《行政处罚法》修订对公安执法的影响与应对之策

王 理，姚永贤

（北京警察学院，北京 102202）

1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）颁布实施已二十余年，作为行政机关设定和实施处罚的主要依据，在保障公民权利、促进依法行政方面功不可没。尤其法条中确立的正当程序原则、法律保留原则、过罚相当原则等制度设计，直接被后来的行政许可、行政强制相关立法所吸收，从而共同构建起中国行政法制度的“行政行为法三部曲”。作为规范三大基本行政行为的“行政三法”的排头兵，《行政处罚法》开创了行政程序法制化的先河，树立了行政机关实施行政处罚必须遵守法定程序、违反法定程序是违法行为甚至无效行为的理念。［1］随着经济社会快速发展和法治建设的持续推进，面对发展中出现的许多新现象新问题，《行政处罚法》处罚类型单一，处罚程序不完备，基层治理手段不足等缺陷日渐凸显。

一、《行政处罚法》修订的现实背景

（一）执法主体权责不清

《行政处罚法》实施24年来，由于立法当中执法主体权责不清，多头执法、多层执法、重复执法的问题一直饱受争议，更有“七八顶‘大盖帽’（执法人员），管不好一顶‘大草帽’（小商小贩）”的无奈调侃。多个行政部门都能管，其后果就是大家都来管或者大家都不管，更有甚者“有了利益抢着管，没有利益无人管”。最终结果就是造成行政资源的浪费，行政机关权威的丧失以及市场监管的乱象。近年来，随着政府机构的合并整合，各地也试图通过整合执法力量或者通过联合执法的方式解决行政部门之间协同不足的问题，虽然取得了一定的实效，但归根结底还是应该通过立法的方式加以确认，实行源头治理。

（二）处罚设定不尽合理

本次修订之前，《行政处罚法》并没有对行政处罚的概念进行界定，而概念是否明晰直接影响到处罚种类的设定，处罚对象的范围，以及证明标准等。为了便于操作，《行政处罚法》没有采用传统的类型化处罚分类，而是采取了列举式的分类方式。①本次修订前的《行政处罚法》第8条规定行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。此种选择对于立法之初规范行政机关权力，保障公民权利具有一定的积极意义，但就目前市场主体的多元化，市场行为的多样性来说，已经难以满足治理和监管的需求。对于一些显然具有惩罚性质的行政管理措施，一些地方或部门以其不在《行政处罚法》所列举的行政处罚种类中为由而认为其不属行政处罚，导致《行政处罚法》的适用范围被不当限缩，严重影响了《行政处罚法》的实效性。［2］另一方面，《行政处罚法》规定了七种处罚种类，但其他现行法律、法规、规章中处罚种类多达23种［3］36，由此导致的结果是依据基本法地位的《行政处罚法》判别行政处罚行为的作用大打折扣，同时“其他行政处罚”②其他行政处罚种类的具体表述比较多样化，具体表述有150余种。尤其是责令停止行为、责令作出行为的具体表述尤其数量众多。喧宾夺主成为多数，以上都不利于行政处罚权的规范。

（三）地方自主权限不足

新形势下，解决发展中出现的各种新问题关键在于提高国家治理能力和实现治理体系现代化，尤其在于提升地方和基层治理能力。在管理与服务上平衡政府与市场的关系，在权限划分上理顺中央和地方的权责，赋予地方政府一定的自主权限，是因地制宜、精细治理的必然要求。而《行政处罚法》赋予地方行政机关的处罚设定权有限。我国各地区发展不平衡，各地政治、经济、文化不一样，地方治理理应“因时制宜、因地制宜、因人制宜”。从处罚种类来说，地方立法仅能设定限制人身自由和吊销企业营业执照之外的其他处罚种类；从处罚幅度来说，更难以突破中央立法的统一限制。此外，行政处罚实施权也未能充分下放到基层。根据《行政处罚法》规定，具有行政处罚权的是县级以上政府行政机关，而真正面对问题的基层街道、乡镇却没有行政处罚权，导致“管得了的看不见，看得见的管不了”。

