镇级财政国库集中支付管理面临的困境及对策探讨——以佛山市南海区M镇为例

黎晓霞

（佛山市南海区西樵镇财政办公室，广东 佛山 528211）

2014年10月，财政部发布《关于乡镇国库集中支付制度改革的指导意见》，对乡镇国库集中支付提出分类改革指导，以促进改革实践的全国覆盖。M镇国库集中支付管理改革是2015年下半年省市区财政全面推行的财政改革之一，至今已经有五年了，本文主要探讨镇级财政国库集中支付管理面临的困境及对策（以M镇为例）。

一、M镇级国库集中支付管理的现状

M镇在不改变原预算单位的预算管理权、资金所有权、资金使用权和会计核算权的基础上，按照“一级政府一级财政”的模式实施国库集中支付制度改革。即镇财政资金缴拨以国库集中收付为主要形式，财政资金直接支付到商品和服务供应者或补助对象，不再是财政拨款到预算单位实有资金账户，再由预算单位支付到商品和服务供应者或补助对象。

（一）账户体系

2016年，M镇通过公开招标，建立了国库单一账户体系，确定代理银行、零余额账户和代管资金财政专户。

1．国库集中支付清算账户（代理国库）。确定中国农业银行股份有限公司南海M支行为M镇财政国库集中收付业务代理银行。用于记录、核算和反映由镇财政管理的各项财政收入和支出，并与镇财政局（国库支付中心）或预算单位的零余额账户进行清算。

2．镇财政零余额账户。由镇财政局以“佛山市南海区M镇国库支付中心”为户名，在中国农业银行股份有限公司南海M支行开设财政局（国库支付中心）零余额账户，用于财政直接支付到商品和劳务供应者或最终收款单位，并与镇国库集中支付清算账户清算，做到日终零余额管理。由于南海区镇街一级财政没有对应的人民银行分支机构，因此，镇街财政国库集中支付改革比上级国库集中支付业务要额外多了设置国库存款账户（清算户）这一业务。

3．镇预算单位零余额账户。由镇预算单位按照镇财政部门的要求在代理银行以预算单位名称开设，用于财政授权支付，并与国库集中支付清算账户清算，做到日终零余额管理。

4．镇代管资金财政专户。以“佛山市南海区M镇财政局”为户名，在广东南海农村商业银行股份有限公司M支行开设1个M镇代管资金财政专户。用于管理核算由镇财政代管的预算单位资金、村级资金、保证金等，对不同性质代管资金实行分账核算。

（二）系统研发

确定流程，研发国库集中支付核算软件系统。在贯彻厉行节约精神，不影响改革成效的前提下尽量降低改革成本，结合M镇实际，充分研究讨论确定直接支付、授权支付及特殊业务的具体操作流程，理清明晰预算单位、财政局（支付中心）、镇财政局、镇领导、银行等各层级单位的权限职能，为软件开发打下了坚实基础。M镇在既充分运用结合国库集中支付电子化管理有关要求，又避免系统重复建设和资源浪费的前提下，在依托原南海镇（街）公共财政管理系统的基础上，部署国库集中支付管理信息系统，即对M镇执行国库集中支付制度开展的各项工作进行分类和归纳，并以模块化、流程化的形式反映所有支付工作，增加国库集中支付模块，做到单位的预算指标、出纳申请财政资金、使用资金、财政资金清算、会计记账等数据全方位实时传输。后来又不断完善系统，增加公务卡模块、动态监控模块，实现了财政资金安全高效。

（三）人员配置

定员定岗、组建国库支付中心。在南海区编办下发文件确定国库支付中心的设置规定后，M镇财政局结合上级办公用房的要求及本局实际，成立镇财政国库支付中心。结合预算单位授权支付的业务实际，单位出纳员工作回归单位。从镇财务结算中心抽调两人，与镇财政局业务人员组成国库支付中心工作人员。国库支付中心设主任一名，出纳员两名，审核员两名，会计员一名，明确各自的职责分工。

M镇按照区、市、省财政部门统一部署，积极采取有效措施，攻坚克难，大力推进国库集中支付改革，取得了明显成效。在2016年年底，M镇财政对各预算单位基本上实行国库集中支付，覆盖率100%。2016年，国库集中支付支出资金达15.48亿元，其中直接支付笔数4568笔，金额15.17亿元；授权支付笔数3129笔，金额0.31亿元。而到2020年国库集中支付支出资金则达35.04亿元（财政支出口径为列入本级财政预算的财政支出，含一般公共预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金），其中直接支付笔数6561笔，金额29.78亿元；授权支付笔数21352笔，金额5.26亿元。公务卡发卡数1718张，刷卡笔数18657笔，刷卡消费额2581万元。全面提升财政资金支付效率，进一步规范了政府收支行为，加强财政监督。

