“双减”政策实施的可能风险及规避

□顾秀林 余 庆

减轻中小学生学业负担过重的问题一直是基础教育的重要议题。以往减负问题主要指校内课业过多、过重。近年来，在校外培训成为缓解普遍性教育焦虑的社会大背景下，校外培训成为减负问题的聚焦对象。校外培训主要由市场主导，缺乏政策的方向性指引。一方面，机构本身存在良莠不齐的现象；另一方面高收费极大地加剧了家长的教育投入负担，引发一系列社会问题。中共中央办公厅、国务院办公厅在2021年7 月印发 《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，明确提出有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担（下文简称“双减”政策）。随即，教育部办公厅印发《关于开展中小学有偿补课和教师违规收受礼品礼金问题专项整治工作的通知》，面向全国中小学校开展为期九个月的有偿补课和违规收受礼品礼金问题专项整治。各地方为落实“双减”政策，也出台了相应的配套政策。“双减”政策旨在打压过于野蛮生长的校外培训机构，在促使学科教育回归学校的同时，减轻学生及家庭的负担。

“双减”政策出台以后，引发了众多讨论。北京理工大学教授杨东平认为“双减”政策能让大多数学生回归学校教育，打破“学历军备竞赛”，改变“资本家办学”的现状；[1]与之相应，浙江大学教授吴华认为此举是按计划经济思维办民办教育，是一种危险的倾向。[2]学界对校外培训机构的讨论突显了民办教育政策在当前教育改革中的重要地位。任何一项教育政策的出台都会对教育实践产生重要影响，同时也会伴随一定的政策风险。当前对“双减”政策内涵与实施策略的讨论较多，但对该政策可能面临的风险的关注却不足。本研究试图在政策出台之初，预估其可能产生的风险，提出可能的建议，以期对“双减”政策落地有所增益。

一、风险时代的政策风险

当今时代是一个风险时代，风险伴随社会的发展不断逼近现实生活。普遍化的风险让身处其中的个人和组织都不得不时刻提防高风险带来的挑战。德国著名社会学家乌尔里希·贝克将风险定义为以系统的方式应对现代化自身引发的危险和不安，他认为风险有别于传统的危险，是现代化的威胁力量和令人怀疑的全球化所引发的后果。[3]随着现代科学技术的提高，高新技术给社会带来的风险也逐渐变多，并成为现代社会的主要风险。在风险时代，风险具有三个典型的时代特征：第一，风险的普遍化。如今因风险事故带来重大损失已经是一种普遍常态，学校教育也不例外，后勤管理事故、课堂教学事故、校园安全事故等频发。第二，风险的复杂化。造成事故的原因为风险因素的相互交织。教育是复杂的松散结构系统，风险的复杂化让风险防范更加困难。第三，风险后果的严重化。诸如重大公共安全事件等对传统学校教育产生了极大冲击，高风险带来的高损失警示我们必须要重视对高风险事故的管理与研究。

政策风险是指政策制定、实施、验收评估过程中所面临的不确定因素及其带来的损失或者对教育系统的伤害。佩罗将风险分为三类：第一类风险无法避免，并且无法承受风险带来的损失，因此，只能取消此类项目以避免重大损失；第二类风险不能避免，但通过努力可以使其风险降低；第三类风险尽管难以避免，但可以实现一定程度的自我调整，而且只要稍加努力就可以大大改善。[4]政策风险是介于第二类和第三类之间的风险，即风险不可避免，但通过一定调整可以将风险降低，并能实现收益。

风险是任何政策都不可能回避的问题，每个政策在出台之前必须要面临种种风险的挑战。政策风险有两个特征：一是风险是否发生的不确定性；二是若风险生成，则造成的损失也具有不确定性。因此，准确地预测政策风险的可能性及可能带来的损失是政策风险管理的关键。

二、“双减”政策落地的可能风险

“双减”政策一出台，便对教育培训行业造成重大冲击，许多上市的教育培训公司股价出现断崖式暴跌，大量相关从业人员失业。根据风险的可预期性与目标性，可将政策风险分为三类：第一，可预期的目标内风险，即未能达到政策预期目标，政策的实施与预期目标产生偏离。第二，可预期的目标外风险，是指由政策禁止性行为的改变，带来政策对象因规避政策采取的回避性行为而带来的风险。这种风险并非政策目标计划内的事件，但可通过政策主体的博弈分析，对可能出现的行为有一定预期。第三，不可预期的目标外风险，即由于政策环境内部的复杂性以及政策系统的诸多不可控因素，造成了偶然性意外风险。

