政管理体制是高等教育体制的核心之义，在高等教育体制改革中发挥着举足轻重的作用。

(一)高校行政管理体制改革是高校落实自主办学的迫切需要

提高高校教育教学质量的前提是高校内部行政管理科学化，而改革高校内部行政管理的本源在于扩大高校办学自主权，即高校不受政府行政管理约束，结合自身发展实力，独立行使高校进行院校改革的权利。“放管服”视域下扩大高校办学自主权，是指政府对高校管理进行“放权”，高校对内具有教师招聘、招生、专业设置、院系设置及物质资源分配等自主权，对外具有服务社会、联系企业、引进投资、科研成果产业化等自主权。新时代背景下，各个高校若要在新一轮高校竞争中取得胜利，必须落实自主办学，将改革关键点对准高校行政管理体制。高校只有实现科学的行政管理，才能落实高校自主办学权，以管理促发展。当然，“放管服”视域下政府放权给高校，高校要合理、科学地落实并使用自主权，承担相应的责任与义务。对此，高校关键要进行行政管理体制机制改革，促进管理效益最大化，从而真正落实、合理使用自主权并提升综合实力。

(二)高校行政管理体制改革是高等教育步入普及化阶段的客观需求

随着我国高等教育规模的不断扩大，高等教育即将步入普及化阶段，高校的办学规模也随之不断扩大。高校行政管理体制改革是对高校内部进行的改革，高校的发展壮大离不开改革更新。高校突破自身行政管理体制内出现的弊端与问题，进行大胆地更新与创造，积极探索新时代背景下适合院校发展的管理新举措，对推进高校建设发展具有重要作用。高等教育发展新阶段，高等教育的质量可为社会及个人带来的效益及高等教育的公平公正依旧是社会关注的焦点与核心。高校行政管理体制改革是高等教育发展新阶段，保障高等教育质量的客观需求。对此，各个高校要积极进行相关体制改革。一方面，高校行政管理人员要加强相关的研究，以高校行政管理学理论指导实践，解决管理问题；另一方面，高校要进行合理的管理人员职位安排，提高管理水平和效益，充分发挥高校行政管理作用与价值，提高办学效率，不断满足高等教育普及化阶段的客观需求。

(三)高校行政管理体制改革是国家行政体制改革深入推进的政治要求

中国特色社会主义政治制度的不断更新、完善与发展，离不开我国政治体制的改革与创新。政治体制的变革对我国高校行政管理体制改革提出了最为深刻的政治要求。行政体制改革是政治体制改革的重要内容，转变政府职能是深化国家行政管理体制改革的核心。国家行政管理体制改革是以国家优化政府职能、提高政府公共服务为目标。因此，国家实行简政放权。在高等教育领域中，国家给予高校足够的办学自主权，高校行政管理改革由高校自行主持，政府起到监督作用。因此，高校行政管理体制改革不仅仅是高校自我革新及提升综合实力的重要举措，更是国家行政体制改革的重要组成部分。通过国家政治体制和行政机制全方位多角度的改革，提升中国特色社会主义社会的建设进程，形成巩固人民民主专政、维护社会和谐安定的美好政治局面。加强高校行政管理体制改革，是社会群众公平接受高等教育的保障，是促进社会发展的驱动力，是维护社会稳定的特效药。

二、“放管服”视域下高校行政管理体制改革的现实困境

高校是为社会培养高水平人才的主要场域，加强高校行政管理体制效率，可更好地提升高等教育质量。近几年，我国高等行政管理体制在院校管理模式改革、落实高校自主办学等方面取得了较大成绩。“放管服”视域下，高校行政管理体制改革依旧面临行政管理理念守旧、泛行政化严重、监管效果不佳、行政服务意识匮乏等诸多现实困境。

(一)行政管理理念守旧，思想认知固化

高校行政管理体制改革面临的主要问题是管理理念守旧。高校行政管理人员思想认知固化的原因主要表现在以下三个方面：一是从高校行政管理者对政策文件解读的角度而言，近几年，政府开始重视高校行政管理工作，频繁发布相关政策。一方面，高校管理者对政策解读不到位，导致改革方向容易出现偏差，改革不到位；另一方面，高校行政管理人员难以有效解读政策文件，严重降低高校行政管理体制改革质量。二是受传统“官本位”思想的影响，部分高校行政管理人员在工作中存在“一言堂”的现象。行政管理人员接收上一级的指示，然后告知下一级。这一现象导致高校行政管理人员在工作中出现态度消极，甚至出现职业倦怠的情况。三是高校行政管理人员责任意识淡薄，导致工作效率低下，严重制约高校行政管理体制改革进程。现阶段，高校行政管理人员功利心比较强，服务高校教育教学意识薄弱，反而将服务对象视为管理对象。另外，受以往行政管理经验影响，国内多数高校行政管理人员的行政管理认知、手段呈现固化发展趋势，思想认知固化引起对高校行政管理体制改革的排斥或忽视心理。

