改革和完善党对教育事业全面领导的体制机制

□刘福才 郭 峰

“教育是国之大计、党之大计”，这是新时代党和国家关于教育地位和作用的新论断。教育对整个国家具有基础性、先导性、全局性的战略支撑作用。始终坚持中国共产党对教育事业的全面领导，是中国教育事业永葆活力的核心所在。改革和完善体制机制，是实现党对教育事业全面领导的根本保障。

一、党对教育事业全面领导的体制机制具有统领地位

1980年8 月18 日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上，发表了 《党和国家领导制度的改革》 的重要讲话。[1]一个国家的最大优势，集中体现为制度优势。党的领导制度作为国家的根本领导制度，在国家治理体系中具有统领地位，是国家治理的关键和根本。

（一）党对教育事业全面领导的体制机制是扎实办好中国特色社会主义教育的根本保证

对教育事业的全面领导，从根本上体现出一个国家的执政党与国民教育基本关系的定位。列宁在1920年发表了 《关于无产阶级文化》 一文，具体呈现了给无产阶级文化协会代表大会起草的 《决议草案》 内容。其中，《决议草案》 第2 条特别强调：“无产阶级，通过它的先锋队共产党和所有无产阶级组织，应当作为最积极最主要的力量参与整个国民教育事业。”[2]中国共产党是马克思主义政党，在全面领导中国特色社会主义教育事业中，始终发挥着坚强领导核心作用。

1.马克思主义中国化的新成果，为党对教育事业领导制度的建设，奠定了坚实的思想根基

我们党的发展历史，是一部不断推进马克思主义中国化的历史。“现代历史的全部经验，特别是《共产党宣言》 发表后半个多世纪以来世界各国无产阶级的革命斗争，都无可争辩地证明，只有马克思主义的世界观才正确地反映了革命无产阶级的利益、观点和文化。”[3]“只有以先进理论为指南的党，才能实现先进战士的作用。”[4]马克思主义及其中国化的创新成果，确立了社会主义的基本原则。习近平新时代中国特色社会主义思想，鲜明贯穿着马克思主义立场、观点、方法，始终把马克思主义作为理论起点和价值起点。习近平总书记明确指出：“马克思主义是我们立党立国的根本指导思想。”[5]党的十九届四中全会、五中全会强调，坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，并将其作为一项根本制度鲜明地提出来，为党对教育事业的领导制度建设奠定了坚实的思想根基。这一思想根基是我们党长期以来领导教育事业发展的根本遵循，事关党和国家教育事业改革发展的道路和方向。

2.扎根中国大地办教育，确保中国特色社会主义教育制度具有深厚中华文化根基

以习近平同志为核心的党中央高度重视对我国古代治国理政经验、智慧的总结与传承，在进行创造性转化和创新性发展的基础上，使中国特色社会主义制度具有深厚的中华文化根基。在关于正确认识治理体系现代化与制度发展模式关系的问题上，习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须解决好制度模式问题……我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上，长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[6]党的十九届四中全会指出，中国特色社会主义制度和国家治理体系植根中国本土。党的十九届五中全会强调指出，坚定文化自信，坚持以社会主义核心价值观引领文化建设。[7]党对教育事业全面领导的制度优势是由国情决定的，具有中国特色的、内生的优势。中华民族优秀传统文化是社会主义核心价值观的根脉，对坚持不懈地培育和弘扬社会主义核心价值观，反对历史虚无主义，全面加强社会主义核心价值体系教育，具有时代意义。

3.党总揽全局、协调各方，通过优化体制机制，推动教育事业健康发展

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[8]坚持党总揽全局、协调各方，集中力量办大事，是中国共产党的显著制度优势。党的领导是党和国家教育事业发展的“定海神针”。习近平总书记在全国教育大会上明确提出，教育是“国之大计、党之大计”。这一新的重大论断，第一次将教育提升到“党之大计”的高度，体现了我们党始终高度重视教育事业的治理理念。正是基于这一重大理念，我们党能够总揽教育事业发展全局，坚持全国一盘棋，通过优化教育体制机制改革，协调各方力量，加强教育事业全面治理、系统治理，发挥了坚强领导核心作用，有力地推动了教育事业健康发展。