（四）公平效率难以兼顾

从法律结构来看，除了行政处罚的设定权之外，本次修订前的《行政处罚法》更加偏重的是程序层面的权力控制，主要借鉴了英美行政法中的程序正义原理，《行政处罚法》文本是“以处罚程序为主要内容的”［4］。通过程序规范有效实现了“控权”的目的，这在立法之初是非常先进的理念，甚至直至今日仍未过时。但同时，随着近年来经济的发展，市场的多元化，行政处罚案件数量激增。仅仅依靠规范程序“控权”带来的负面效应凸显，极大影响了行政处罚的效率。对于一些事实清楚、情节轻微、违法者自愿认错认罚的行政处罚案件却仍然需要按照繁琐的程序作出处罚，而不能简化程序快速办理，这在一定程度上造成了行政资源的浪费。在行政资源有限的前提下，行政机关也只能通过进一步优化办案程序，对于难易程度不同的案件进行繁简分流，在证明标准、时限、程序上进行分类区分，采取不同的办理机制，以达到有效地优化资源配置，以尽可能少的行政成本实现执法的价值目标。［5］

二、《行政处罚法》修订的重点内容

此次《行政处罚法》的修订相较于2009年和2017年的小修小补来说，③《行政处罚法》此前有过两次小的修正，2009年8月27日第1次修正，将《行政处罚法》第42条中“治安管理处罚条例”修改为“治安管理处罚法”， 将第61条“比照刑法第一百八十八条的规定追究刑事责任”修改为“依照刑法有关规定”；2017年9月2日第2次修正，在第38条中增加一款，作为第三款“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员， 应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。可以说是全面修订。针对当前行政执法领域存在的大多数问题进行了回应，不仅在执法理念、制度原则、执法程序等方面进行了较大调整，也在提高执法效能、加强执法监督等方面做出了全面回应。

（一）固化改革成果，完善处罚制度

在全面推进依法治国的法治进程中，国务院和地方政府在社会治理、法治建设方面做出了许多努力和尝试，并总结形成了诸多好的经验做法，如：行政执法三项制度、综合行政执法制度、执法权限下放基层制度等。本次《行政处罚法》修订，将改革过程中总结固化的这些成果纳入立法文本予以确认，完善了行政处罚制度。

1.明确处罚性质，增加处罚种类

修订前的《行政处罚法》并没有对行政处罚的概念进行界定，因而引发理论界和实务界对于行政处罚性质的争论。对某一行为是否属于行政处罚，经常引发争议，并引发是否适用《行政处罚法》以及相对人程序性权利如何保障的争论，如责令类行政管理措施、限期拆除、收回土地使用权。［6］修订后的《行政处罚法》第3条将行政处罚性质定性为减损权益或增加义务的一种“惩戒”，从实体上和性质上首次进行了界定，为行政机关准确认定行政措施的性质提供了依据，更为相对人捍卫自己的权益提供了保障。同时，在原法条第8条规定的基础上增加了“通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业”的行政处罚种类，进一步丰富了行政处罚的手段。虽然像“黑名单制度”“劳务罚”等没有纳入立法，但可以看出《行政处罚法》处罚体系中财产罚的比重在降低，名誉罚和资格罚的比重在上升。如何在法治框架内构建合理、有效的处罚体系，仍然值得进一步探讨。

2.将“行政执法三项制度”①在总结试点经验基础上，2019年1月，国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，在全国行政执法机关推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，简称“行政执法三项制度”。纳入立法

经过前期在天津、河北、安徽、甘肃、国土资源部等32个地市及部委试点之后，国务院办公厅下发指导意见在全国范围推行“行政执法三项制度”。这一制度的施行使得行政机关执法更加公开、透明，对于行政相对人的处罚更加严格、审慎。该三项制度对于明确行政机关权利责任清单，加强执法过程监督，强化法治把关，促进严格规范公正文明执法起到了至关重要的作用。本次《行政处罚法》修订又将其纳入立法，以法律的形式确立其行政执法基本制度的地位，对于行政机关的执法活动影响巨大，意义深远。

