瓮安县新一轮退耕还林工程存在的问题及对策

李祖发

（瓮安县林业局，贵州 瓮安 550400）

1 瓮安县概况

瓮安县地处黔中腹地、乌江中游、贵州省黔南布依族苗族自治州北部，县域面积1 974 km2。瓮安县气候温和、雨量充沛、特产丰富，居住着汉、苗、布依等22个民族、53万人。瓮安县是一个革命老区，2013年7月实施行政区划调整，目前全县有10镇1乡2个街道办事处。瓮安县地貌主要为山地、丘陵、盆地3个类型，退耕还林工程区以碳酸岩、砂页岩的低中山地貌为主。瓮安县林业用地118 435.61 hm2，森林覆盖率62.44%。自2002年以来，瓮安县先后实施两轮退耕还林工程，累计实施退耕地造林14326.67hm2。其中，2002—2006年瓮安县实施上一轮退耕还林4 726.67 hm2；2015—2020年瓮安县实施新一轮退耕还林9 600.00 hm2，新一轮退耕还林分布在全县13个乡镇（街道），涉及新一轮退耕还林资金2.243亿元。2020年，根据国土三调成果，瓮安县现有可退耕资源6 036.67 hm2，涉及全县11个乡镇57个村，在此基础上除去历年已实施人工造林地块，剩余可退耕资源5 860.00 hm2［1］。

2 瓮安县新一轮退耕还林取得的成效

2.1 大力推进生态修复和生态环境改善，促进“多彩贵州”和“美丽黔南”建设目标实现

瓮安县9 600.00 hm2新一轮退耕还林工程成林后，瓮安县森林覆盖率将提升4.83个百分点。同时，瓮安县坡耕地林草植被快速恢复，水土流失得到有效遏制；水源地水源涵养林快速生长，涵养水源功能有效增强；空气质量提升，自然景观美化，自然生态环境得到进一步修复和改善。新一轮退耕还林工程的实施，为瓮安县森林资源扩面提质增效，2020年甘肃省森林覆盖率在60%以上，黔南布依族苗族自治州森林覆盖率在65%以上，以及“多彩贵州”和“美丽黔南”建设贡献了应有之力。

2.2 直接增加退耕农户经济收入，强力助推“生态补偿脱贫一批”目标实现

2015—2020年，瓮安县实施的9 600.00 hm2新一轮退耕还林工程，通过“一折通”直接补助给退耕农户的现金累计为1.728亿元，惠及退耕农户28 473户，户均增收6 080元；通过“一折通”直接补助给建档立卡贫困户现金2 677.95万元，惠及建档立卡贫困户5 670户，实现建档立卡贫困户户均增收4 723元，强力助推了“生态补偿脱贫一批”目标的实现。

2.3 进一步优化农村产业结构，有力促进乡村产业兴旺

在新一轮退耕还林工程实施中，瓮安县以发展特色林业产业、促进群众增收为目标，坚持经济林与生态林相结合，优先发展能助民增收致富、生态环境改善效果好的林种，助力乡村产业兴旺。在2015—2017年度新一轮退耕还林工程实施中，瓮安县在林种布局上充分征求群众意愿，发展了以桃李为主的精品水果和瓮安欧标茶等经济林6 293.33 hm2，发展了以杉木、柳杉等为主的生态林2 106.67 hm2。

2.4 进一步增强全民参与生态文明建设的意识，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念

广大群众通过参与工程建设，了解传播政策，发展增收产业，深刻认识到了生态文明建设的重要性，明显提高了自觉参与生态文明建设的积极性，进一步巩固和增强了“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念。

3 瓮安县新一轮退耕还林工程存在的问题

3.1 抚育管护跟不上

部分退耕农户只图眼前利益，存在“重造轻管”的思想，抚育管护意识淡薄，后续抚育管护措施跟不上，导致退耕还林效果欠佳，影响退耕还林成林率。瓮安县新一轮退耕还林工程以乡镇、街道为实施主体，采取了大户、公司、企业承包土地实施；大户、公司、企业购苗，农户栽植；退耕农户自行购苗实施3种模式。第一种模式管护效果较好，后两种模式管护效果较差。之所以出现这一现象，原因主要如下：一是农户退耕地块均为偏远地块，农村大部分劳动力外出务工，在家的半劳动力和弱劳动力对于退耕地块的管护不到位；二是只购苗不栽植的公司、企业不对退耕地块实施抚育管护，退耕农户又没有享受种苗造林补贴，导致抚育管护效果差。

3.2 产业规模不够大，林业产值不够高

在瓮安县新一轮退耕还林工程推进过程中，林业产业规模不够大，林业产值不够高，林农和社会资本主动投入林业的资金较少；退耕农户由于缺乏管理技术，所种植的经果林收益不好，或者产出低于投入，退耕农户逐渐失去信心。