（二）党对教育事业全面领导的体制机制是坚持中国特色社会主义教育制度体系的关键

党的十九届四中全会全面阐释了坚持和完善中国特色社会主义制度的具体内容，深刻回答了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这一重大立场问题，为新时代改革和完善中国特色社会主义教育制度体系，提供了科学指导。

1.党对教育事业的全面领导是我国教育制度的根本遵循

关于教育事业的领导制度，是回答“教育由谁来领导”的根本制度，决定着教育事业发展方向。“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家的治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[9]在阐述党的十八大以来我国教育改革发展一系列新理念、新思想、新观点时，习近平总书记立足党和国家教育事业发展的全局，强调坚持党对教育事业的全面领导，是新时代教育事业改革与发展的根本保障，是教育治理的关键，其他教育制度都要围绕这一根本的教育制度展开。

2.党对教育事业的全面领导制度，统领基本教育制度和重要教育制度，使全方位的教育体制机制改革逐步走向深入

中国特色社会主义根本教育制度、基本教育制度和重要教育制度，是党和国家对教育事业作出的整体制度安排，共同构成了我国有机统一的教育制度体系，既各有侧重，又缺一不可。根本教育制度要解决的是教育发展的方向性问题，基本教育制度则是解决教育的顶层设计及其实施问题，重要教育制度是在根本教育制度引领下，保证基本教育制度有效运行的各种操作性制度的总称。重要教育制度如果不能得到具体有效落实，根本教育制度将是一纸空文，基本教育制度就会被悬置。

新中国成立70 多年特别是改革开放的40 多年，中国特色基本教育制度框架体系已经形成且日益成熟，全方位的教育体制机制改革也逐步展开并走向深入。党的十八大以来，党中央、国务院颁布了多个重要的教育政策文件，涉及教育体制机制、学前教育、义务教育质量提升、人才发展和评价机制、教师队伍建设、青少年健康、公民道德建设、高校毕业生就业、科研诚信、教育督导、学校思想政治课改革、教育评价改革、高校党的基层组织建设等诸多具体教育事项或教育领域的政策规定。新时期教育改革发展的实践也证明，只有坚持和加强党对教育事业的集中统一领导，强化顶层制度设计，以教育体制机制改革为突破点，全方位优化党对教育事业全面领导的体制机制，教育改革才能沿着正确方向不断得到深化，教育质量也才能得到全面提升。

（三）党对教育事业全面领导的体制机制是教育治理的首要问题

1.教育制度与教育治理关系密切、相辅相成

教育制度是教育治理的制度保障与基本遵循，教育治理体系与治理能力现代化的实现，都要依循教育制度进行。所谓教育治理体系，即党和国家关于教育治理的制度体系；教育治理能力，即党和国家依循制度体系，通过多元主体良性互动、共同推动教育事业健康发展的促进能力。能否有效满足社会及民众对教育的正当需求、维护教育公平、提升教育质量，是衡量教育治理能力的基本标准。教育治理作为国家治理的有机组成部分，其现代化进程自然被包含在国家治理现代化进程中。我国教育治理工作要依照中国特色社会主义教育制度来展开，对中国特色社会主义教育制度的执行能力如何，集中反映着我国教育治理体系和治理能力的现代化水平。

2.党对教育事业全面领导的教育体制机制是实现教育治理现代化的关键

坚持党对教育事业的全面领导，是实现新时代教育治理体系和治理能力现代化的政治保证。体制机制是党建的关键领域，党对教育全面领导的体制机制具体涉及两个领域：一是党对各个层级的教育行政部门的领导，二是党对各级各类学校的领导。前者的关键是要处理好党的领导与各层级教育行政部门之间的关系；后者的关键是要处理好党的政治领导与学校行政权力、学术权力之间的关系。坚持和完善党对教育事业全面领导的体制机制，关键是完善和健全党的统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制，需要发挥好党对教育事业的顶层设计作用，通过充分发挥党的教育领导制度优势，把党对教育事业全面领导的体制机制优势有效转化为教育治理效能，从制度上保障实现教育治理体系和治理能力现代化。

二、改革和完善党对教育事业全面领导体制机制的基本逻辑

恩格斯曾经指出：“逻辑的方法是唯一适用的方式。但是，实际上这种方式无非是历史的方式，不过摆脱了历史的形式以及起扰乱作用的偶然性而已。”[10]改革和完善党对教育事业全面领导的体制机制，需要坚持历史与逻辑相一致的马克思主义的制度分析方法，把教育制度变革作为具体的历史产物，并分析其内在运行逻辑。