3.将“综合行政执法制度”“推动执法重心下移”纳入立法

综合行政执法是管理权和执法权分离背景下对多部门行政执法权或单一部门内多个执法机构执法权的末端综合， 其实质在于“行政管理过程中决策、许可、处罚权的结构性分离与不同行政部门相近职权的功能性集中”［7］。针对基层社会治理中长期存在的多头执法问题，本次修订增加了综合行政执法制度，推动解决多头执法、重复执法和执法力量分散问题。②参见修订后的《行政处罚法》第18条：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”将该项制度纳入立法之后，能够在一定程度上解决执法权责不统一，执法体制机制不顺畅，执法配套资质不完善，执法资源数据难共享等问题，从而整合执法资源，提高执法效率，更为合理地配置执法力量。同时，通过将执法重心下移纳入立法进一步推动行政执法权限和力量向基层下沉。明确省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。加强对行政处罚权下放的规范和保障：一是要求行政处罚权下放乡镇街道的决定应当公布；二是强调承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚；三是规定有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。通过以上方式，确保有关地方人民政府和基层部门对于下放的行政处罚权能够“放得下、接得住”。

（二）公平效率兼顾，提升执法效能

效率是行政权的生命。［8］行政行为服务于行政效率，是一种方便的、合理的管理手段，特别适合现在行政规模过程的控制，在某种程度上是必不可少的。［9］面对越来越多的行政处罚案件，在保障公正的前提下最大限度地提高行政效率是行政处罚面临的最新使命，新修订的《行政处罚法》从多个方面对于提升执法效能作出了规定。

1.扩大简易程序适用范围，助推行政案件繁简分流

修订后的《行政处罚法》在处罚程序上仍然规定了一般程序、简易程序、听证程序三种程序，然而将简易程序的适用金额从个人50元、单位1000元以下罚款提高到了个人200元、单位3000元以下罚款均可适用，极大地扩大了简易程序的适用范围。此前公安部在公安行政处罚领域创新适用的行政案件快速办理机制并没有被《行政处罚法》所借鉴，可见立法机关对于该项制度还是保持谨慎，期待经过时间的检验选择更为成熟的时机纳入立法。

2.新技术使用规范化，力求执法高效便民

智能化时代的到来为行政执法提出了挑战也提供了机遇。修订后的《行政处罚法》明确了非现场执法的证据标准①参见修订后的《行政处罚法》第41条：行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求;未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。，行政机关过去以现场执法为主的执法方式将发生转变，未来将转向现场与非现场执法相结合的执法方式，尤其在交通、城管等执法领域。修订后的《行政处罚法》还在处罚执行方式上作出了改革，将当场收缴罚款的金额上限由20元提高到100元，同时在罚款的执行方式方面规定被处罚人可以通过电子支付方式缴纳罚款，极大地方便了当事人。修订后的《行政处罚法》在文书送达方面规定，经当事人同意并签字确认之后，行政机关可以将法律文书通过传真、电子邮件等方式进行送达，以节约行政资源、降低行政成本。《行政处罚法》以上修订内容都体现出执法为民、高效便捷的执法理念，同时也符合现代行政法“成本 —收益”理论的经济要求。

（三）保障公平正义，强化程序规范

前文已述《行政处罚法》主要通过规范处罚程序来约束公权力。此次修法，再次完善了处罚程序方面的内容，使得行政处罚的程序进一步完备，更加符合依法行政的要求。

1.完善了行政处罚回避制度

回避制度历来为古今中外所接受和认可，更是成为了行政程序法的一项基本制度。回避制度能够保证每个行政相对人被公平对待，满足人们对于行政公义之期待。修订前的《行政处罚法》对于回避的规定较为简单，仅规定与当事人有直接利害关系的唯一回避条件。修订后的《行政处罚法》完善了回避制度的相关要求，以是否与案件有直接利害关系为回避的形式要件，以是否影响公正执法为回避的实质要件；还规定了当事人的回避申请权以及行政机关必须依法履行的审查、决定义务；并且明确了行政机关未作出回避决定之前，相关行政执法人员不得停止案件调查的作为义务。