二、存在问题

（一）集中支付未能实现全流程无纸化管理

截止2020年，南海区各镇街仍未能实现集中支付全电子化管理，镇街和省市区的财政系统未能互联互通，未能实现支付流程无纸化管理。并且由于南海区镇街一级财政没有对应的人民银行分支机构，镇代理国库银行为同一银行，代理银行一直未有系统监管财政授权支付额度，存在监管不到位的风险。

（二）预算单位支出主体责任意识薄弱

预算单位支出主体责任意识仍需加强，预算不严，受部门利益的局限性因素影响，申报资金需求时往往存有“宁多勿少”观念。预算调整随意性大。预算执行过程中出现“超预算支出”“不按预算支出”的情况时有发生。年终集中突击支出，造成财政资金支出压力较大。合同管理把关不严，合同条款模棱两可，甚至个别单位出现合同金额错误的低级错误。这些最终直接影响财政资金的执行效率和绩效性，影响财政资金充分发挥作用。

（三）国库集中支付单一账户体系未能完全建立

预算单位实有资金账户撤而不净、预算资金使用效率不高。财政直接支出至单位基本账户的资金量较大，原因除了个别单位未能开设零余额账户外，部分的人员经费通过单位基本户或专用账户支出（单位代扣代缴个人所得税、社保、住房公积金等原因造成）。

（四）财务人员素质不高

财务人员素质参差不齐，财务专业知识和专业技能不足，财务人员经常变动，流动性大。目前，M镇预算单位在职在岗财务人员约120人，具有会计中高级职称的人员不多，有的1人多岗，忙于日常工作，在一定程度上影响财务知识的学习。预算单位出纳例如学校，就经常由任课教师兼任单位出纳。而镇财政部门的工作人员少，工作任务重，既要完成财政本职工作，又要参与镇有关中心工作，这也影响了财政人员专业素质的提升。

三、解决方法

近年，受国内经济增速总体放缓、国家减税降费力度加强的影响，财政收入压力增大，但M镇基础建设、基本民生、公共服务和各项社会事业投入需求仍然不断增大，财政收支矛盾突出。面对资金压力，更需通过提高认识，进一步加强国库集中支付改革，不断完善制度，强化规范、加强督查。强化预算管理，加强预算约束，规范收支行为，厉行节约，才能保障全镇各项事业稳定发展。主要措施如下所示。

（一）预算管理制度创新，全面实行“数字财政”

2021年，广东数字政府在政府治理方面，省将在全国率先探索治理“一网统管”，打破条块分割界限，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同治理，提升治理体系和治理能力的现代水平。而数字政府财政先行，省财政厅明确按照“全省一盘棋”的管理模式，积极践行“大财政、大预算、大资产”管理理念，全面优化业务流程，深化财政改革，推进数字财政工作，加快建立现代财政制度。2021年广东省创新预算管理制度，要求实现全面运行“数字财政”，纵向贯通省、市、县、乡镇四级财政部门，横向接入各级预算单位，真正实现预算资金流的全过程控制和全省数据的集中。推进人大预算联网监督工作，加快大数据智能化开利用，实现数据信息互联互通、共享共用。

全省统一使用“数字政府-公共财政综合管理平台”，实施支付电子化管理后，实现了财政、人民银行、代理银行、预算单位的每日对账，大大提高了财政资金支付的安全性。支付流程无纸化，取代了纸质单据的打印、传递等工作，提高财政资金支付效率，简化了不必要的纸质单据与信息系统之间的复核业务流程。通过严格的身份认证管理体系，预算单位电子支付专用章套章、印鉴管理电子化管理，实现支付电子化的安全性、规范性要求。如何迎接新的财政改革挑战，M镇财政结合实际情况：首先，领导要重视，更新观念，要充分认识预算管理一体化规范的重要性，增强贯彻落实的责任感和紧迫感；其次，以预算管理一体化规范为契机，深入推动“数字财政”建设；最后，坚持落细落实落具体，确保预算管理一体化规范执行到位。在系统部署的前期，认真核实基础信息（单位名称、银行账号、人员名单、会计账套等），统一业务流程，岗位设置，用户及权限，做好硬软件基础设施建设，运维准备，培训有关财务人员等各项工作，为后期数字财政的上线打下坚实的基础。目前，M镇已陆续上线数字财政的项目库、预算域、执行域、会计核算域模块，并与相关银行签订应急预案，以应对系统突发问题的应急处理，今后将在数字财政系统运行成熟后及时梳理和修订完善与新机制相适应的规章制度。

