采用EPC总承包模式的政府投资项目投资控制分析

万丽芳

【摘要】近年来，EPC总承包模式已经在我国的项目运营中发挥着巨大的作用，EPC总承包模式的采用既有利于推动和促进建设工程的勘察、设计、施工等各个环节和阶段之间的深层次融合，也有效地控制了项目的投资，提高了工程建设的效率，但同时，也还存在着机制不健全和不完善等社会实质性的问题。本文简要地介绍了EPC总承包管理模式的概念、其优缺点，提出了一些关键性的问题，并且还针对怎么加强和改进这些问题给出了一些意见和建议。

【关键词】EPC总承包;政府投资项目;投资控制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

随着我国经济的快速发展、改革开放的深入我国的建筑业管理模式需要与国际接轨，因此EPC总承包模式在国内建筑业得到逐步实施和发展。虽然住建部和国家发改委多次发布相关管理办法，但目前我国EPC总承包项目仍然很多还是“走一步，算一步”，打着EPC总承包模式的旗号执行的是传统施工总承包的操作模式。发包方、承包方对各自的权利和负责不明确，工程过半才发现严重超资、投资失控。因此，对项目进行投资控制，特别是对采用EPC承总包的政府投资项目进行投资控制势在必行。

1、EPC总承包模式的概念与优缺点

1.1 EPC总承包模式的概念

EPC总承包模式就是一种泛指工程承包单位按照与项目建设主体单位之间所签订的合同，对整个工程的设计、采购、施工或者项目的设计、勘察、施工各个环节进行的总承包，并对整个工程的质量、安全、工期和成本以及造价等进行全面有效负责的一种工程建設项目组织和实施的方式。

1.2 EPC总承包模式的优点

1.2.1简化合作关系，有效缩短工期

采用EPC总承包方式的项目，业主只需要在一次投资项目中就能够进行招标，选择一个符合条件的项目承包商之后只需与其签订一份合同。签约对象可以是符合条件的一家单位也可以是符合条件的联合体，签约后业主只需与一家单位沟通，合同单一、关系简单，便于管理。

采用EPC总承包的项目，由于项目不需要对设计、施工、勘察等各专业单位进行分开招标，这样既节省了招标费用成本，同时缩短了项目的招标时间，为项目节约了一定的时间成本。同时在地质勘察、设计、施工等各个环节由一家单位负责，这样就可以做到深度的融合，有效地控制了项目的投资、提升了工程建设的效率。

1.2.2有利于实现项目业主的风险流转及对监督管理

对采用EPC总承包的一个项目，总承包商介入该工程的时间相对较早，其工作是贯穿于该项目自设计开始的项目实施的整个过程中，项目进行设计施工过程中的一些风险也都是可以通过合理地设计和施工来实现风险的规避和转移。比如，河道整治工程，总承包单位在进行工程设计时就要充分综合考虑其工期，根据施工经验按理安排开工、竣工时间。根据工程所在地的历年天气状况避免因为台风、汛期等各种风险而导致的工期延误和其他经济损失。

由于项目设计、施工及造价均由总承包商一并负责管理，因此可以大大减少业主的工作量，便于业主抽出时间对项目建设过程中的常规性检查进行更好的监督，对提高工程质量起到促进作用。

1.2.3有利于项目动态管理和目标实现

在我国大部分地区采用的传统施工总承包模式下，项目在进行建设的过程中，当遇到实际存在的问题或者是需要纠正和修改时，建设方（包括业主）就需要与设计、施工、采购、监理等多个方面进行沟通和协调，不仅需要花费大量的时间和精力走报批程序耗时而导致工期延误的情况，同时因为各方的变更或签证还需要发生设计变更及签证带来费用，所以无论是时间成本还是经济成本都会增加。比如，业主已经确定的电梯与建筑设计之前没有深度沟通，或者施工过程中电梯参数有了变化，这都可能引起电梯井道的变化甚至施工单位的返工现象。在传统的EPC总承包管理模式下，因为建筑的设计、施工、采购都由总承包商自己负责，并对整个建筑工程的质量、安全、工期和成本以及造价等全面进行严格的监督和负责，这就迫使总承包商从一开始就会将其设计、施工、采购深度融合，使设计变更最大限度减少，将时间成本与经济成本控制在最接近于理想状态。