2.增加行政处罚的证据规定

“以事实为根据，法律为准绳”是行政处罚应当遵循的基本原则之一，认定当事人的违法行为必须建立在证据的基础上。修订前的《行政处罚法》对于行政案件证据内容的规定基本属于空白，不得不说是立法上的一大缺憾。修订后的《行政处罚法》对于行政案件的证据要求进行了明确：首先明确规定了证据种类以及行政案件证据的八种类型；其次，明确规定了行政案件证据的审查要求，即作为认定案件事实的证据必须经过审查查证属实，否则不能作为处罚的依据；再次，明确了非法证据排除规则，即证据的收集必须符合规范要求，采用非法手段获取的证据不具有证据效力，不能据以认定案件事实。

3.明确保障当事人的陈述及申辩权

行政处罚中，相对人对于行政机关处于明显弱势地位，因而处罚前告知是行政处罚案件中保障当事人知情权和自辩权的重要制度设计。修订前的《行政处罚法》对于行政机关处罚前的告知义务仅作了宽泛规定，至于相对人具体依法享有哪些权利，这些权利的具体内容是什么，都未作出明确规定。修订后的《行政处罚法》第44条对于相对人应当被告知的事项以及享有的具体权利进行了明确，即：应被告知事项为拟作出的处罚以及据以作出处罚的事实、理由、依据；相对人应被告知享有的具体权利为陈述权、申辩权以及符合条件下的听证申请权。

（四）执法以人为本，回应民生关注

十八大以来，行政执法践行以人民为中心的发展思想，坚持以人为本，执法为民，解决人民群众重点关注的问题。修订后的《行政处罚法》增加了对于涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为，行政处罚追究时效由2年延长至5年，并确立了主观过错追究原则等。

1.保障行政执法既有力度、又有温度，实行无错不罚、小错轻罚

修订后的《行政处罚法》明确将主观过错归责原则作为违法行为构成要件之一，有利于统一认定违法行为的标准，符合行政处罚法的处罚法定和过罚相当原则。［10］修订后的《行政处罚法》增加了没有主观过错不处罚，明确当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的从其规定；增加首违可以不罚，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。上述新增加内容符合处罚法定的要求，体现了《行政处罚法》充分尊重和保障人权，教育与处罚相结合的基本原则，同时也符合国际立法的趋势。

2.延长重点领域违法追究时效

在总体国家安全观的指导下，安全是发展的前提，发展是安全的保障。对于关系人民群众食品、药品等生命健康安全的领域应进一步加强监管和处罚力度，必须更加严格监管。同时，近年来金融创新不断涌现，但相应的配套管理体制并未跟进，金融监管滞后，金融安全受到威胁极易引发系统性金融风险。修订后的《行政处罚法》第36条明确规定，将涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的行政违法行为，其追究时效由2年延长至5年。此举对于加强食药安全领域、金融安全领域的监管，打击相关违法行为具有重要的现实意义，回应了民生关注的重大问题。

（五）严防懒政怠政，加强监督制约

《行政处罚法》不仅是一部规范处罚设定、规范处罚程序的法律，同时也是对于行政执法人员的一部监督法、问责法。修订后的《行政处罚法》针对行政执法领域存在的懒政、不作为等情形，以及民意反映突出的有案不立、选择性执法、以罚代刑等情况从立法上加以规制，形成了权责清晰、运行顺畅、监督有力的新格局。

