农村宅基地使用权流转问题研究

王嘉铭

（河北经贸大学，河北 石家庄 050061）

宅基地制度是我国特色土地制度的重要组成部分，这一制度不仅在维护农村土地所有制发挥重要作用，而且在保障农民基本居住权益方面也起着无法替代的作用。自中华人民共和国成立，从大体上来看，中国已经基本上形成了农村宅基地制度的框架。其中主要包括限制转让的特征，还有农村的宅基地必须是无偿取得，而且它的面积是依据法律规定的等等。这一制度在保障农民户有所居方面发挥了重要作用，是中国农村经济发展和社会安定的基石。随着城市化的推进，进城务工、落户的农村人口逐渐增多，加之新农村建设等原因导致部分宅基地和住宅闲置，而一些没有宅基地或者需要宅基地和住宅进行生产生活的农户则很难通过流转取得宅基地和住宅。追根溯源，是因为我国对于宅基地在立法的层次上还不完善，缺乏系统的法律体系。而且，在一定程度上，现行立法规范阻碍了农村宅基地使用权的流转，这样就使农村宅基地存在闲置问题，带来了土地供需的矛盾。宅基地供需矛盾的化解迫切需要国家在政策和法律层面修订完善交易规则，这对促进宅基地和住宅的合理配置，保障国家基本立法政策的有效实施，提高农村经济水平。

1 农村宅基地使用权流转的现实困境

1.1 农村宅基地使用权流转在立法上的不足

随着我国法律制度的逐步完善和发展，虽然我国已经在宅基地立法问题上取得了一定的进步，有着对农村宅基地的相关规定，但是仍缺乏统一的法律和制度，无法对农村宅基地使用权的正常运行提供有力的保障。《民法典》也对农村宅基地使用权进行了规定，但是与之前《物权法》的规定相比，在《土地管理法》这一法律中，关于农村宅基地使用权的规定过于零散，法律体系还没有形成到位法官在判案时缺少直接性的法律指引，难以解决实际中的纠纷。

从宅基地改革的实践来看，目前在农村宅基地使用权抵押、流转和继承等方面的探索取得了一定的 成效，但这些做法尚未得到立法的认可和确定，法律并没有赋予农村宅基地使用权出租、转让和抵押的权能。由于国家在立法上的不足，这就使得农村宅基地利用的效率不高，影响了宅基地和住宅财产价值的实现。当然，这也源于长期以来城乡二元分割体系下宅基地制度的功能被局 限于保障农户的居住和维护农村社会的稳定，同时受原有宅基地制度的制约和物权法律制度“房地 一体主义”处分原则的影响，农村宅基地使用权及地上不动产的财产价值难以实现。随着农村社会 经济水平的提高，传统“两权分离”的宅基地制度与农户的住宅所有权实现产生了冲突，这也是推 动农村宅基地使用权进一步分离和农村宅基地使用权流转的现实原因。

1.2 农村宅基地使用权流转方式上路径狭窄

观察现在我国农村的情况，农村宅基地使用权在流转方式上路径狭窄，法律规定的很明确，必须要求在同一组织内部进行流转，主体的当事人都必须在同一集体组织。而分配或者申请得到的宅基地实际不存在有效处分的前提，属于无效处分。集体经济的内部成员在进行农村宅基地流转时，首先需经过其所在的集体同意后方可转出，然后还要向有关部门进行登记。农村宅基地当然归属于农村集体所有，城市居民自然不享有该项权利，因此，对于农村宅基地使用权流转，其合法有效的渠道较为单一。

1.3 郊区、农村宅基地出现大量闲置的情况。

近些年来，伴随着我国我国迈向全面小康社会，不断地推进城市化的进程，很多农村家庭逐渐富裕起来了，它们兜里有钱了，所以它们想要在城市里安家乐业，在城市里购买房屋，但是，由于我国法律上在宅基地方面的规定，使的这些农民在农村合法取得的宅基地，只能空闲下来，不能买卖转让给他人，村集体拿这些土地也没有办法，他们不能讲这些农民合法取得的宅基地再次回收，于是，这变成了个很大的问题，出现了“空心村”的现象。这种现象同样也出现在了郊区。这几年房价不断地攀升，是因为城市的土地是有限和稀少的，又不断有外来人员想要扎根城市，这就使得房价高昂，这个时候，一些在城市居住但是收入并不可观的城市居民便想要在农村购房。但是由于法律的限制无法购买。土地的供应和需求无法达到平衡，出现了很大的矛盾，农村的宅基地就一直出现大量空闲的情况，无法的到合理的利用，造成浪费。