另外，EPC总承包模式宜选择采用固定总价合同，除了合同中所约定的条款可以进行调整之外，合同中的总价一般不予进行任何调整。正因如此，总承包商在目标成本管理上能与业主保持一致，有利于项目动态管理和目标实现。

1.3 EPC总承包模式的缺点

采用EPC总承包方式建设项目，首先，因为由于业主已经通过了总承包合同而对项目承包商进行了监管，对项目在工程中的实施全过程中所参与率较低，控制力度低;其次，总承包合同因为总承包商承担的风险较大往往会考虑较高的管理成本和利润，因此工程造价投入偏高;再次，总承包商承担了设计、施工（或设计、勘察、施工）的全部工作，所以选择有实力的总承包商非常重要，一旦总承包商出现问题，项目也将面风险。

2、EPC模式下的政府直接投资建设项目的全过程风险投资管理与控制

2.1 政府投资项目概念及特点

政府投资项目是指由地方政府通过直接投资的方式与资本金注入的一种项目。对于政府投资的项目，项目主体单位首先应当根据项目的情况，编制关于项目的建议书，可行性的研究报告，初步设计，按照政府对投资的管理职责权限和法律规定的流程，报投资主管部门，或者其他相关的部门进行审批，这是我国政府对投资项目最大特色。

2.2 加强政府投资项目的前期工作

《政府投资条例》自2019年7月1日起施行。条例“第二十三条”各级地方政府对于项目建设投资的概算原则上不应当超过由国务院审查后核定的投资总额。所以做好政府对于投资项目前期工作的可行性调查研究与进行项目评价尤为重要。政府直接投资建设项目可行性研究报告应当清楚地说明建设的内容，标准，规模，投资。其中在确定工程建设标准和施工规模时一定要尽量满足实际使用需要，不盲目地追求工程的高标准，更不可以人为地扩大工程建设规模，应确保工程在技术上可行，经济上合理，社会效益明显，使得建设工程真正变得具有可行性。

政府投资的项目在方案确定后，建设单位有权委托一家具有较高技术水平的顾问服务公司对其进行可行性的研究，并上报上级主管部门进行项目审批，经第三方评审后的评审报告及核定的投资概算是后期投资控制的依据。

案例：某派出所翻建工程，位于上海市中环内，地下一层，地上六层。资金来源：财政资金;招标方式：（设计、施工）总承包模式。该工程原派出所共公管道与相邻单位共用，翻建后派出所地下一层红线与东、北两面相邻单位的已有建筑相距均在20米左右。

咨询公司根据设计方案编制工程可行性研究报告编制时，基坑围护费用参照住宅项目同深度的基坑围护单价上调20%。项目评估时，评审单位认为基坑围护单价过高，参照住宅项目同深度的基坑围护单价作为评审后的单价出具评审报告及投资估算表。但在工程实施时，根据基坑围护评审专家提出的基坑围护方案，基坑围护费用比批复的费用高出一倍多。同时在基坑开挖时还发生了燃气、给水及排水的管线移位等费用。经投资监理核算费用超出20%以上，为了重新调整投资额业主不得重新报送可行性研究报告，总承包商不得不停工。

2.3 加强政府投资项目实施工过程投资控制

2.3.1招投标阶段的投资控制

政府直接投资的项目在经过该项目的审批、核准或者是备案后才能够完成，可行性研究报告获得批准，项目也可以直接进行EPC工程总承包的招标。以EPC工程总承包模式发包的项目招标文件中应根据已经批复的投资估算（或初步设计概算）明确最高投标限价及暂估价（如有）。同时，招标文件还必须应该具体地包含如下的内容：（1）建筑工程项目的招标内容及范围，主要包含：建筑设计、勘测、设备采购以及建筑施工过程中所需要考虑的内容与范围、功能、质量、安全、工期、验收等数据相关的量化指标;（2）为投标者提供了完备、准确的水文、地勘、大气、特殊情况、工程可行性的研究报告以及其他有关批复的材料等所需要的基本信息，并有助于保证投标项目的深入、准确度、针对性以及合理的进行建筑工程风险评估;（3）明确了招标人和中标者的责任和义务，主要内容包括：竣工结算的方式、操作范围、风险区别划分、项目目标、奖罚条款、计量支付的条款、变更过程及价格的确定条款、费用的调整规则及索赔规则及措施、工程费用保险、不可抗力事故处理规则等。