（一）坚持以人民为中心的发展思想，是新时代改革和完善党对教育事业全面领导体制机制的逻辑起点

制度的产生、运行及其作用的发挥，首先要着眼于人的生存与发展。在批判地继承前人思想成果的基础上，马克思、恩格斯坚持唯物史观，提出“人就是人的世界，就是国家、社会”[11]，要“把人的世界和人的关系还给人自己”。[12]毛泽东也曾经指出：“为什么人的问题，是一个根本的问题，原则的问题。”[13]人民群众是我们党力量的源泉，人民立场是我们党自建党以来一贯秉持的根本政治立场。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确指出，为人民谋幸福，是中国共产党人的初心。我们要时刻不忘这个初心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。[14]突出强调了党的一切工作，必须以最广大人民的根本利益为最高标准[15]，深刻阐明了人民至上的执政理念。把人民的根本利益放在首位，坚持以人民为中心，关注人民福祉，积极回应人民的关切，办好人民满意的教育，满足人民群众日益增长的高质量、多样化、选择性、终身学习等教育需要，是我国新时代改革和完善党对教育事业全面领导体制机制的逻辑起点。

这是因为，新时期我国社会主要矛盾已经发生根本性变化，在教育领域的主要矛盾具体体现为，人民群众日益增长的高质量、多样化、选择性、终身学习等教育需要与优质教育供给的不平衡不充分之间的矛盾。教育是寄托亿万家庭对美好生活期盼的重大民生工程。党的十九大报告把解决人民最关心的利益问题作为保障和改善民生的关键抓手，把教育事业放在保障和改善民生的优先位置。党的十九届四中全会明确提出，“坚持教育优先发展”、聚焦“办好人民满意的教育”，系统提出了包括学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育、职业技术教育、特殊教育、继续教育、民办教育、合作办学、家庭教育在内的“构建服务全民终身学习的教育体系”这一基本制度构想，通过完善体制机制，全面落实立德树人根本任务。党的十九届五中全会进一步强调，要建设高质量教育体系[16]，以保障促进人的全面发展，助力推动社会全面进步。

“社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。”[17]中国共产党的根基在人民、血脉在人民。新时代围绕“发展更加公平更高质量的教育”这一任务，办好人民满意的教育，客观上要求坚持党对教育工作的全面领导，通过改革和完善党对教育事业全面领导的体制机制，推进实现教育治理体系和治理能力现代化，“坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点”[18]，这既是新时代我国教育改革发展的根本动力，也是党“全心全意为人民服务”根本宗旨的必然要求。

（二）坚持以问题为导向的基本思路，解决教育制度的结构性矛盾

教育改革的基本逻辑是基于问题的逻辑，尤其需要从制度视角发掘制约教育改革发展进程所面临的深层次矛盾问题。需要通过制度顶层设计，更好地发挥党在解决相应体制机制问题过程中的领导核心作用。

经过改革开放40 多年的快速发展，新时代我国教育改革和发展正处在大有作为的重要战略机遇期，同时也面临诸多矛盾叠加、风险隐患集聚的“改革深水区”，教育改革的重点领域、关键环节尚存在体制性障碍和机制性梗阻问题。教育发展不平衡、不充分、不可持续发展等问题仍然存在；教育改革举措“单兵突进”现象比较突出，相关部门工作合力、协同力度不足，综合改革的配套保障机制尚需要系统集成、一体推进；教育体制机制改革方案的执行、监督约束环节落实不到位；与建设教育强国相适应的现代教育治理水平尚需整体提升；等等。透视教育改革发展面临的诸多困境，可以做出判断：新时代我国教育领域不同改革主体之间的利益矛盾亟须理顺，更加多元、更加复杂的利益格局亟须调整。

这是因为，制度变革及其体制机制调整问题，实质上就是教育改革所涉及的利益“存量”改革与“增量”调整的问题，是体制机制背后的利益结构和利益关系的调整优化。制度与利益关系密切，制度体现着不同主体的利益诉求，不同主体的利益诉求是通过制度设计和制度安排来实现的。教育改革主体的利益诉求嵌在特定的制度结构之中，并为制度结构所构型，利益主体之间发生作用时，都要借助制度这一规范性的纽带，使彼此间的交往关系具有一定的稳定性和可预期性。一旦制度设计与制度安排不合理，便会直接导致教育改革利益主体之间出现利益纠葛，乃至利益冲突。制度的结构性矛盾是我国教育不同利益主体之间产生矛盾的深层次原因。