(二)高校泛行政化严重，行政机构膨胀

高校进行行政管理体制改革，是提升高校行政效率和办学实力的重要措施，其重要性不容忽视。但与此同时，泛行政化现象严重是高校内部行政管理体制改革面临的困境之一，导致高校教师学术力量微弱，广大教师的需求难以满足，学术意见也得不到重视，进而导致高校学术权威降低、行政权力居上，且两者处于学术服务于行政的矛盾关系，这与高校人才培养的根本职能相悖。对此，高校在加强行政管理体制改革过程中，应充分尊重学术的地位与价值。然而，“放管服”视域下高校行政管理体制当中，学术权威低于行政权力的现象普遍存在。比如，学院举办学术活动，必须经过校、院行政权力的同意与支持，否则难以实现；高校发展策略主要由行政管理人员商讨决定，很少参考教师的学术意见。高校权利泛行政化现象严重影响高校和谐发展，高校内部学术、行政权力不协调的现象严重制约高校学术创新发展。长此以往，高校教师只关注教育教学工作，对高校发展相关问题漠不关心，学术创新的力量缺失，最终影响高校整体水平的提升。对此，高校行政管理体制改革必须加强去行政化现象，减少不必要的行政机构，还权于学术。

(三)高校监管效果不佳，考评制度缺失

高校行政管理体制改革进程也受高校内部行政管理监管效果不佳的影响。高校对于行政管理工作监管效果不佳，主要体现在以下四个方面：一是高校对于行政管理人员的考评制度处于缺失状态。受历史因素的影响，我国高校行政管理体制高度集权，高校对于行政管理人员的管理工作缺乏必要的监督及问责，多数高校行政管理人员身兼数职，导致对管理人员的监督职能流于形式。高校自上而下的监督体系，由于“裙带关系”“身兼数职”等因素，致使高校行政管理监督问责困难重重，考评机制缺失。二是高校教职工代表大会建设不完善，无法充分发挥其应有的作用。高校教职工代表大会属于高校内部民主监督机制的一部分。虽然教师是高校主要利益相关者，但其在高校行政管理改革中很难充分发挥作用。三是从学生角度而言，学生是高校教育教学主体，高校虽然建立了学生会机构，但其作用主要是听从行政管理人员工作安排，几乎没有参与行政管理人员监督的权力。四是从政府层面而言，“放管服”视域下政府对高校的“放权”，部分政府和教育行政部门未能根据这一政策变化迅速调整自身定位、更新执法能力与监督程度，从而导致教育和政府行政部门的监督失效。

(四)行政管理服务意识匮乏，主要责任丧失

“放管服”视域下，高校行政管理体制改革的主要方向是为高校教师和学生的教育教学、科学研究工作进行服务，而不应凌驾于高校教育教学工作之上。但现阶段，我国高校行政管理人员服务意识匮乏。许多行政管理人员在“编制”的保护下，只是按照指示进行工作，不愿参与院校研究且缺乏创新精神，导致高校行政管理效率低下，更不利于高校教育教学工作的开展。另外，我国高校内部行政管理人员服务型意识、责任意识淡薄。一方面，高校行政管理人员不仅消极对待本职工作，而且对教育教学工作的服务也是敷衍了事；另一方面，由于高校行政管理人员责任意识淡薄，开展工作不计较成本投入，很容易造成在教育教学活动实施过程中人力、物力的投入大于所取得的成果。此外，当前高校人才闲置的现象比较严重，许多高校为了争取更加优质的人才资源而加大投入引进，但引进的人才与岗位不匹配，导致人才闲置、岗位空缺的现象普遍存在。因此，培养高校行政管理人员的服务理念与责任，对提高高校行政管理工作成效意义重大。