3.3 适宜土地资源缺乏，任务完成难度大

自2002年以来，瓮安县共实施退耕还林14 326.67 hm2。目前，国家已明确规定土地“非农化”和土地“非粮化”。虽然瓮安县土地资源中还有6 036.67 hm2可退耕资源，但除去历年已实施人工造林的地块和水田等后，所剩退耕资源零星散乱，土地普遍偏远，加之在家务农的劳动力绝大多数为半劳动力和弱劳动力，导致部分农户不愿退耕。

3.4 各乡（镇、街道）技术力量缺乏

目前，瓮安县乡（镇、街道）林业站工作人员年龄普遍偏大，技术人员缺乏，技术力量薄弱。瓮安县13个乡（镇、街道）无一人会熟练操作林业上常用的地理信息系统软件ArcGIS，工作开展难度大。同时，由于近年来乡镇街道其他工作任务重，部分乡镇街道林业站工作人员经常抽排负责非林业工作任务，极大地影响了新一轮退耕还林工程在乡镇街道的落实。

4 瓮安县新一轮退耕还林工程实施对策

4.1 加强组织领导和督查考核

新一轮退耕还林工程属于国家林业大工程，不仅惠农惠民，而且能优化生态。瓮安县委、县政府应高度重视，成立瓮安县人民政府县长任组长，分管副县长任副组长，瓮安县发改、财政、林业、国土和农工等相关部门主要领导为成员的新一轮退耕还林工程领导小组，加强对退耕还林工程的组织统筹领导［2］。瓮安县政府要及时制订年度工作方案，落实部门和乡镇责任；召开专题会议，分解目标任务，与各乡镇（街道）签订退耕还林工作责任状，将退耕还林工程实施纳入乡镇年度工作目标。同时，根据退耕还林工作季节性强且与农时相结合的特点，明确工作推进的时间节点和工作要求，并由督查考评部门牵头组织林业、发改等部门对工作推进情况进行督查考核。

4.2 推动新一轮退耕还林“三下乡”

在新一轮退耕还林工程实施过程中，推行工作任务、责任、资金“三下乡”模式，明确各乡（镇、街道）为工程建设的责任主体，对辖区内的退耕还林工作负总责，推动责权利有机统一，确保工程实施成效。一是工程实施任务到乡。结合省州下达任务，结合乡镇申报等前期工作和全县统筹，将每年度工程建设任务直接下达到乡（镇、街道）。各乡（镇、街道）结合实际，决定种苗树种和数量，安排落实造林任务。二是落实工作责任到乡。明确各乡（镇、街道）自行采购种苗，自主安排造林和抚育管理，对苗木、造林、管护和完成时限负总责。三是补助资金拨付到乡。县财政根据乡镇年度任务及检查验收结果，及时将补助资金及工作经费划拨到乡（镇、街道），由乡（镇、街道）按县级检查验收的合格面积兑现给造林实施主体。

4.3 以“五结合”的模式推进新一轮退耕还林工程实施

一是与乡村振兴相结合。以乡村振兴统领退耕还林工作，优先安排困难村、重点村寨、脱贫户及重点人群实施退耕还林，让新一轮退耕还林工程充分发挥助推乡村振兴的作用。二是与生态移民相结合。为确保生态移民区群众搬得出、稳得住、能致富，将新一轮退耕还林工程实施与生态移民区生态修复相结合，推进生态移民工作更上一个台阶。三是与产业培育相结合。本着坚持农民自愿、政府引导的原则，通过退耕还林工程，着力培育以精品水果、茶叶为主的经济林。同时，构建“以短养长”林下经济发展新模式，在退耕还林地内种植中药材、蔬菜、养殖家禽等，以调整农业产业结构，真正实现退耕农户双增收。四是与旅游景观打造相结合。重点将实施地块落实到高速公路、省道、重点旅游景区、城镇周边可视区域，助推瓮安县旅游自然景观提质美化优化。五是与绿色家园建设相结合。依托退耕还林工程，在全县各乡镇（街道）、重点村（社区）建成区周围符合退耕条件的坡耕地实施退耕还林，改善乡村人居环境，为广大群众创造环境优美的生态家园［3］。

4.4 积极探索退耕造林新模式

一是探索先建后补造林模式。将农户前3 a内在符合条件的坡耕地种植的林木纳入新一轮退耕还林工程，有效提高群众退耕还林的积极性，提高工程建设成效。二是探索专业队集中造林模式。瓮安县探索由具有造林资质的专业队采取“五包”（包苗木、包栽种、包服务、包成活和包验收合格）的方式集中造林，验收合格后再交给退耕农户自行管护。三是探索企业带动造林模式。在退耕农户自愿前提下，社会企业通过流转土地经营权，集中零散土地，统一规划、统一造林、统一经营、统一管护，推进规模化发展、集约化经营，带动退耕农户发展，促进退耕农户增收致富［4］。