1.明确了立案和处罚时限

修订前的《行政处罚法》对于行政违法案件的受理、立案并没有做出具体规定，执法实践中执法部门和稀泥有案不立的情形时有发生。修订后的《行政处罚法》第54条明确规定了“符合立案条件的，应当及时立案”。行政违法案件多种多样，紧急程度不同，因而修订后的《行政处罚法》并没有规定立案的具体时限，但“及时立案”的原则性要求足以统领各个部门关于立案时间的规定。同时，针对实践中有的行政部门对于举报案件“久拖不查，久查不决”的不作为情形，修订后的《行政处罚法》第60条对于行政案件的办理期限做出了规定：行政机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定，有效解决了懒政、怠政、选择性执法等问题的发生。

2.进一步强化监督问责

修订前的《行政处罚法》对于行政执法人员违法实施处罚、私分截留罚没财物、索贿受贿、违法强制造成损害、构成犯罪以罚代刑、怠于制止和处罚违法等行为的追责作出了规定。修订后的《行政处罚法》在保留上述追责内容的前提下，又进一步作出了补充。首先，增加了对于违反涉案财物管理规定行为的追责。修订后的《行政处罚法》第78条对于违反罚缴分离规定自行收缴罚款的情形作出了责令改正并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分的规定；同时也对于财政部门向行政部门返还罚款等款项的情形明确了追责。其次，对于违法实施行政处罚的处分事由由四种改为六种。增加了执法人员未取得执法证件、符合立案标准不及时立案两种情况的处分；同时，将修订前法条中对于违法实施处罚的酌定处分改为法定处分，删除了法条中的“可以”二字。再次，修订后的《行政处罚法》提高了“以罚代刑”的追责标准。修订后的《行政处罚法》第82条规定，“行政机关对应当依法移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，以行政处罚代替刑事处罚，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”相较于修订前的第61条，删除了行政机关为“牟取本单位私利”和“上级机关或有关部门责令纠正拒不纠正”的追责前置条件，并将“其他直接责任人员”纳入追责范围。

三、《行政处罚法》修订对公安执法的影响

《行政处罚法》是行政处罚领域的基本法律、通用规范，为单行法律、法规设定行政处罚提供基本遵循、发挥指引作用。［3］43在尚未制定统一的行政程序法的前提下，《行政处罚法》一直以来作为行政机关执法的基本法而存在。本次《行政处罚法》全面修订，对于行政机关的执法活动从理念到行为都将产生较为深远影响。公安机关是我国重要的治安行政和刑事司法力量，并且一直以来占据着行政处罚领域的半壁江山，发挥着维护社会秩序和强化基层治理的重要作用。《行政处罚法》的全面修订将对公安执法从执法理念、执法重心、执法领域、公安立法等多个方面产生重要影响。

（一）执法理念更加注重高效便民，放管结合，精细执法

长期以来，对于警察权与公民权的关系，先后出现过“管理论”“控权论”和“平衡论”等不同的观点，每种观点在一定的社会背景下都有其存在的合理性。十八大以来，我国政府进一步转变职能，变管理为服务，变全能为有限，变封闭为透明，变形式法治为实质法治。为顺应新时代行政执法发展需求，《行政处罚法》适时进行了全面修订。基于此，公安机关也应及时转变执法理念，深入贯彻以人民为中心的发展思想，更加注重高效便民，放管结合，精细执法。首先，在提升执法效率方面寻突破。公安机关每天面对海量的行政处罚案件，仅每年的治安处罚案件就达上千万件①中国统计年鉴2020公布的数据：2019年全国公安机关受理的治安案件为9 624 881件。，更不用说数量更加庞大的交通处罚案件，海量案件与警力不足之间的矛盾一直以来难以调和。另一方面，被处罚人接受处罚的过程冗长、繁琐，相对人不仅要接受处罚成本，更要付出时间成本。因此不管是公安机关还是被处罚人都迫切要求提高执法效率。其次，在强化监管与简政放权之间寻平衡。要将简政放权落在实处，避免出现“应该管的管不好，不该管的乱去管”现象，同时也要防止监督缺位，避免出现监管真空，真正平衡好“放”和“管”的关系。再次，从粗放执法到精细执法寻转变。在现有信息技术手段支撑之下，精细执法、精准执法有了实现的可能性。公安机关应当改变过去运动式执法的传统，在大数据等信息技术支撑下实现回应性执法，针对出现的各种社会问题进行精准执法。同时推行现场执法与非现场执法相结合、线上执法线下执法相结合的模式，创新执法方式，实现智能化、精细化执法应成为今后的发展方向。