有效应对教育领域存在的各种风险和挑战，破除利益固化藩篱，必须由党总揽全局、协调各方、统筹谋划，理顺重大关系，落实关键举措，把教育制度的结构性改革作为主线，破除深层次的体制性障碍和机制性梗阻问题，打通并理顺堵点、难点，高质量地满足经济社会发展需要和人民群众的正当利益诉求。这既是新时代坚持深化教育改革创新、提升教育治理能力的制度基础和体制保障，也是全面提高党的执政能力的基本要求。

三、把党对教育事业全面领导的体制机制优势转化为教育治理效能

新时代推动实现教育公平发展和高质量发展，办好人民满意的教育，需要遵循全面性、系统性、整体性原则，创新各项配套制度安排，着力突破重点领域和关键环节的体制机制障碍，切实把党对教育事业全面领导的体制机制优势，转化为教育治理效能。

（一）坚持党对教育事业总揽全局、协调各方的领导体制

坚持党的教育方针，健全党组织的统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制。健全和完善党对教育全面领导的体制机制，坚持党管办学方向、党管教育改革。健全党对各级各类学校领导的体制机制，实现党建工作全覆盖。县域中小学校党组织在县级教育主管部门党委或所在乡镇党组织领导下进行党建活动，接受上级党委领导。健全系统完备、科学规范、运行有效的教育法律制度体系，为发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用提供法律保障，为新时代构建并完善服务全民终身学习的教育体系提供制度基础。

（二）健全权威高效的教育制度执行机制

制度的生命力在于执行。教育事业具有鲜明的实践特征，要切实把提高教育制度执行力摆在突出的位置，落实好党对教育事业全面领导的执行机制，注重加强教育改革举措的针对性，要求聚焦实招，讲求实干。要加强教育干部队伍建设，党政主要负责同志应亲自抓教育，配齐、配强教育改革力量，强化责任担当，号召基层党员干部要站在实干的最前列，确保各项改革举措有谋划、有部署、有落实、有成效。切实优化教育工作执行机制，力避教育改革过程中可能出现的形式主义和官僚主义倾向。

（三）构建教育治理一体推动、一体落实工作机制

要着眼于科学合理的教育发展目标体系，构建教育治理一体推动、一体落实工作机制。加强教育事业系统治理，坚持实事求是，尊重教育发展规律，优化教育结构，明确教育发展方向，统筹各级各类教育发展目标，构建服务于全民终身学习的教育体系，有效推动教育公平发展，全面提升教育质量，落实好立德树人根本任务，把党关于教育事业改革与发展的大政方针落到实处。

（四）强化教育治理的党内监督约束机制

坚持依规治党，完善和落实教育系统全面从严治党责任制度，建立健全党组织的自我监督和对下一级党组织的监督制约机制，发挥好党组织在党内监督中的主体作用，确保教育党建工作在依法有序的监督和制约下进行。优化考核监督机制，上级党组织考核下级党组织的教育党建工作，促进教育治理实现目标集成、政策集成、效果集成。制定各级党组织推进教育事业科学发展的问责制度，对教育治理工作落实不到位的党组织要进行问责、追责，坚持失责必问，问责必严。落实党组织全面从严治党的主体责任，深入推进教育系统全面从严治党工作，从制度上确保教育系统风清气正，坚持党对教育事业改革发展的领导。

（五）利用融媒体有效提升教育系统党的建设水平

面对第四次工业革命给教育带来的结构性变革，教育系统党的建设需要主动适应在人工智能技术革命基础上的社会结构变革，积极创新融媒体时代网络学习平台工作交流机制， 全面提升教育系统党员教育、学习质量，加强基层党组织“三会一课”制度建设。发挥各地乡（镇）级以上党组织和教育主管部门党组织的作用，指导本地区、本单位教育系统党建工作，利用融媒体完善党员、干部联系群众的制度，健全互联网时代的群团工作机制。地方教育管理部门，要有效运用大数据平台，健全教育系统基层党组织工作机制。