1.4 宅基地流转的社会保障有待完善

宅基地三权分置改革是规范宅基地和住宅流转的迫切需要，这项改革需要社会保障体系的全面的配合。宅基地制度的目的是保障农民的居住和生活权益，在宅基地流转中保障农户的合法权益也是客观实际的需要。我们在对农民的利益进行保护的时候，不仅我们要顾及到宅基地流转农户的权益，也不能放弃保护退出宅基地农户的利益。以宅基地退出为例，农村集体组织需要向退出宅基地的成员支付一定的费用或者提供一定的 社会服务，还要为这些成员提供必要的社会保障。同时，本集体成员与社会主体的合作开发活动也 加大了农户的经营风险，这也需要建立相应配套的体系予以保障。

2 “三权分置”政策下宅基地流转的保障措施

2.1 完善农村宅基地使用权立法构建

立法层面需要解决的几大问题主要是：集体经济的内部成员进行外部流转、城市居民有无权利使用宅基地以及宅基地所在的土地等问题。农村宅基地使用权的流转以书面合同为基础，该合同的订立要遵农民自愿的原则，任何人都不得强迫农民进行非自愿的流转。所以说，在立法上，应该解决主体资格问题，在法律制度上确定什么人可以进行流转。需要特别注意的是，此时的受让方是全部放开还是适度放开？该制度构建在于让土地在利用的效率上更加充分，重视生产在市场中所起到的重要作用，更大程度上帮助农村脱贫。总而言之，我们必须保证适度化的扩大受让方的范围，才能够在更强程度、更大范围上完善农村宅基地使用权立法构建。

2.2 建立宅基地有偿使用机制

这一制度主要表现为农村集体对超出标准面积占用宅基地行 为的收费制度。对于超出标准范围占用宅基地的农户进行收费，是宅基地所有权权能的体现，客观上有利于提升宅基地的利用效率。结合我国目前的历史进程，我们在宅基地进行分配时不能收取费用严格遵循法律上关于面积的条款，于此同时我们要分类对待。我们要不同的对待的本集体内部的成员和外部的成员，要有所差别。在内部成员上，在对待超出面积的部分，其使用费应该征收或者对于超出多出的加倍征收，而且应该一次性缴足，上归村集体所有。对于或因工作或因升学从来迁出集体的成员，在他们继承祖辈所在的宅基地时，也不可免费继承，同时也应该一次性缴足。与此同时，也应该规定长年空闲的宅基地，其所在的经济集体可以无条件收回，确保土地利用率的充分提高，减少闲置。三因为有些宅基地是通过流转的方式取得的，所以说经济集体内部的成员可以优先购买，以此来确保集体经济组织的资产在总数上不会有所减少，但是对于不是本经济集体内部的成员，必须以法律的形式强制性规定其费用需要一次性缴足，并且规定合理的使用期限，用来保证本集体内部成员的利益不受到损害。这些方式在提高农村生活水平，改善农民生活条件上会有促进作用。

2.3 拓宽农村宅基地使用权流转的方式

在宅基地立法中，我们限定宅基地的流转对象必须是在本集体经济组织成员，这种行为已不再合理，存在明显的缺陷。宅基地制度应当根据我国国情，顺应时代发展，即我们渐渐扩大宅基地转让范围，允许宅基地连同农民住房所有权在一定区域内集体成员之间转让。因此，有必要通过立法从流转对象、流转期限等角度对农村宅基地使用权的流转范围予以放宽。立法方面，可以在扩大成员的范围与保障本经济集体成员的利益尚保持一定的平衡，在不损害土地资源和保护耕地的前提下，允许城市居民在取得宅基地和农房，但是需要符合一定条件，即其首要需求必须是以居住为目的，而不是用于投资上的收益。国家、政府以及基层上应该在宅基地方面加强管理，充分发挥宅基地的使用效率，减少其资源的浪费，找到一条适合农村宅基地实际情况的道路，使其能够有序流转。在宅基地面面积一定的情况下，充分合理利用以提高其实际使用率，使农民兜里有钱，保证其物质上的利益。

3 结语

“三权分置”政策制度不仅是我国在立法上的一大创举，而且同时也是在农村脱贫致富的道路上的一记重拳。农村宅基地使用权在供给和需求上的问题和农民想要脱贫致富的愿望一起倒逼了该权利在制度上的改革与法律上的创新。宅基地三权分置政策的制度功能在于通过提升闲置宅基地与住宅的使用效率，从而促进农村社会经济的发展。在今后的发展中，我们在面对宅基地“三权”的问题上，必须进一步使宅基地使用权的流转方式多样化，而且在使用宅基地的时候我们必须给与补偿。在法律层面上，我们也要进一步完善和加强这些方面的立法。以上措施在我国农村现代化与农村基础设施推进中，将起到中流砥柱的作用，对于宅基地使用权流转在立法上也会实现飞跃式发展。