（二）执法重心更加注重逐步下移，做大基层，做强基础

党的十九届五中全会对加强和创新社会治理提出了新要求。社会治理的重心在基层，新修订的《行政处罚法》也将行政处罚实施权向基层下放。②参见新修订的《行政处罚法》第24条：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”对于公安机关来说，基层科、所、队、室承担着维护属地社会秩序、实施治安行政管理的主要任务，因而进一步做强做大基层所队，充分发挥基层所队的“桥头堡”作用，是实现公安机关治理体系治理能力现代化的必由之路。近年来，各地公安机关在加强基层所队建设方面做了许多尝试，诸如机关警力下沉补充基层、创建“枫桥式公安派出所”等③2019年3月，公安部印发《关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见》，进一步部署推动新时代“枫桥经验”在全国公安机关开花结果、落地生根。2019年11月28日，全国首批100个“枫桥式公安派出所”命名揭晓仪式在公安部报告厅隆重举行。，虽取得了一定效果，但都无法弥补立法层面的掣肘。此次《行政处罚法》修订后，随着行政处罚种类的增加，随着处罚实施权的下放，公安机关基层所队有了更丰富的手段和更自主的权限，有望改变过去过度依赖“财产罚”和“人身自由罚”简单粗暴的处罚方式，多措并举，实施更加有效的治理。只有真正地做大基层，做强基础，提高治理的社会化、法治化、智能化水平，才能真正实现自治、法治、德治有机融合，真正做到全时空守护平安、零距离服务群众，加快形成共建共治共享的基层社会治理格局。

（三）执法领域更加倾向关注民生，化解矛盾，服务人民

2015年11月23日在中央政治局第二十八次集体学习时，习近平总书记提出了以人民为中心发展思想。以人民为中心发展思想要求以保障和改善民生为重点，发展各项社会事业，加大收入分配调节力度，打赢脱贫攻坚战，保证人民平等参与、平等发展权利。［11］本次《行政处罚法》修订充分体现了新时代以人民为中心发展思想的要求，延长了涉及公民人身健康和金融领域违法行为的追究时效，加大了对民生领域违法行为的监管力度。民生领域的违法犯罪行为对于人民群众日常生活影响最大，直接关系到人民群众的切身利益。因此，公安执法应重点针对食品药品安全、电信网络诈骗、地方黑恶势力等涉及民生领域的违法犯罪行为进行重点打击。同时应创新多元矛盾纠纷化解机制，坚持和发展新时代“枫桥经验”，重点加强对涉及人员众多、影响社会稳定的网贷平台、长租公寓等民生领域突出问题的预警、监管工作，妥善化解矛盾纠纷，维护群众的合法利益，保障社会秩序安全稳定。

（四）部门立法更加注重统筹兼顾，法制统一，科学规范

立法工作既包括创建新的法律法规、规章，也包括对现有法律法规、规章的修改、补充、解释等内容。研究学者认为，随着我国法律制度的不断健全，目前公安法律体系“已经基本形成了以《人民警察法》为核心，横向以公安组织法、公安刑事法、公安行政法、公安监督法、公安救济法、警务保障法、警务国际与区际合作法为主要内容，纵向由公安法律、公安行政法规、公安地方性法规、公安部门规章、公安地方规章组成， 调整公安工作的各个方面，既相互独立，又有机联系的统一整体。”［12］虽然公安法律法规体系一定程度上已经较为完善，但现有公安行政管理法律法规①参见《人民警察法》第7条规定：“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。”本条也被视为警察执法、警察权来源的法律依据，而警察实施行政强制、行政处罚的依据就是“公安行政管理法律法规”。仍然存在诸多问题。首先，公安执法实践中许多问题仍然存在监管缺位、立法空白；其次，立法缺乏统筹协调，存在上位法与下位法、一般法与特别法以及部门规章之间规定不一致的情况。值此《行政处罚法》修订完成之际，公安机关应当积极推进《治安管理处罚法》《道路交通安全法》及其他公安法律、法规、规章的修改和制定工作，使公安法律法规体系与《行政处罚法》在执法理念、执法尺度、执法程序、执法监督等各方面保持一致，形成上下统一，科学规范的部门法律规范体系。