（一）可预期的目标内风险：“双减”的选择性执行与政策目标偏离

“双减”政策出台之后，浙江、山西、天津、上海等地快速响应，及时出台了减轻过重作业负担和校外培训的配套政策，其他地区也正在陆续在出台相应的配套措施。有研究者指出，地方政府在执行中央政策的过程中会出现选择性执行的情况，即地方政府根据地方情况，对国家政策的内容进行选择性执行。[5]有些地方政府与民办培训机构存在一定利益联系，地方政府的选择性执行就会变成一种流于形式的偏离执行。

改革开放以来，我国民办教育飞速发展，形成了较大规模的民办学校教育及民办校外培训行业。地方政府与民办学校、校外培训机构存在诸多的利益关系。民办教育吸引了大量社会资金投入教育事业，扩大了教育供给，在一定程度上缓解了地方政府教育经费的紧张。此外，民办教育（包括校外培训机构）办学体制灵活、办学活力充足，可以为地方提供高质量、个性化的教育服务，进行相应的教育改革探索。“双减”政策的选择性执行会让地方政府回避政策目标，在一定程度上偏离了“双减”政策的初衷。“双减”政策的落实需要对此类可预期的风险进行防范。

（二）可预期的目标外风险：学科类培训泛化与学业焦虑转移

教育系统是一个复杂的松散联结结构，一种行为的禁止常常会引发相关回避性行为，从而引发其他风险。从“双减”政策的内容来看，可预期的意外风险主要有以下两种倾向：

第一种倾向是学科类培训的泛化。“双减”政策对学校作业和校外培训进行了严格的限制。根据教育部办公厅于2021年7 月发布的 《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》，“在开展校外培训时，道德与法治、语文、历史、地理、数学、外语（英语、日语、俄语）、物理、化学、生物按照学科类进行管理。对涉及以上学科国家课程标准规定的学习内容进行的校外培训，均列入学科类进行管理。”但在现实中，培训机构中会不会出现英语戏剧、英语演讲、生活化学等变相的非学科类培训科目，在实际上进行形式变换。此外，超前的学科类培训、“学历军备竞赛”或以非学科类培训的名义更为隐蔽地出现。

第二种倾向是学业焦虑转移。近几年，校外教育培训行业飞速发展，出现了不少教育培训行业上市公司，形成教培行业的资本力量。当资本裹挟教育，教育就成为资本逐利的手段。市场不仅会迎合家长的需求，甚至还会主动开发家长对教育培训的需求，制造公众的教育焦虑。“双减”政策虽限制了培训机构的培训行为，但家长送孩子去培训班的需求依然旺盛。对校外培训机构的严格打击，可能会催生一些“私人作坊式”“一对一”地下的非法培训班。

（三）不可预期的目标外风险：系统内的“正常事故”、外部风险与偶然风险

政策风险中最难防范的是不可预期的目标外风险。由于风险的成因、风险可能的损失都处于未知的状态，此类风险是政策风险管理中需要重点关注的领域。不可预期的目标外风险有三种：第一种是政策设计时理性不足带来的系统风险。佩罗称其为“正常事故”，即由于系统设计者无法完全预估多重复杂因素相互作用下的复杂情景，系统在设计之初可能具有不可避免的可能事故。[6]教育政策中的系统风险是指基于有限理性设计的政策方案自身带有不可预期的政策漏洞。第二种是由于政策系统外部环境的重大变故，导致政策实施过程中产生非预期的意外结果。教育系统与社会其他子系统时刻在互动，社会大环境的重大变革会直接影响甚至决定教育政策的实施过程。第三种是随机偶然因素造成的政策风险。对此，应提前预案，依据“长期防备”的原则，尽可能地减少由政策风险带来的损失。