2.3.2施工阶段的投资控制

招投标完成后，建设单位及项目总承包单位（或者是联合体）签订总承包合同。EPC总承包合同通常是采用中标价为合同价的固定总价合同，建设单位和项目总承包单位都应当进一步加强对风险的管理，合理地分担责任，在施工阶段应当严格控制合同约定外的合同价格调整。同时对于投标中合同约定的可以调节范围，如：主要材料、设施、人工价格和招标当时的基期单价相比，波动幅度大于投标中约定范围幅度的一部分;因国家的法律法规和政策的变化而导致的合同对应物价格变化;不可能被预见的自然地质环境条件所造成的施工费用及其他工期变化;因为对于建设单位原本所提出的建筑工程标准的调整、设计改变、主要施工技术标准或者是对于工程量大小规模进行了调整;在不可抗力导致的工程成本及其他工期变化等施工中应该做好对投资的动态管理。

政府投资项目的动态控制，通常由专业的造价咨询单位（投资监理）进行全过程监控。因国家政策的调整、价格上涨、地质环境条件发生重要变化等其他原因而导致确需增加工程造价的，项目单位应根据投资监理人员出具的工程造价动态分析报告调整建设方案，并按相关规定报原初步设计审批机构及原工程造价概算审核机构审查;对于涉及到投资估算调整或者是概算调整的，应该依照与其他相关法律、行政规章以及与国家相关的规定进行审批。

2.3.3竣工结算阶段投资控制

政府直接投资的工程在项目建成后，应当按规定进行竣工验收，并且要求总承包商在规定的时间内上报竣工结算，项目单位应委托咨询公司在规定的时间内完成项目竣工结算，并委托经投资主管部门（多级政府出资以最高级别的为准）许可的专业咨询公司做好财务决算工作。竣工结算采用EPC总承包的固定总价合同的工程项目，仅对其他合同约定可调部分进行合同价款的调整;财务决算时审计单位对项目的全部费用进行审核，对于超概、超投资部做出说明。如沒有具体原因或理由不充分主管部门根据具体情况，可暂停（或者停止）拨付资金，严重可收回已拨付的资金。

3、采用EPC总承包模式的政府投资项目投资控制的建议

政府投资项目计划采用EPC总承包模式时，项目前期批复尤其重要，在此工作环节应确保其深度能够达到满足总承包招标的要求。根据国家已有的法规和制度，提高初步设计概算总投资的科学性，加强对初步设计概算总投资的评审。无论工程项目的可行性研究报告中的估算还是对初步设计概算的评价，都必须对其结论进行系统的科学论证、必要时进行多方案比较，以确保投资的必要性、经济合理性，不能把前期批复仅仅当成流程走一遍。在政府投资项目的前期工作中，项目建设单位及其相关单位对项建书、工可报告、初设方案、投资估算（或概算）以及其他相关文件的真实性负责。

采用EPC总承包模式的政府投资项目，招标阶段选择有经验的招标代理机构，招标文件中的招标内容及范围应该详尽、表达无异议;合同条款合理、清晰，支付方式及结算方式符合政府投资项目的要求。如果招标内容中含有精装修或设备工程，招标文件中应该规定三个以上的符合政府投资项目主要材料（或设备）的品牌及型号供投标人备选。实施过程中应该由专业的咨询单位对项目投资进行动态分析，以确保及时发现项目的投控情况变化。

竣工结算和财务决算阶段，对于招标范围明确的内容而实际施工时甩项的内容应结合投资估算批复及投标文件扣除相应的费用，按合同约定的可调条款进行工程结算及财务决算。

结语：

为了深入推进EPC总承包模式的应用和发展，国家住建部和国家发改委发布了相关的管理办法，各地区也作相继制定了适合当地的管理办法。建设单位在选择发包方式时应根据不同项目具体分析，选择合理适合本项目的发包方式，以保证项目发包的规范性、合理性，更好提升工程建设质量和效益。

参考文献：

[1]陈鑫范;张泽诚.我国推行EPC工程总承包模式的困境与对策[J].中国勘察设计.2020（11）：71-77.

[2]刘兆元.工程项目前期策划决策和设计阶段造价控制思考[J].中国市场.2020（34）：119+139.

[3]李金娟;范大鹏;张黎;陈虹.政府投资工程采用EPC工程总承包模式风险分析及控制研究[J].工程建设与设计.2020（11）：263-265+268.

[4]王海滨.政府投资项目采用EPC模式探析[J].中华建设.2020（11）：44-45.