四、公安机关的应对之策

（一）坚持转变理念，树立法治思维

理念是行动的先导。近年来，随着国家进一步转变政府职能，各级行政机关也随之转变理念，逐步由管理理念到治理理念进行转变。公安机关手握行政拘留处罚权，一直以来被认为是强权部门，导致有的个别执法者仍有特权思想，时常以管理者自居。管理的方式具有单向性、权威性、强制性，治理方式则具有互动性、民主性、包容性；管理方式强调的是政府部门为主体，治理方式则强调多元主体的参与。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、政府源头治理、综合施策。”［13］新形势下，公安机关需要进一步转变理念，重新找准自身在社会秩序维护和治安管理中的定位，坚持预防为主、处罚与教育相结合的执法理念，运用法治思维、法治方式解决实践中遇到的各种问题，真正实现高标准建设法治公安。

（二）坚持信息公开，促进执法公正

阳光是最好的防腐剂。修订后的《行政处罚法》将“信息公开”明确纳入立法②参见修订后的《行政处罚法》第39条规定：“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。”，通过对于处罚主体、处罚依据、处罚程序、处罚结果等的公开公示，接受公众监督，防止公权力侵犯公民权利。“要坚持以公开促公正、以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。”［14］籍此《行政处罚法》修订之际，公安机关应当进一步加强对于执法信息的公开，丰富公开内容，创新公开方式，拓宽公开渠道。进一步推动执法信息对于社会公众的主动公开，规范对于特定对象的依申请公开，对于涉及公共利益、社会高度关注的重大案事件调查进展和处理结果第一时间予以公开，真正做到让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。

（三）坚持科技创新，打造智慧公安

创新是推动发展的第一动力。互联网、大数据技术的发展和应用为公安工作带来了新的机遇和挑战。根据公安部科技强警的要求，智慧公安建设就是充分利用大数据、云计算、物联网、人工智能等高科技，系统整合数据资源，实现警务信息的高度共享，实现面向实战和服务公众的新型警务模式。以警务大数据平台为依托，依靠信息化打造具有智慧能力的“警务大脑”不仅能够在打击犯罪、治安管理、交通管理等方面为实战部门提供强有力的支撑，而且能够对于各种严重影响社会稳定的治理难题提供有效的情报研判和预警分析。目前，公安机关与其他部门之间、公安机关内部各部门之间数据平台难以有效共享、多平台无法有效整合的问题相对突出。公安机关应当以推进“执法办案管理中心”建设为依托，探索合成作战新模式，真正实现高效的数据获取、有效的数据整合、合理的数据共享，促进智慧警务的新发展。

（四）坚持严格监督，锻造过硬队伍

从严治警是最大的从优待警。修订后的《行政处罚法》加强了对于执法人员违法、违规行为的监督和问责，使严格监督执纪有据可依。公安机关要结合全国政法队伍教育整顿活动的要求，进一步整顿作风、清理顽瘴痼疾。强化党纪法规约束力，加强“八小时之内”和“八小时之外”的监督管理；畅通监督渠道，通过内部监督和外部监督相补充、媒体监督和社会监督相结合的方式，构建全方位监督体系；不断提升自身素质，依托“全警实战大练兵”活动提高公安民警执法规范化水平，提升依法履职能力。通过全面加强队伍管理和监督，树立新时代公安队伍的新形象，回应人民群众的新期盼，着力打造一支政治上可靠、素质能力过硬、人民群众满意的高素质公安铁军。