三、“双减”政策实施风险的规避

可预期的风险的规避较为简单，可以通过系统设计降低风险发生的可能性，或者出台相应的风险预案降低风险带来的损失。不可预期的风险则相对复杂，为有效应对此类风险，首先，需要有较强的风险意识，有效识别可能出现的风险；其次，需要教育政策本身的独立性，可以抵御外部风险对教育系统的伤害；最后，还需要一种开放视野，灵活应变政策风险中的紧急状况。

（一）加强对各级地方政府的政策督导与问责

各级地方政府对中央政策的选择性执行并非完全背离中央的政策意图，合理的选择性执行是地方政策自主性的表现。[7]但当地方政府与教育培训机构利益相关联时，教育培训机构仅仅是形式上执行上级政策，很容易造成搁置、拖延或偏移的事实。2021年8 月，国务院教育督导办发布关于建立各地落实“双减”情况办学通报制度和建立“双减”曝光台的通知，拟对各地落实情况进行半月一通报的制度，通过曝光台曝光落实不利的情况。相关主管部门加强对地方政策落实的督导，将常态督导、专项督导相结合，以督导促落实，以问责提质量，是规避政策风险、建立政策长效机制的基础。

（二）持续性地制定相关补充措施，建立完整的配套政策体系

“双减”政策出台后，教育部迅速颁布了相关补充文件，对学科类与非学科类的培训做了划分。政策是一项不断跟进、完善的体系化工程，重大教育政策问题不能仅仅通过一个政策文件解决所有问题，要根据政策实施过程中出现的新问题，不断补充新的配套政策与“实施方案”，从而形成完整的政策体系。近几年，校外培训机构在资本的推波助澜下飞速发展，校外培训行业已经在全社会营造了一种“学历军备竞赛”的学业焦虑。“双减”政策虽限制了学科类教育培训的发展，但还没有从根本上消除业已形成的学业焦虑。为防止非学科类培训的学科化转向与地下非常培训行业的泛滥，教育行政部门应加强对校外培训行业的监管，根据政策实施的现实需求，持续不断地建立完整的配套政策体系。此外，还应加大对其他国家的相关政策进行比较研究，尤其是充分规避政策风险，出台相关补充措施，成为可资借鉴的路径。

（三）严厉打击地下非法培训机构，引导家长树立科学的教育观念

“双减”政策是阻止校外培训行业野蛮生长、不断扩张的强制性规范。解决过重学业负担的根本出路是要破除对学业竞争的盲目信赖。当前，广大家长在由资本裹挟的媒体与培训机构的诱导下，将孩子无休止地投入各种校外培训班，无异于一场教育领域内的“军备竞赛”。这种情况，一方面，大大增加了家庭的教育开支与家长的经济压力；另一方面，过多的校外培训剥夺了儿童自由成长的时间，无益于孩子的健康成长。与此同时，我们也要认识到适度的课外补习有一定的合理性，“双减”政策反对的是由培训机构主导、资本市场裹挟的“过度教育”。要想根本解决这一问题，一方面要严厉打击地下非法培训行业，严查提前培训、“私人培训作坊”等非法培训现象，另一方面要通过舆论宣传、家长学校等方式，改变家长群体的传统观念，树立科学的教育观念。

（四）加强元政策研究，不断修补政策漏洞与完善政策独立性

元政策研究是“对政策的政策研究”。[8]系统风险、外部风险和偶然风险都具有较高的不可预期性，无法通过理性的政策设计规避其风险，可通过对政策本身的元研究，不断修补可能的政策漏洞。为减少外部环境变故带来的可能危害，必须加强“双减”政策的独立性，减少对外部环境的依附。譬如，在新冠肺炎疫情冲击下，我国迅速推出了线上教学、“停课不停学”等措施，有效缓解了疫情对学校教育教学正常开展的冲击。在智慧教育时代，可通过技术赋能减少学校教育对教学空间、课程时间的依赖，形成一种具有高度独立性的新型学校教育形态，以规避可能的外部风险。教育行政管理部门可以开发官方的智能应用助力“双减”政策深入推进，让培训机构的培训与教师的作业管理置于统一的智能应用平台上备案。教育智能应用能及时更新学生的学业负担指数，给培训机构、学校教师、家长提供学生学业负担的预警指数，科学推进“双减”政策的实施。