（二）夯实预算单位的支出主体责任

首先，加强审计、人大、财政监督检查。财政、税收、代理国库银行、人民银行、预算单位、供货商等直接参与到国库集中收付过程中的部门、单位或个人，应当积极履行各自的职责和义务，互相配合，互相监督，共同营造国库集中收付的舆论和治理环境。定期、不定期开展财政专项资金监督检查，健全资金管理制度，完善申报、拨付、监督、评价等工作流程。M镇对于部分大额的财政切块资金（如农村综合改革资金、乡村振兴资金等），实行派驻财政财务总监，如派驻业务能力强的人员到镇农业农村办负责财政专项资金管理工作，农村社区公共服务中心开设财政资金专用账户，该账户预留总监印鉴，所有纳入农村财政专户的资金支出必须由总监签批，对专项资金进行全过程监督管理，使专项资金切实做到专款专用、规范有序、公开透明。

其次，强化支出管理，确保“三保”支出。继续规范管理，优化财政支出，优先保人员、保运转、保基础民生支出。实行公共财政、民生财政，把有限财政资金侧重于保障基本民生，保障重点项目、重点工程。一是强化预算约束，严控预算外支出，压减一般性支出，杜绝违规行为。二是认真贯彻落实树立过紧日子思想，严控一般性支出的要求，清理单位存量资金，收回无效资金、结余资金，统筹调配使用办公用房，全面加强内控，落实公务卡制度、信息公开制度，全面实施绩效管理。三是厉行节约，严控“五公”经费支出，降低行政运行成本，坚决制止奢侈、铺张浪费行为。四是加快预算执行进度，优化支出效率。通过每月通报预算单位的预算支出执行进度，约谈单位负责人，督促预算单位科学安排支出，保障各项重点工作如期推进，保障各项民生政策及时落实。五是优化支出结构，合理安排资金，科学理财，注重民生。2020年M镇民生项目财政支出11.91亿元，占公共财政预算支出69%。

最后，实行月度用款计划管理。针对财政资金较为紧张，为确保M镇财政收支平稳运行，财政库款的良性运转，加大对财政支出的管理和财政库款监测力度。在预算安排的额度内，各预算单位按月度提前做好支出计划，原则上财政每月审批一次用款计划。即按照“轻重缓急”原则，预算单位每月5日前将支出计划报财政，财政将根据库款情况10日前确定预算单位当月支出计划。各预算单位按财政确认的当月支出计划数据实申请当月授权支付额度，并在额度内支出，当月国库支出（直接支付+授权支付）小于财政确定支出计划数的，由财政统一收回剩余计划额度，重新安排下月支出计划。

（三）加强预算单位账户管理

加大预算单位银行账户清理力度，认真核实清理预算单位账户。对镇制发的各类文件或有关会议纪要开户依据设立的专户以及无政策依据设立的专户，能按要求予以撤销，清理撤销专户中的资金及时缴入国库。镇财政严格预算单位银行账户设立与注销管理，预算单位账户设立与注销须经财政审批，从严控制预算单位银行账户数量。

（四）提高财务人员的专业素质

应结合日常工作需要，通过有计划地组织业务学习、专业授课、镇街交流和外出学习等多种方式，提高财务人员的专业素质，积极鼓励加强学习财务知识，加大对取得会计职称的补贴力度，并从薪酬待遇方面有所体现。让专业的人，做专业的事。不断提高镇街财务队伍业务综合管理能力。为了更有效地推动国库集中支付制度的实施，针对镇街财政人员，建议组织部门吸纳更多优秀人才充实基层财政队伍，对乡镇财政工作人员加强业务培训，派员跟班到市区级财政部门学习，综合提高镇级财政工作人员的专业理论知识与专业技能。

四、结束语

镇级国库集中支付管理改革任重而道远，既需上级财政部门的大力支持指导，又需各预算单位的积极配合。M镇财政应牢牢把握建设广东省城乡融合发展改革创新实验区机遇，聚焦村级工业园改造和环M山城乡融合示范片区建设，实施积极财政政策，全力促收筹资，加强预算管理，强化财政监督，厉行节约，保障民生，推进M镇经济和社会各项事业稳定发展。