4.5 积极探索抚育管护新模式

4.5.1 探索村合作社集中统一管护模式。针对农村青壮劳动力外出务工，老、弱、病、残留守人员无能力对退耕还林地实施抚育管护的情况，瓮安县珠藏、猴场等乡镇在退耕农户自愿的前提下，由退耕农户交纳抚育管护资金给村合作社，村合作社组织专业队伍统一对退耕农户地块进行松土锄草，修枝抚育，提高抚育管护质量。

4.5.2 探索生态护林员分片管理模式。针对部分退耕农户“重造轻管”，造成退耕还林部分小班抚育管护不到位的情况，充分发挥瓮安县941名生态护林员管护作用。生态护林员除巡山护林外，还按照“谁退耕，谁管护”的原则，及时组织片区内退耕农户松土锄草，修枝抚育，防治病虫害，督促退耕农户落实抚育管护责任，切实巩固退耕还林成果。

4.5.3 探索“林长制”制度化管理模式。以“林长制”实施为契机，加强新一轮退耕还林制度化管理，形成长效管理机制。“林长制”从省级到村级，共分五级林长，林长对辖区内林业工作负责。新一轮退耕还林工程作为国家林业大工程，理应纳入重点管辖范围，把新一轮退耕还林管护工作列入重点林区管理工作，建立起“林长制”制度化管理长效机制，进一步提升新一轮退耕还林管护效能。

4.5.4 探索奖惩机制管理模式。在县乡两级，在新一轮退耕还林工程区制作管护牌，明确工程区范围。依据《退耕还林条例》，对故意在新一轮退耕还林工程区放牧、放火、采挖、偷盗苗木等违法破坏新一轮退耕还林的行为给予严厉惩治；对举报以上行为属实的单位或个人给予适当现金奖励；将不作为的国家工作人员交由纪检监察部门查处；对在新一轮退耕还林工程中有贡献的个体、公司、国家公职人员等给予适当鼓励。奖惩机制的建立能更有效地加强对新一轮退耕还林工程的管护。

4.5.5 探索村民自治管理模式。村民自治，以村为单位，召开村民会议，由村民自己提出管理新一轮退耕还林的意见，并写入村规民约，约束该村村民，达到村民自治管护效果。

4.6 抓好宣传引导和技术培训

县、乡、村层层召开动员会，广泛宣传新一轮退耕还林政策［5］。县乡林业工程技术人员直接到退耕还林地块召开技术培训会，开展技术指导和服务。

4.7 加强工程综合管理

新一轮退耕还林还草工程的实施分为8个步骤（作业设计、土地丈量、张榜公示、合同签订、种苗采购、栽植苗木、检查验收和资金兑现），每个程序都应严格按照国家、省、州相关要求来开展。一是加强统筹调度。在实施期间，实行一周一报制度，由瓮安县林业局按时对各乡镇街道各阶段工程造林情况进行统计调度，做到心中有数，及时协调解决工程推进中的困难和问题。二是严格资金监管。资金的拨付与使用监管由瓮安县财政局负责，要求各乡（镇、街道）配备专门财会人员，工程资金独立建账，专人管理、专账核算、专款专用；对不符合工程建设范围的支出不予报账；不符合工程建设质量要求的种苗采购费用支出不予报账；报账依据不充分，经办、审核、审批程序不全的支出不予报账；对丢失、损毁、涂改的单据不予报账。三是严把资金拨付关。在乡镇和县级验收基础上，根据验收合格面积进行兑现，由瓮安县财政划拨到乡镇财政，乡镇财政再具体拨付［6］。

4.8 将新一轮退耕还林工程纳入乡镇街道年度目标考核，加强技术指导

为确保更好更快地抓好新一轮退耕还林工程建设，应将新一轮退耕还林工程建设工作纳入乡镇街道年度目标考核，进一步明确责任主体。同时，新一轮退耕还林技术指导工作由县、乡林业部门具体承担。林业部门工程技术人员是退耕还林工程第一线的技术指导和服务人员，瓮安县林业局要实行包片指导，将指导工作明确到人。加强对施工人员的技术培训，深入了解国家实施新一轮退耕还林的重大意义和目的，提高干部群众参与退耕还林的积极性和主动性，为退耕还林工程的顺利实施提供强有力的支撑。

4.9 加强队伍力量建设

因瓮安县林业局部分人员编制及职责被分解到瓮安县旅发委、瓮安县自然资源局和瓮安县城管局，但实际上相关业务还留在瓮安县林业局，出现了职责业务不减人员编制反减的现象，从而影响了全县林业工作的开展。加强队伍建设势在必行，加大队伍力量建设更是迫在眉睫。对此，全县林业部门要积极向瓮安县委、县政府及相关部门争取编制和岗位，以更好地完成退耕还林相关工作。

新一轮退耕还林工程在县乡两级的实施，不但要考虑产业发展和生态保护，而且要关注如何采取适宜的方式方法加强管理，只有达到成林标准后，才能谈产业、谈创收、谈生态保护。