三、“放管服”视域下高校行政管理体制改革的应对举措

(一)更新行政管理理念，加强管理人员素质培训

人才培养是高校工作的重点，高校教育教学工作、行政管理工作都应围绕高校人才培养这一基本社会职能而展开。加强高校行政管理体制改革，是高校教育教学工作的质量保障。当前，由于高校管理者、行政管理人员对高校行政管理理念认识浅薄，影响行政管理体制实施改革。对此，高校应更新行政管理人员管理理念，加强管理人员素质培训非常重要。第一，高校应开展行政管理体制改革相关会议、主题论坛，使行政管理人员深入学习解读相关国家政策。通过政策学习，提升高校行政管理人员整体素养，培养其责任意识，明确高校行政管理改革的目标与方向。第二，高校应加强行政管理人员的专业知识培训。行政管理人员需要拥有专业的管理理论知识与探索学习的能力，并及时更新自己的知识库，积极学习国内外优秀的院校管理经验，通过理论指导实践，从而保障高校行政管理目标的实现。第三，从行政管理人员自身来看，一方面应自觉承担管理责任，服务高校教育教学工作，另一方面应提升责任意识，积极参与工作，提高工作效率，防止职业倦怠现象的出现。

(二)厘清行政管理职责，重视学术人员管理职权

高校行政权力与学术权力是高等教育管理体制重要组成部分，这两种权利是相辅相成的关系。学术权力是高校行政管理职权实施的目的与核心。当前，高校行政管理职权泛化的情况，导致高校行政权力与学术权力处于行政至上的状态。要解决这一棘手的问题，高校必须厘清行政管理人员职责，重视学术人员的权利。第一，高校应在校内各个行政部门营造学术探究氛围，充分发挥行政管理人员学术探究的自我监督职能。第二，高校应加强对高校教育教学、科学研究的资源配置，从物质投入的角度增加对高校学术的重视，从而提高行政管理人员服务学术的认知与意识，平衡高校学术与行政权力。第三，高校应建立公平公正公开的高校决策体系。比如，高校可充分发挥教职工代表大会、学生会的作用，让教师代表、学生代表与行政管理人员共同参与学校决策有关事宜的讨论，提高高校行政管理工作实施的有效性。随着国内高校自主办学改革的不断深化发展，高校需自身进行决策的相关事宜越来越多，厘清高校行政管理人员职责，充分发挥高校教师、学生、行政管理人员等利益相关者参与决策的权利与义务，对高校发展非常重要。

(三)完善行政监管义务，建立管理人员考评机制

我国正处于社会转型的关键期，高校行政管理体制必须进行改革，以适应社会政治、经济、文化的发展。高校应完善高校行政管理部门的监管义务，构建高校行政管理人员的考评问责机制，促进高校行政管理的变革与发展。对此，高校应建立健全行政管理工作过程的监管体系，对高校行政管理人员的工作分为三个阶段进行实时监督。第一个阶段是工作之前，要求行政管理人员以问题为导向，发现需要整改的事项，结合传统管理方式与管理经验，创新性地提出整改意见与建议并向有关人员公开。第二阶段是工作过程中，“放管服”背景下高校也应简化办事流程，相关部门应在受理整改材料之前提前介入调查，缩减审批时限，分离材料审批程序审查过程与实际调查程度，缩短问题解决的时间，提高工作效率。第三阶段是工作之后，高校行政管理人员应进行工作总结。高校建立的管理人员考评指标应涉及以上三个阶段，从外部提高管理人员工作积极性。另外，高校应精简行政管理部门，协调行政职能，重视行政考评。高校行政管理部门进行改革，必须以考评问责机制建立为核心，构建与“放管服”背景相呼应的高效办事、协同共进、规范有序的高校行政管理体制。

(四)变革行政管理职能，营造民主行政管理环境

科学的行政管理运行机制是高校正常运行的保障。加强高校行政管理体制改革不仅需要显性的制度改革，更需要隐形的管理文化建设，营造民主的行政管理环境。第一，高校应培养师生参与学校管理的民主意识。一方面，高校的本质属性是学术性，高校教师应将学术与学校发展紧密结合在一起，培养自身参与院校管理的意识，积极参与学校管理；另一方面，高校应将学生纳入院校管理体系中，积极采纳和实施大学生提出的相关可行性建议。第二，高校应充分发挥高校师生民主监督的作用。高校应积极发挥“教职工代表大会”和“学生会”的作用，防止高校行政管理出现个人专制、独裁等现象，发挥高校师生民主监督的权利与作用，促进高校行政管理改革工作的完善与发展。“放管服”背景下，高校应不断提升自治能力，提高行政管理工作效率，从而使高校行政管理趋于完善，提高整个高校行政管理水平及综合实力。